淺談清代“耗羨歸公”財政制度改革

程琳

[關鍵詞]耗羨歸公；財政制度改革

清初沿襲明代稅賦制度，各地征收錢糧，并加收“火耗”（即碎銀加火鑄成銀錠時的折耗，亦稱耗羨）。而實行中，官員任意加派，一兩可加至數錢。因其不在上交正額之內，官員從中肆意侵貪，成為官場公行的陋習。地方私派的賦稅名目繁多，如“火耗”、“羨余”，兩者合稱為“耗羨”。“耗羨歸公”改革背景主要包括兩方面：1.財政收入危機引發國庫虧空。雍正即位時，中央與地方財政虧空嚴重。“歷年戶部庫銀虧空數百萬兩，朕在藩邸，知之甚悉”。國庫虧空對清中央政權構成了威脅。2.財政管理危機引發的君民矛盾與吏治腐敗。雍正初年，土地兼并和耗羨加派現象嚴重，人民負擔繁重不堪。“天下火耗之重，每銀一兩有加耗至五錢者，白糧每百擔，官耗至五十兩”。君民矛盾已威脅到清政府的統治地位。此外，由于清朝官員俸祿低于歷代，導致官員貪污索賄、濫用資金。“地方官吏諂媚上官，苛派百姓”，可見清朝吏治腐敗，蔚然成風。

因此，為增加財政收入、鞏固中央政權、緩和君民矛盾、規范官員收支行為，雍正于二年七月開始正式實施“耗羨歸公”改革。

康熙帝在位時曾說，清官也取火耗。而康熙末年，各地官員更是以火耗為名，肆意橫征中飽，已無法阻止。到了雍正時期，清理錢糧時，山西巡撫諾敏與布政使高成齡前后奏請，將該省各地加派的火耗提解布政使司庫，以二十萬兩補完該省虧空，除公用外，分發給地方官員，稱為“養廉”。雍正帝指出：歷來火耗皆州縣加派橫征，侵蝕國稅不下數百萬。原因是各州縣征收火耗分送上司，種種饋送，名目繁多，州縣肆意貪污，上司曲意為容，這種積弊應當消除。他采納高成齡的建議說：“與其州縣存火耗以養上司，何不讓上司撥火耗以養州縣。”于是他果斷決定，各省將征收的火耗提解歸公，用于發放養廉銀作為對官員的財政補貼。在雍正的親自催促下，經過六年的努力，全國各省都推行了火耗歸公，以至成為“萬世不易之法”。“耗羨歸公”的推行取得了良好成效，不僅強化中央財政的集中統一，還有效規范了地方官員的財政行為，緩解了中央與地方行政間的緊張關系。主要表現為：1.增加財政收入。改革后，中央戶部的庫存量由800多萬兩猛增到6000多萬兩，庫帑漸見充裕，國家財用完足。地方各省的財政虧空也陸續補清，地方公費有所保障。2.整飭吏治并減輕了農民負擔。由于中央把各省征收的耗銀從過去的暗取改為明收，并使數量和用途固定化，從而使濫征加派行為得到遏制，農民負擔得以減輕。雍正一方面通過養廉銀提高官吏俸祿，另一方面采用嚴刑對付貪官污吏，使吏治狀況有明顯好轉。史載：“近觀各省吏治，雖未必能徹底澄清，然而貪贓犯法及侵盜錢糧者，亦覺甚少”。但由于改革的效應缺乏穩定的制度化保障，且并沒有從根源改善貪污腐敗，因此在康乾盛世后，又出現了各種亂收費現象，官員私征貪占現象仍然存在。

從火耗私征到耗羨歸公，從低奉致貪到高薪養廉，是雍正時期賦稅制度改革的一項重要內容。對于本次改革的成效及意義，是顯而易見的。首先，整頓了財政秩序，增加了國庫收入。耗羨歸公實質上就是將官吏非法加派改為法定的附加稅，并將其支配權由州縣官吏一級上提至督撫藩司一級，而這種改革從表面上看只是法律形式及其支配權歸屬問題，實則有利于加強中央集權，解決國家財政虧空，保證清政府的稅賦收入。據史料記載，到雍正末年，國庫儲銀充實，中央財力大大增強。而且，由于地方養廉銀和辦公用銀是根據事務繁簡而定，一般不再變化。這樣，地方政府除上交國庫的錢糧外，其自行的收入和支出就趨于固定，基本可保持收支平衡，這就蘊含著近代政府財政決算的萌芽，是財政管理上的一大進步。其次，打擊了貪官污吏，減輕了百姓負擔。由于各省征收耗羨銀的數量及官吏從中所得份額有了明確規定，不得再自行私下加派。從而遏制了地方官吏橫征中飽的歪風，澄清了吏治。此外，在實行過程中，各省征收的耗羨銀數量作了適當調整，大約每兩加收火耗一二錢左右，相比過去，百姓的負擔有所減輕，從而緩和了階級矛盾，穩定了政局，為清代社會經濟發展創造了有利條件。

清初，統治者通過起運存留、奏銷等制度規范了中央與地方的財政分配關系。但隨著中央財政的匱乏和支出的加劇，中央大幅裁減地方存留。不僅造成了地方財政困難，還加深了統治階級的內部矛盾。因此，雍正通過“耗羨歸公”改革進一步規范中央與地方財政關系。第一，加深了中央政府的集權力度。清政府通過改革，將地方主要規費“耗羨”改為正式稅種，一方面改善了地方私自加派、損害中央財政稅源的行為：另一方面將耗費的征集發放和支用等權限由州縣收歸督撫，強化了中央對地方的控制，可見“耗羨歸公”是中央集權的一項措施。第二，形成了地方財政體制。“耗羨歸公”后，地方財政除了支付官員的養廉銀外，留出部分公費用于地方的公共事務，從財政體制上開創了地方公共支出的先河。“耗羨”作為田賦附加制與補助金制度的結合，是地方財政體制形成的標志。

中央與地方財政關系主要表現在中央與地方政府財權和財力的劃分。無論是“耗羨歸公”改革還是當今的分稅制改革，都是中央與地方之間的利益博弈。中央如何把握財權“收”與“放”的程度，一直是改革的主要目的。只有實行中央適度集權與地方適度分權相結合的混合體制，才符合我國建立社會主義市場經濟體制和經濟發展的要求。

當然，這項改革亦有其局限性。我國自集權官僚制社會以來，中央政府有逐步集權的傾向。“耗羨銀”正是在中央集權逐步加強，導致地方財政收入逐漸匱乏的情況下應運而生的。而“耗羨歸公”的財政改革本質卻又是中央財政權力的進一步收攏。從國家治理的層面來看，這雖然有利于國家的統一和中央的凝固，但逐步加強的集權會使地方政府進一步衰落。地方私下加派以彌補財政收入不足的行為終究不會得到妥善的解決。從根本上講，這場改革反映的是官僚地主階級內部既得利益的調整，這也注定了改革是暫時的，不徹底的。

（編輯/劉佳）