政府審計與紀檢監察協作機制：問題與展望

劉學華

【摘 要】 在我國強調國家治理的時代背景下，政府審計與紀檢監察的協作目標，不應再局限于反腐敗的單一領域，而應拓展到比反腐敗更為寬泛的國家治理風險的控制領域。政府審計與紀檢監察的協作面臨著協作目標有待拓展、法規依據有待完善、效率性有待提高等突出問題。出于國家治理風險控制的考慮，文章提出如下對策：一是引入必要的風險導向工作思路，國家治理風險潛伏在哪里，政府審計與紀檢監察二者協作所形成的合力就應當延伸到哪里；二是引入必要的質詢機制，對政府審計與紀檢監察協作機制進行必要的監督。

【關鍵詞】 政府審計； 紀檢監察； 協作

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）11-0119-02

在我國的國家治理體系演進過程中，紀檢、監察、審計三者經歷了一個由各自獨立辦公到逐步走向聯合的過程，初步形成了特色鮮明的政府審計與紀檢監察協作機制。首先，在中央頂層設計層面，1993年初中共中央和國務院決定中紀委與監察部合署辦公，加強了黨的紀檢工作和政府行政監察職能的協作，促進了黨風廉政建設。其次，在地方改革創新層面，2007年，深圳市以設立坪山新區為契機，通過積極探索，率先初步形成了紀檢、監察、審計“三位一體”的大監督機制，具有一定的示范作用。政府審計與紀檢監察的協作機制，促進了反腐敗領域資源共享和優勢互補，提高了辦案效率和效果，顯示出我國執政黨與國家高度一體化體制之下獨特的制度優勢（馬敬仁，2012）[ 1 ]。

筆者通過整理政府審計與紀檢監察協作的相關學術研究發現，學術界在高度認可二者協作發揮反腐敗整體效應的同時，對二者協作的必要性與意義的研究較多，但是對于二者協作過程中面臨哪些問題以及如何進一步完善二者協作等具體問題并沒有給予應有的重視。而且，有關部門大力推動二者協作的目標追求，不應僅僅局限于反腐敗。所以，應當立足于當前的國家治理所面臨的風險，從積極推動我國國家治理體系與治理能力現代化的高度，重新審視并展望二者的協作。

一、政府審計與紀檢監察協作面臨的問題

（一）協作目標有待拓展

發達國家在社會轉型過程中曾經遭遇的風險，在中國正在大量涌現（胡鞍鋼和王磊，2006）[ 2 ]。在這種背景下，有學者提出了“中國在經歷迅速的轉型與發展的同時，已經進入高風險時代”的理論命題（夏玉珍和吳婭丹，2007）[ 3 ]。也有學者警示國人不要忘記區域與國際環境的變化、國際競爭加劇等外在因素一直以來對我國國家治理的影響（黃宇和，2013）[ 4 ]。

黨的十八大以來，中央層面在強調反腐敗的同時，開始越來越多地強調“國家治理”這一時代主題。特別是黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”明確列為全面深化改革的總目標以來，學術界認識到，我國國家治理面臨的挑戰，不僅僅是腐敗（俞可平，2014）[ 5 ]。相應地，政府審計與紀檢監察的協作目標也應當從單純的反腐敗拓展到國家治理風險的控制領域。

（二）相關法規依據有待完善

早在2003年，中紀委、監察部、審計署三方就聯合發布了《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》（中紀發〔2003〕19號），提倡加強政府審計和紀檢監察之間的協作。繼該通知之后，上海、重慶、徐州、蘇州、青島等地出臺了關于紀檢監察與審計機關查辦案件協作配合的指導性意見。

上述文件雖然為政府審計與紀檢監察的協作提供了原則性支持，但內容過于籠統，至于如何協作、協作的基本方法與實施路徑以及協作過程中的注意事項，均缺乏詳細的闡述。王會金（2015）[ 6 ]的調查結果表明，對于上述具體問題，大多數地方黨政領導并未足夠重視。據此，有關部門有待進一步出臺聯席會議、交叉任職、重大線索和案件移送等具體措施，推動組織設計、制度安排等具體規則的落實，進一步打破政府審計部門和紀檢監察部門之間的“割據”，使分散的監督力量集中起來，形成統一的行動步調（馬志娟和劉世林，2012）[ 7 ]。

（三）二者協作的效率性有待提高

實踐中，審計部門與紀檢監察部門各自在不同領域發揮著監督作用，互動與銜接不夠充分，資源和信息沒有做到有效利用，客觀上存在著資源浪費和效率低下。政府審計查出問題后，處理手段多為依法處理、處罰，作出審計決定或者向主管單位提出處理處罰意見，缺乏剛性，無法構成強有力的外部約束。紀檢監察在查處違規違紀問題時，處理權更大而且權威性更強，但不可能經常深入到具體的業務中去。下面的具體案例可以說明這個問題。

2013年底，審計署昆明特派辦審計云南省第一人民醫院過程中，發現該醫院院長王天朝在醫療設備采購、藥品經銷等環節涉嫌違紀。2014年9月10日紀檢監察部門成立專案組，對王天朝違紀問題立案查處。2015年6月28日，劉家義審計長向全國人大常委會作的審計工作報告中，作為民生領域腐敗的典型，點名批評了王天朝的貪腐行為。值得注意的是，王天朝的腐敗行為自2004年擔任云南省第一人民醫院院長就已經開始了。在擔任了十年院長后，2014年7月底，他被擬任命為云南省食品藥品監督管理局黨委書記，他的名字就在云南省委組織部的公示名單中。然而審計材料在他任前公示的第二天就遞到了省紀委。如果不是審計材料及時送達，王天朝已經被提拔了。貪腐人員被揭露往往是貪腐行為發生多年以后，這其中的原因當然是復雜的，但不可否認的是，若政府審計和紀檢監察能夠構建良好的協調機制，腐敗的發現時間就能夠早一些，國家和人民的利益也就多了一份保障。

二、完善政府審計與紀檢監察協作機制的展望

（一）引入必要的風險導向工作思路

追求國家治理體系與治理能力現代化的過程中，我們應當清醒地認識到，執政黨、政府和市場等諸多主體的治理總是存在著失靈的風險，也就是說，國家治理風險是一種無法徹底消除的風險，只能動態地應對和治理。顯然，國家治理風險是比腐敗風險更為廣義的風險，腐敗風險只是國家治理風險的一個具體表現形式。所以，我們從積極回應治理風險挑戰和有效化解治理危機出發，研究政府審計與紀檢監察協作機制這一課題時，不應當再局限于反腐敗，而是應當擴大到與國家治理風險的控制與化解有關的其他領域，引入適當的風險導向工作思路，以期達到更好的風險控制與化解效果。

國家治理風險潛伏在哪里，政府審計與紀檢監察二者協作所形成的合力就應當延伸到哪里。有可能損害國家利益，特別是國家核心利益的因素，就是“國家治理風險”的紅旗標志，也就是二者協作機制的關注點。國務院新聞辦公室于2011年9月6日發表的《中國的和平發展》白皮書，首次以白皮書的形式明確界定了中國的核心利益：“中國堅決維護國家核心利益。中國的核心利益包括：國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障。”結合這份白皮書，可以引申出這樣的應有之義：影響我國的國家認同、制度自信、經濟社會可持續發展等因素，事關我國核心利益，也就是國家治理風險的紅旗標志。完善政府審計與紀檢監察協作機制，引入適當的風險導向工作思路時，可以在關注國家治理風險紅旗標志的基礎上，通過“風險監測—風險評估—風險化解—信號傳遞”的路徑，實現治理風險的有效控制與化解。

（二）引入必要的質詢機制

質詢是我國人大依法享有的一種監督方式，一直受到黨的高度重視。黨的十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調：“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”然而，我國人大質詢制度在實踐中存在一系列困境，影響了質詢制度的落實和完善。雖然法律對質詢的構成要件進行了原則性的規定，已經具有一定的可操作性，但鮮有人大行使質詢權卻是不爭的事實。人大質詢權似乎被束之高閣了，甚至被稱為“休眠”的監督權（滕修福，2012）[ 8 ]。

政府審計與紀檢監察協作機制同我國其他方面的社會管理及國家治理體制創新一樣，仍然處于積極探索階段。隨著政治民主化程度的提高，社會各界普遍認識到質詢是人大監督國家治理的有力手段。人大代表有效行使質詢權，在提高國家機關公信力的同時，有利于預防腐敗和其他類型的國家治理風險。質詢制度本身是健全的國家治理體系的自然組成部分，質詢制度在建立健全“陽光治理”，督促和推動國家治理能力現代化方面有重要的推動作用。基于此，我們期望引入必要的質詢機制，對政府審計與紀檢監察協作機制進行必要的監督，以期實現更好的協作效果。

【參考文獻】

[1] 馬敬仁.我國基層紀檢監察審計體制改革的新探索：深圳市坪山新區紀檢監察審計“三合一”體制改革的效用分析[J].廣州大學學報（社會科學版），2012（8）：5-9.

[2] 胡鞍鋼，王磊.社會轉型風險的衡量方法與經驗研究（1993-2004年）[J].審計與經濟研究，2006（6）：3-10.

[3] 夏玉珍，吳婭丹.中國正進入風險社會時代[J].甘肅社會科學，2007（1）：20-23.

[4] 黃宇和.21世紀初西方鴉片戰爭研究反映的重大問題：從近年所見的三部鴉片戰爭史研究著作說起[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2013（1）：84-93.

[5] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線，2014（1）：5-13.

[6] 王會金.反腐敗視角下政府審計與紀檢監察協同治理研究[J].審計與經濟研究，2015（6）：3-10.

[7] 馬志娟，劉世林.國家審計的本質屬性研究：基于國家行政監督系統功能整合視角[J].會計研究，2012（11）：79-86.

[8] 滕修福.質詢議程常態化不妥[J].人大研究，2012（7）：9-10.