善治理念下地方政府公共服務能力的提升研究

張麗++馮飛

摘 要： 隨著民主法治進程的推進，善治被置于重要地位。善治所針對的是公共服務部門的效率低下問題。我國地方政府公共服務存在諸多問題：缺乏科學合理的行政理念，缺乏服務意識及責任意識，未建立有效的公共服務績效評估機制，未充分發揮行政客體的潛力等。善治對提升地方政府公共服務能力的作用主要有：在透明性原則下的民主治理；實行法治，保護公民權益；在多元主體合作治理下，有效提高政府公共服務。善治理念下的提升對策有：樹立善治理念，以增強地方政府公共服務職能為重點；提高行政人員的服務意識與能力；建立健全公共服務的績效評估機制；發揮行政生態的優勢。

關鍵詞： 善治理念； 地方政府公共服務能力； 民主治理

中圖分類號： D422.0 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.008

一、問題的提出

善治這個詞的流行與世界銀行1989年發表的一個關于非洲的發展報告有關，該報告中指出撒哈拉以南的非洲國家普遍存在著治理危機，善治所針對的就是公共服務部門的效率低下問題。國內外學者對善治的定義有很多，但本質含義相近。主要觀點有：善治就是由民主決定的是為了實現增加人民幸福的，在這里人民就是標準，是主人，在他們之外沒有判定對錯的更高標準。（Charles Fox，2004）Michael Bzelay更多地研究了對公民集體價值這一問題，暗示了社會自治的要求和能力。（Michael Bzelay，2003）俞可平先生認為善治就是使得公共利益最大化的社會管理過程，其有個點基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。（俞可平，2011） 善治理念的運用很契合當代政治環境發展的要求。黨的十八大報告明確指出： “改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設”。十三五規劃也強調治理方式創新，可見加強政府公共服務能力的緊迫性與重要性。

自 20 世紀 80 年代后，國外學者在重塑運動的影響下開始集中對政府公共服務職能進行研究，其中最典型的表現形式就是新公共管理理論和新公共服務理論。其對政府公共服務能力的研究主要包括政府能力及政府公共服務職能兩個維度的研究。美國學者登哈特夫婦提出的“新公共服務”理論將公民置于整個治理體系的中心，強調公共管理歸根到底是服務的性質，提出幫助公民明確表述并實現他們的公共利益是政府或公務員的首要作用，強調政府是為公民服務而不是為顧客服務，政府應當重視人。國內學者們開始對地方政府公共服務能力的研究是在國外關于政府能力和公共服務職能等研究的影響與推動下進行的。主要集中于對公共服務能力的定義、阻礙能力提升的因素及解決對策的研究，以公共服務質量評價為題的文獻研究相當有限，且這些研究并未取得實質性進展，整體上還處于初級階段。縣級政府公共服務能力主要有規劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執行能力和危機管理能力。（張嶸、李曉園，2015） 也有在宏觀上將公共服務能力分解為經濟發展能力、制度創新能力、社會管理能力與政策執行能力。（張正巖，2011）要取得進一步的發展，就應該從新的角度去認識問題分析問題。可以認為，善治為地方政府公共服務能力的建設提供了一個新的視角，為其公共服務能力的提升提供了理論指導和構建框架。地方政府公共服務能力提升與善治理念的融合過程需要各種力量的共同努力，需要不斷改進和完善政府內外體制。隨著基層民主建設和新型城鎮化的發展，公共需求多元化與社會化對政府的公共服務能力建設提出了新要求。地方政府公共服務乏力，公共服務效率低下。筆者正是圍繞這一困惑探討在善治理念下如何提升地方政府公共服務能力。

二、我國地方政府公共服務中存在的問題

我國地方政府在公共服務方面存在的問題主要有科學的行政理念缺乏、服務意識和責任心較弱、有效的績效評估機制缺乏、行政客體的潛力未發揮等。

（一）科學合理的行政理念缺乏

地方政府公共部門組織結構不完善，公共服務效率低下，從邏輯上講，是由于尚未樹立科學的行政理念。存在政府公共服務職能定位不科學，政府職責和權限不清，職責與權限脫離的問題；地方政府公共服務部門設置數量不足、質量不高，在地方政府中各種機構繁多，財政負擔過重；公共服務部門的編制少且具備公共服務專業技能的行政人員缺乏。行政主體具有天然的趨利動機，公共服務方面的事項多且不易在短時間內見效。因此，一般政府官員就不愿意傾其所能于公共服務。[1]

（二）政府的服務意識、責任意識較弱

在公共服務方面，地方政府存在服務意識淡薄的問題。一是特定的行政傳統文化的消極影響。兩千多年封建王朝的統治，“官本位”的思想廣泛深刻地影響著地方政府，常常指導著、牽制著政府官員的工作心理和工作方式。“官僚政治就是政府權力掌握在官僚手中的一種政治制度。” 這種思想制約著政府服務能力的提高。[2][3] 二是傳統的政治文化觀念深深地根植于人民的思想中。人民受到經濟發展、文化素質、信息流通等方面因素的限制，在一定程度上沒有勇氣和信心去行使民主決策、民主監督的權利，尤其在一些欠發達地區這種現象更為突出。三是監督機制不健全，地方政府公共服務方面的監督機制、責任機制不完善，在政府建設中所占比重較小。公共服務或產品經常供不應求甚至被忽視。

（三）有效的公共服務績效評估機制尚未建立

政府制度機制對于行政執行力的保障，是一種硬實力的保障。績效評估是對政府工作過程及結果的衡量。在我國地方政府中，績效評估還是以經濟發展為主要衡量標準。績效評估和考核機制不完善，公共服務一直以來也沒得到足夠的重視，現存考核內容里也沒有具體說明，政府官員在行政執行的過程中就將它視為無足輕重的內容。更有甚者以考評的核心內容為準則，忽視公共服務。總體上，地方政府公共服務能力的考量是膚淺的、籠統的。評價機制沒有科學性、約束力，許多深層次的與人民實際需求契合的限制性條件并未納入考核的范圍，也沒有有效的問責機制。進而，公共服務績效的獎懲激勵機制就缺乏。

（四）行政客體的潛力未得到充分發揮

政府機構的低效率、政府中的決策者可能會被利益誘導忽視甚至損害多數人的利益等問題表現為政府失靈。[4] 但是第三部門則可以在一定程度上避免這些問題。且政府、第三部門或企業，在特定的條件下都有各自的優勢。公共服務的需求是多元化社會化的，政府不是萬能的，行政人員也不是對每個領域都精通。但是，地方政府作為提供公共服務的主體，幾乎壟斷了地區內所有公共物品的提供，市場、社會、第三部門等優勢得不到發揮。其一，政府沒有認識到多元主體合作治理的重要性，沒能很好地將社會力量容納到公共服務體制中，仍然受傳統官僚政治的影響。其二，人民群眾、社會組織等忽視了自己在公共服務中的主體地位和重要作用，他們比政府更清楚自己的需求，卻未能積極主動地參與到其中。

三、善治對提升地方政府公共服務能力的作用機制

善治的流行是針對公共服務部門效率低下問題。善治在行政意義上要求政府提高效率，履行職責。提高效率，就要求精簡機構、減政放權，不該管、管不好的事情交給市場、社會、第三部門及公民等。善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作治理。善治的基本要素：合法性、透明性、責任性、法治性、有效性、回應性。這六個要素相互聯系相互作用，在提升公共服務能力方面透明性、法治性、有效性三者的系統性可持續性意義更為突出。 以法治化的制度、效率化的認知、多元主體合作的“聯動機制”的驅動，來構建一個有效持續的公共服務機制。

（一）在透明性原則下的民主治理

善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作治理。人民為什么會愿意與政府合作？只有一個原因那就是相關政治信息公開透明，包括政策制定、政策法規制度、行政預算以及公共開支等都通過各種渠道為公民所知。在此基礎上，人民理解了公共服務的意義并增加了對政府的信任。但是，要保持這種信任的持續性，就需要政府不斷地加強信息透明度，完善公眾參與機制。孟德斯鳩曾說：“單有知情權，而沒有信息公開的法律制度，知情權就會落空。” [5] 因此，政府需要完善和建立社會服務重大事項公示制度、信息查詢咨詢、聽證會、專家咨詢等制度。在不同的情形下采取不同的方式，或者綜合采用幾種方式以達到公民對政府產生信任的效果。特別需要注意的是及時回應人民的需求，通過信息透明加強與公民的交流互動，嚴謹耐心地向人民解釋政策法規方面的困惑，深入了解人民的需求。在一定程度上，信息透明是相互的，政府公信力的增強意味著公民愿意把自己的真實情況反映給政府并愿意積極地配合政府，反之，他們就會產生逆向選擇行為。

（二）實行法治，保護公民權益

政府提供公共服務的過程越透明，公民對政府的政治認同度越高，政府行政的法治化程度就會越高。政府的透明性與法治性相互聯系相互作用，透明性是法治性的前提，法治化的過程始終貫徹著透明性。“法律面前人人平等”，所有政府機構、社會組織及公民都必須服從法律，遵守法律，履行法律義務。一方面，不允許任何人擁有法律特權；另一方面，所有公民的權利得到法律平等的保護，公民可利用法律制度保護自己的利益需求。阿克頓曾說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。” [6] 因此，在把善治的理念融入到制度設計、政策法規制定和社會管理的過程中，尤其要重視公共服務績效評估及問責機制的建立。績效評估機制的建立必須遵循科學化和精準化的原則，實現相應的指標體系的建立，不同地區應根據具體情況設計不同的權重比例。對于公共服務的提供，應針對具體的行政機構和行政人員加強行政執行機制、績效評估機制和行政問責機制的建立，明確政府機構、官員的職責與權限；建立健全行政執行的事前、事中、事后監督體系，最大限度地維護人民的利益，防止權力濫用。此外，應根據績效評估結果建設一定的激勵獎懲機制，從根本上激發政府機構及行政人員提供公共服務的動力。

（三）在多元主體合作治理下，有效提高政府公共服務

金和斯蒂弗斯認為，行政官員不應該把公民當作是投票的工具或是“顧客”，而應該認清公民自身的價值，應該適當分權并減少控制，強調合作。因此，應轉變政府的價值認同。在法治性和透明性的原則下，政府公共部門的開支、政策實行、政策法規等通過各種渠道為公民所了解。公民對政府的監督加強，對政府的信任度就會有所提升。相應地，政府與公民在行政執行中的信息交流就比較容易便捷。在政府治理的過程中，信任度經常會起到不可忽視的作用。首先，在多元主體交流互動的過程中，不同的主體會盡力發揮自己的優勢，政府能夠得到充分的需求信息，就能及時有效地解決公民最關心的需求問題，公共服務效率就會自然而然得到質的提升。其次，政府也會認識到多元主體合作的重要性，就會自發考慮如何設計或發揮制度規則的作用以調動多元主體的力量。最后，也要注意公民社會的培育，其主要指國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的綜合，具有強烈的非官方性、獨立性、自愿性。[7] 有他們的融入，多元合作組織對公共服務情感認同的適應性就會大幅度提升。

以法治化的制度、效率化的認知、多元主體合作的聯動機制，構建一個有效持續的公共服務機制。在法治化和透明化的要求下，公共服務的評估機制、責任機制就會建立。在提供公共服務的過程中，責任、監督制度機制的建立必然會對政府機構、行政人員以及公民形成一定的約束力。客觀條件的約束和主觀價值認同的轉變，促使政府在一定程度上會選擇提高公共服務的效率，趨向于與公民保持良性互動。[8] 最終，在善治的作用機制下，多元主體合作的力量得以發揮，政府的公共服務績效得到提高，政府的公共服務能力也就得到提升。

四、善治理念下提升地方政府公共服務能力的措施

（一）樹立善治理念，以增強地方政府公共服務職能為重點

有效性是善治的基本要求。地方政府公共服務職能越明確，公共服務的權限也就越明確。以增強地方政府公共服務職能為重點，政府及政府人員的責任意識就會增強。[9]有責任就會有回應，有回應就會有互動。行政領導需切實深入到基層了解人民群眾的需求、傾聽人民群眾的心聲，加強官民互動，提高政府的反應力和回應力；對人民群眾反映強烈的問題，一定要及時關注并妥善解決，對群眾社會生活中的實際困難需高度重視。在一定程度上講，增強地方政府公共服務職能的過程也是樹立善治行政理念的過程，前者是后者的載體，后者為前者提供不可或缺的理論指導。

（二）加強教育培訓，提高行政人員的服務意識與能力

政府能力是政府體制與行政人員交互作用的結果，政府官員作為公共職能的執行者，其能力和素質的好壞直接影響著政府能力的高低。因此，需要通過教育培訓進一步加強政府執政為民的意識加強高素質專業化的公務員隊伍建設。一方面，由熟悉行政公務的人員和專門的培訓機構根據工作需求對公務人員進行短期或長期的培訓，讓他們及時掌握必備的工作方法和工作技能。另一方面，做好戰略性的培訓工作，以適應未知且復雜的行政環境，根據目前的政治、經濟、社會文化環境的新動態做好“準備工作”，使得公務人員在面對工作時能做到游刃有余。此外，需注重整合社會合力優勢提高行政人員的公共服務能力。

（三）完善公共服務制度，建立健全公共服務的績效評估機制

縣級政府合法化具備兩個條件：規范秩序建構的正當性與秩序維護的程序正當性。（哈貝馬斯，2009）[10] 只有強化制度機制的保障，才能為提高行政效率奠定堅實的能力基礎。在提供公共服務方面，經調查發現，地方政府公共服務績效評估機制并不健全，且在很大程度上影響著政府的行政效果。如果形成一套有效的約束、激勵機制，并且評估結果同獎懲、職務晉升等內容掛鉤，政府機構及行政人員就會加大在此方面關注力度，投入更多的精力時間，努力提高公共服務能力，公共服務的質量也就會得到提高。

（四）充分發揮行政生態、行政客體的優勢，實現有效互動

行政生態是政府職能能否有效發揮的重要影響因素，在行政生態的組成要素中，行政客體的優勢能否有效發揮是政府公共服務能力能否提升的重要環節。行政執行是一個雙向互動的過程，政府組織與社會性、多樣性的行政生態存在著信息和資源的交換和互動。[11] 各個地方行政生態的差異性表現得很明顯，故而也更值得政府機構和官員去關注。首先，要以人民群眾的根本利益為出發點，充分考慮到人民群體的習俗文化、政治素質、宗教信仰等因素 。其次，要尊重當地的社會習俗、風土人情，以當地的經濟社會發展水平為依據，以當地的客觀環境條件為基礎。最后，因地制宜、因勢利導，促使這些資源的勢能和潛能得到充分地發揮。

西方新公共管理的“善治”理念在國際上已經得到不少國家的認同，也通過了一些實踐的驗證，并對我國政府治理實踐產生一定的影響，但是在地方政府，善治的理念并未得到深刻廣泛的認同。筆者提到的地方政府公共服務中存在的一些問題，并針對問題講到的解決對策也不夠全面系統。但是，它的創新點就是善治理念對地方政府公共服務能力提升的作用機制及政府提供公共服務的透明性、法治性以及其緊密聯系，將系統性可持續性貫徹其中。

參考文獻：

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[10]紀曉嵐，曾莉. 城鎮化進程中的縣級政府能力建構：解讀、困境與方向[J].經濟社

會體制比較，2014，（3）.

[11]唐晉.大國策：善治與體制[M].北京：人民日報出版社，2009.

[責任編輯、校對：黨 婷]