論我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)：方式、困境與對策

張繼平++朱駿慧++孔凡宏

摘 要： 行政指導(dǎo)在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中發(fā)揮著重要作用。它在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中運(yùn)用的方式諸如知識普及、宣傳教育等規(guī)制性或抑制性行政指導(dǎo)，調(diào)解、協(xié)商等調(diào)整性或調(diào)停性行政指導(dǎo)，發(fā)布官方信息、制定指導(dǎo)性計劃綱要、鼓勵獎勵等促進(jìn)性或輔助性行政指導(dǎo)。在現(xiàn)實運(yùn)行中行政指導(dǎo)存在著法律依據(jù)缺乏、主體關(guān)系未理順、基本規(guī)范不明確、指導(dǎo)行為不透明和救濟(jì)保障不完善的困境。為突破這些困境則需要從引入法制建設(shè)、建立監(jiān)察制度、出臺基本規(guī)范、信息公開透明和完善救濟(jì)保障等方面入手，以促進(jìn)我國海洋漁業(yè)環(huán)境的持續(xù)改善。

關(guān)鍵詞： 行政指導(dǎo)； 環(huán)境保護(hù)； 海洋漁業(yè)環(huán)境

中圖分類號： S931.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.018

我國近岸海域污染日益嚴(yán)重，海洋漁業(yè)資源不斷衰退，海洋漁業(yè)環(huán)境問題成為政府部門不得不關(guān)注的重中之重。中國國家海洋局于2015年3月發(fā)表的中國海洋環(huán)境狀況公報中表明我國處于亞健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)為71%，不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)為10%。[1]為減少我國海洋漁業(yè)環(huán)境亞健康和不健康狀態(tài)的比例，加強(qiáng)海洋漁業(yè)環(huán)境管理刻不容緩，專家學(xué)者認(rèn)為“行政管理在海洋環(huán)境保護(hù)與治理中起到重要的作用。”[2]

我國政府在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中基本采用以下三種行政管理方式：行政強(qiáng)制手段、經(jīng)濟(jì)激勵手段和行政指導(dǎo)手段。在我國傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理中，行政命令和行政處罰等強(qiáng)制性的行政措施是管理部門的常用手段，然而對于漁民及相關(guān)企業(yè)而言，強(qiáng)制性的行政措施很難調(diào)動其保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境的積極性。經(jīng)濟(jì)激勵手段主張自我管理、自我調(diào)節(jié)，難免會有投機(jī)者尋找違法犯罪的捷徑，而這些捷徑往往和保護(hù)環(huán)境是背道而馳的。“行政指導(dǎo)作為一種新型的管理手段，在某些行政管理領(lǐng)域得到運(yùn)用和推廣。”[3]40海洋漁業(yè)環(huán)境問題一旦形成難以恢復(fù)，更甚者將不可再生，要想根治海洋漁業(yè)環(huán)境問題幾乎是不可能的，為此我們要以預(yù)防為主，盡量減少該問題的產(chǎn)生及其帶來的后果，而行政指導(dǎo)手段在海洋漁業(yè)環(huán)境問題的預(yù)防上發(fā)揮著一定的作用。

行政指導(dǎo)（administrative guidance）的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟(jì)受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強(qiáng)制手段對于蕭條的日本經(jīng)濟(jì)及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導(dǎo)。我國和日本都屬于東亞國家，由于歷史原因，一脈相承的東亞文化圈給黃種人留下了寶貴的財富，在行政管理中也有著相似性。通過梳理各國學(xué)者研究行政指導(dǎo)的著作及論文發(fā)現(xiàn)對于行政指導(dǎo)定義各有見解。[4]盡管如此，通過歸納可以發(fā)現(xiàn)行政指導(dǎo)內(nèi)涵的主線還是很清晰的。目前，行政指導(dǎo)“已日益廣泛運(yùn)用于各國的經(jīng)濟(jì)與行政管理過程中”。[5]《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中明確提出改革行政管理方式要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用。[6]這意味著行政指導(dǎo)在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中也將成為一種重要的管理模式，具有重要的意義。

一、我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中行政指導(dǎo)的分類及方式

研究行政指導(dǎo)在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的分類及方式，不得不提對此已進(jìn)行深入研究的國家——日本。日本對于行政指導(dǎo)有著系統(tǒng)性的研究，而我國尚未能形成體系。在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中運(yùn)用的行政指導(dǎo)，可以從不同的角度劃分為不同的種類。綜觀國內(nèi)外的有關(guān)著述，學(xué)者對于其按功能劃分的研究較為透徹。日本學(xué)者歸納為規(guī)制型行政指導(dǎo)、導(dǎo)向型行政指導(dǎo)和調(diào)整型行政指導(dǎo)三類，[7]其基本方式有誘導(dǎo)型計劃、產(chǎn)業(yè)政策、協(xié)調(diào)懇談會，各種審議會，具體的指示、告誡、勸告和建議等，[8]與我國的行政指導(dǎo)分類及方式相類似。[3]50

（一）規(guī)制性或抑制性行政指導(dǎo)

規(guī)制性或抑制性行政指導(dǎo)的主要作用是預(yù)防和抑制，行政指導(dǎo)主體對漁民及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行法制輔導(dǎo)、或?qū)γ癖娺M(jìn)行保護(hù)海洋環(huán)境的知識普及，具有預(yù)防和規(guī)制效果。在海洋環(huán)境保護(hù)與治理的過程中，基層管理部門往往會選擇宣傳教育這一方式來進(jìn)行行政指導(dǎo)，具體形式是定期向民眾宣傳海洋環(huán)境保護(hù)的具體措施與方法，告誡民眾日常生活中的注意事項，同時講解海洋的基本知識，介紹海洋生物，突出海洋漁業(yè)環(huán)境污染對于生活產(chǎn)生的重要影響。通過對全民進(jìn)行法制普及，宣傳教育，組織豐富的實踐活動，制作紀(jì)念品等多樣化的手段使其了解海洋環(huán)境和海洋漁業(yè)，進(jìn)而意識到保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境的重要性，使得全民能夠自愿自發(fā)、積極主動地參與到海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中。目前，已經(jīng)發(fā)起并實施的相關(guān)宣傳教育活動有設(shè)立中國青島海洋節(jié)、開展“航海日”紀(jì)念活動、發(fā)起“SOS保護(hù)海洋公益活動”和增加教材等。這些活動能讓更多的民眾參與其中，使得民眾在潛移默化中樹立并強(qiáng)化善待海洋就是善待自己的意識，規(guī)制并預(yù)防民眾繼續(xù)做出破壞海洋漁業(yè)環(huán)境的行為。行政主體為了維護(hù)水產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)布抑制水產(chǎn)品價格暴漲的每日價格公告，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)內(nèi)容，或?qū)`章建筑污染海洋漁業(yè)環(huán)境發(fā)出提醒、告誡，具有抑制作用。

（二）調(diào)整性或調(diào)停性行政指導(dǎo)

調(diào)整性或調(diào)停性行政指導(dǎo)是行政主體做出的以調(diào)整或調(diào)停為目的的行政指導(dǎo)。例如當(dāng)“三無”船舶的所有者與當(dāng)?shù)厣钍艿接绊懙木用裰g發(fā)生利害沖突且協(xié)商不成，以致影響到地區(qū)穩(wěn)定時，有關(guān)部門做出的調(diào)解和協(xié)商具有調(diào)整的作用。或當(dāng)某漁村的漁船之間發(fā)生利益沖突，而又協(xié)商不成，以致影響捕魚時，由行政主體對雙方實施的調(diào)解和勸告就具有調(diào)停的作用。上海市寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的“三無”船舶問題已有幾十年，外籍漁民長期生活在“三無”船舶上，影響水道，生活垃圾隨意堆砌，嚴(yán)重影響羅店鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量。居民和漁民間利益沖突不斷升高，逐漸影響到了羅店鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。為此，寶山區(qū)政府及相關(guān)部門運(yùn)用調(diào)整性的行政指導(dǎo)，在多方實地調(diào)研后，對“三無”船舶的所有者召開相關(guān)協(xié)調(diào)會議，并進(jìn)行一對一上門勸導(dǎo)等，與外籍漁民代表就多方問題等進(jìn)行商討，充分聽取意見并解決其基本所需。最終所有漁民承諾將主動撤離上海水域，返回原籍。這一事例充分說明了“環(huán)境行政相對人對這種利益進(jìn)行權(quán)衡后而作出的以保護(hù)環(huán)境為目的接受環(huán)境行政指導(dǎo)的行為”。[9]而從該事例中也可以得出有關(guān)部門做出的調(diào)解和協(xié)商等行政指導(dǎo)具有調(diào)整和調(diào)停的作用。

（三）促進(jìn)性或輔助性行政指導(dǎo)

促進(jìn)性或輔助性行政指導(dǎo)是為相對人提出發(fā)展方向或具體措施的行政指導(dǎo)。例如發(fā)布官方信息、制定導(dǎo)向性政策、指導(dǎo)性計劃與綱要、鼓勵獎勵等。

1. 發(fā)布官方信息。在信息化發(fā)展迅猛的21世紀(jì)，網(wǎng)絡(luò)已成為如今行政管理部門必不可少的一項技能。我國各級海洋環(huán)境行政管理部門相繼設(shè)立了部門的官方網(wǎng)站、開通相關(guān)的政務(wù)微博如“中國海洋”“中國海洋報”“藍(lán)絲帶海洋保護(hù)協(xié)會”，通過多樣化的平臺和渠道，向全民宣布、宣告諸多海洋環(huán)境相關(guān)的資訊和信息供民眾知曉及參與，并提供許多便民的服務(wù)。對于民眾而言，這些信息及服務(wù)可以簡化辦理過程、節(jié)省辦理時間。對于管理部門而言，則可以提高辦事效率、加強(qiáng)政府職能。海洋環(huán)境管理部門發(fā)布這些相關(guān)的信息與咨詢，可以與民眾構(gòu)建起良好的互動模式，以達(dá)到促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)與治理的有序、健康、持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，這就具有促進(jìn)的作用。

2. 制定導(dǎo)向性政策、指導(dǎo)性計劃與綱要。海洋行政管理部門制定的政策、計劃和綱要能給予漁民和相關(guān)企業(yè)以全局性、宏觀性的指導(dǎo)，以促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)及海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些相關(guān)的政策、計劃與綱要從各個方面影響著漁民、企業(yè)及公眾的行為。區(qū)別于行政強(qiáng)制手段的命令和懲罰，導(dǎo)向性政策和指導(dǎo)性的計劃與綱要更多起指引和輔助的作用。海洋環(huán)境行政管理部門在實施其管理之前，會事先制定出其本年度或現(xiàn)階段的環(huán)境管理目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，則需設(shè)想好相關(guān)的計劃、活動及時間節(jié)點(diǎn)，這一政策性的大綱將在宏觀上引導(dǎo)整個海洋環(huán)境管理及保護(hù)的發(fā)展方向，這些導(dǎo)向性政策和指導(dǎo)性計劃與綱要是在我國現(xiàn)有環(huán)境管理中運(yùn)用較為普遍的一類指導(dǎo)方式，筆者選取相對有代表性的相關(guān)政策、計劃與綱要如表1所示：

這些政策、計劃與綱要對海洋漁業(yè)環(huán)境的主要作用是為相對人及相關(guān)產(chǎn)業(yè)指引更明確的發(fā)展方向，在宏觀上引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn)，與此同時，對于會危害海洋漁業(yè)環(huán)境公共秩序或公共利益的相關(guān)事宜，做到防患于未然，明確提出在海洋經(jīng)濟(jì)活動中必須避免的事項，從而達(dá)到抑制和預(yù)防發(fā)生海洋漁業(yè)環(huán)境遭到不可再生破壞的情況。

3. 鼓勵獎勵。鼓勵獎勵作為海洋環(huán)境行政管理部門所采取的行政指導(dǎo)方式之一，其具有促進(jìn)性和輔助性且受眾面更廣。這種方式是海洋環(huán)境行政管理部門通過正面表揚(yáng)、鼓勵、獎勵等，指導(dǎo)和激勵民眾樹立保護(hù)海洋環(huán)境的價值取向，正確判斷并采取保護(hù)海洋環(huán)境的行為。區(qū)別于主要針對漁民及相關(guān)企業(yè)的政策、計劃與綱要，鼓勵獎勵與民眾的聯(lián)系更為密切，這一方式大多體現(xiàn)在相關(guān)法律及管理條例中（見表2）。

這些法律和管理條例的適用范圍更大，不僅僅只針對漁民及相關(guān)企業(yè)，還對一般民眾予以獎勵，激勵民眾主動參與到海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的過程中，提高公眾參與度。

二、行政指導(dǎo)在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中的現(xiàn)實困境

行政指導(dǎo)在我國已經(jīng)開始運(yùn)用，但從現(xiàn)實運(yùn)作來看，我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)還處在產(chǎn)生、發(fā)展和完善的過程中，在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理運(yùn)用中還存在諸多的現(xiàn)實困境。

（一）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的立法困境

我國行政指導(dǎo)的立法困境主要體現(xiàn)在法律依據(jù)不充分。[10]對于在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中的行政指導(dǎo)也是如此，其主要原因是行政指導(dǎo)尚未真正的法制化。我國的行政指導(dǎo)起步晚，在制度構(gòu)建上，行政指導(dǎo)沒有具體的單行法律，其分散應(yīng)用在有關(guān)的法律和部門規(guī)章中，[11]298 依據(jù)零散。如果海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)沒有明確的法律依據(jù)，將影響海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的效果。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政指導(dǎo)時，會由于因行政指導(dǎo)具體執(zhí)行人不同，其主觀性發(fā)生變化，導(dǎo)致會產(chǎn)生行政指導(dǎo)是否有效的問題。劉磊在研究時提出：“環(huán)境行政指導(dǎo)在有些情況下沒有具體的法律規(guī)定，有很大的自由裁量性。”[12] 因此，為避免自由裁量導(dǎo)致的失控，要加快行政指導(dǎo)在建設(shè)海洋強(qiáng)國過程中的立法。

（二）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的主體困境

梳理眾多學(xué)者的著作及論文后，可以得出我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的主體主要是負(fù)責(zé)環(huán)境管理和海洋管理的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)國家頒布的法律法規(guī)、管理條例以及相關(guān)部門的職責(zé)，可以整理得出我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)實行行政指導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)主要分為中央行政機(jī)關(guān)及地方行政機(jī)關(guān)，對于在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域使用行政指導(dǎo)的中央行政機(jī)關(guān)概括如圖1：

對于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域使用行政指導(dǎo)的地方行政機(jī)關(guān)，筆者選取天津和廣州對其行政指導(dǎo)職能概括如表3：

通過上述梳理可以得出，我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的主體困境主要體現(xiàn)在關(guān)系未理順，可以實施行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)存在層級多、部門多、內(nèi)容多的問題。這樣的多頭指導(dǎo)會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)互相推諉，從而產(chǎn)生行政指導(dǎo)的不作為，或產(chǎn)生行政指導(dǎo)相對人因指導(dǎo)混亂而難以接受的情況。另外，在我國傳統(tǒng)管理模式中，行政主體大多采用強(qiáng)制性的行政措施，這一“習(xí)慣”的根深蒂固，對實行真正的行政指導(dǎo)有著巨大的阻礙，導(dǎo)致運(yùn)用在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中的行政指導(dǎo)具有“內(nèi)在”的強(qiáng)制力。實施行政指導(dǎo)和行政命令的人員基本上是同一組織的相關(guān)人員，也就是實行行政指導(dǎo)和行政強(qiáng)制措施的人員是相同的。這會引起行政指導(dǎo)與行政命令界限不明，關(guān)系不順的問題，導(dǎo)致產(chǎn)生變相行政指導(dǎo)的情況發(fā)生，或海洋漁業(yè)環(huán)境行政主體為了達(dá)到其管理目標(biāo)，采取一些措施迫使相對方接受指導(dǎo)，而通常這些措施的表現(xiàn)形式就是帶有威脅性的行政指導(dǎo)，也就是變相的行政命令，從而使“海洋環(huán)境行政指導(dǎo)具有事實上的強(qiáng)制力”。[13]這一做法扭曲了行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性特征，這種模式會導(dǎo)致行政指導(dǎo)的實施效果不明顯，而且更易激起民眾的反抗情緒，不利于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理。

（三）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的程序困境

行政指導(dǎo)在程序方面存在困境，學(xué)者提出：“在其他領(lǐng)域中的行政指導(dǎo)存在著范圍不清晰、職責(zé)不明確、實施不規(guī)范的問題。”[14] 海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中的行政指導(dǎo)也是如此，主要體現(xiàn)在缺少行政指導(dǎo)基本規(guī)范和行政指導(dǎo)行為不透明這兩方面。行政指導(dǎo)在無序的狀態(tài)下易產(chǎn)生多頭指導(dǎo)，行政指導(dǎo)相對人對于不一致或矛盾的行政指導(dǎo)無法反應(yīng)，而行政指導(dǎo)的不透明容易導(dǎo)致公眾參與的不積極。

1. 缺少行政指導(dǎo)基本規(guī)范。基本規(guī)范的不完善，會導(dǎo)致基層管理部門在實際執(zhí)行時“不得力”，這對于海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理而言只會是事倍功半。我國海洋環(huán)境管理法律條例中含有行政指導(dǎo)的“說明”都較為籠統(tǒng)，基層海洋漁業(yè)環(huán)境行政管理部門沒有根據(jù)相應(yīng)法規(guī)出臺配套的行政指導(dǎo)基本規(guī)范，不便于實際執(zhí)行，這帶來的后果是在海洋漁業(yè)環(huán)境基層管理部門進(jìn)行行政指導(dǎo)時，往往由于規(guī)范的不完善，導(dǎo)致分工的不明確，從而不可避免地產(chǎn)生多級多部門多頭指導(dǎo)或憑借單方管理部門的主觀意愿進(jìn)行指導(dǎo)等問題的出現(xiàn)，造成海洋漁業(yè)環(huán)境管理上的困難重重，行政指導(dǎo)的實施效率大大降低，達(dá)不到預(yù)期的效果，直接影響行政指導(dǎo)能否在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中起到真正作用。

2. 行政指導(dǎo)行為不透明。我國海洋漁業(yè)環(huán)境的保護(hù)與治理離不開公眾的積極響應(yīng)，正如學(xué)者的觀點(diǎn)“環(huán)境保護(hù)以行政主導(dǎo)不可能是長久之計。” [15] 公眾的響應(yīng)度在一定程度上與政府管理的滲透性成正比，公眾響應(yīng)政府管理部門行政指導(dǎo)的不積極，在一定程度上說明了政府管理部門行政指導(dǎo)的成效不明顯。導(dǎo)致公眾響應(yīng)不積極的主要原因是我國行政指導(dǎo)內(nèi)容、過程不透明，指向性太強(qiáng)，范圍狹窄。政府部門在環(huán)境治理時往往將關(guān)注的重點(diǎn)集中于水產(chǎn)損失量和水質(zhì)污染度，而沒有做好調(diào)研和調(diào)查的工作，以至于沒有充分考慮到導(dǎo)致污染的原因不僅僅局限于漁民和相關(guān)企業(yè)，還有公眾。對于公眾而言，大多對保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境的意識不強(qiáng)，熱情不高，他們認(rèn)為海洋漁業(yè)環(huán)境的行政指導(dǎo)只針對漁民及相關(guān)企業(yè)，與自身并沒有關(guān)聯(lián)。國外學(xué)者提出“公眾參與程序的范圍越廣越好”，[16]對于行政指導(dǎo)也是如此。所以，如何帶動民眾與漁民及漁業(yè)合作組織共同協(xié)作，合力保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境，共同參與行政指導(dǎo)是一重要課題。[11]312

（四）我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)制度的救濟(jì)困境

如果行政主體在實施行政指導(dǎo)時，相對人產(chǎn)生了損害，那么如何對相對人開展救濟(jì)工作是需要解決的一大問題。行政指導(dǎo)相對方在發(fā)生損失后無處申訴和索賠，這不符合社會主義法治原則要求。我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)制度的救濟(jì)問題主要是途徑狹窄和制度缺失。我國最高人民法院發(fā)布的司法解釋把“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”排除在受案范圍之外，在具體實踐中也是如此。[3]229對此，很多學(xué)者提出要為相對人提供救濟(jì)的依據(jù)和方式。行政指導(dǎo)相對人因不合理、不合法、不作為的行政指導(dǎo)或成為變相“行政命令”的行政指導(dǎo)而造成損害的，可以根據(jù)相關(guān)制度尋求救濟(jì)。

三、推進(jìn)行政指導(dǎo)實現(xiàn)有效海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的對策

相較于行政指導(dǎo)在日本、加拿大、美國等其他國家的研究與運(yùn)用，我國還存在著一定的差距。為突破行政指導(dǎo)在我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中存在的困境，需要從行政指導(dǎo)法制化建設(shè)、建立行政指導(dǎo)監(jiān)察制度、出臺行政指導(dǎo)基本規(guī)范、公開行政指導(dǎo)信息和完善救濟(jì)制度等方面入手。

（一）將行政指導(dǎo)引入法制化建設(shè)

我國在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與管理方面，明確行政指導(dǎo)的部委規(guī)章及規(guī)范性文件居多，法律較少，這無疑導(dǎo)致了行政指導(dǎo)法律依據(jù)稀缺、程序不規(guī)范、具體實施難度大。為了避免這些問題的產(chǎn)生，海洋漁業(yè)環(huán)境行政部門需將行政指導(dǎo)引入法制化建設(shè)，提高其法制化的程度，嚴(yán)格行政指導(dǎo)在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律責(zé)任。為將行政指導(dǎo)引入法制化建設(shè)，一是通過頒布相關(guān)單行法，并在該法中對行政指導(dǎo)進(jìn)行明確的梳理和規(guī)定；二是通過完善行政法規(guī)，強(qiáng)化行政指導(dǎo)的法制概念。

《行政程序法》在國外早有發(fā)展，諸多國家已頒布并實施多年。與其他國家相比，我國尚未能出臺正式法律。我國建國初期對于行政程序的研究還未重視，對于我國《行政程序法》的研究是自十一屆三中全會之后，目前湖南省和山東省分別頒布了該省的行政程序規(guī)定。[17]我國可以在制定《行政程序法》中對行政指導(dǎo)的相關(guān)解釋和程序做出明確的法律規(guī)定。就制定與完善行政法規(guī)而言，我國可以借鑒日本。日本是目前在法律規(guī)范中提到行政指導(dǎo)最多的國家，在制定相關(guān)單行法律法規(guī)后都配套了實施細(xì)則，這可以使得與我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)的行政指導(dǎo)都有法律所保護(hù)。我國應(yīng)在盡快頒布《行政程序法》的同時配套行政指導(dǎo)方面的實施細(xì)則，并在其他涉海法律中強(qiáng)化行政指導(dǎo)的法制概念。

（二）建立海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)監(jiān)督制度

對于海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)需制定監(jiān)督制度以避免產(chǎn)生違法、違規(guī)、強(qiáng)制的行政指導(dǎo)。海洋環(huán)境行政指導(dǎo)的監(jiān)督主要包括對海洋環(huán)境行政主體的自我監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、[3]210群眾監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督。行政指導(dǎo)多為行政主體主動、自發(fā)的行政行為，所以，在行政主體內(nèi)部的上下級監(jiān)督上有著天然的優(yōu)勢。行政部門可以設(shè)立行政指導(dǎo)審批、中期檢查、情況匯報、效果評估、投訴舉報及回訪等制度，為行政指導(dǎo)起到梳理程序、規(guī)范流程和樹立威信的作用。行政主體內(nèi)部的上下級監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容主要是違法的行政指導(dǎo)、異化的行政指導(dǎo)和不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)。

海洋漁業(yè)環(huán)境的保護(hù)，離不開公眾的積極參與，所以群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督對于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護(hù)與治理更為有效。我國水域遼闊，海岸綿長，僅靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政指導(dǎo)與相對人有著更為緊密的權(quán)益鏈，所以群眾監(jiān)督不僅有益于群眾了解行政指導(dǎo)，同時也有助于政府提高行政指導(dǎo)的質(zhì)量。新聞媒體監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督模式，它在信息的獲取和發(fā)布上有著相對的獨(dú)立性、高速性、便捷性、客觀性和廣泛性，它既不偏向行政主體也不偏向相對人，它只忠于陳述事實，其影響不可估量。新聞媒體監(jiān)督在一定程度上體現(xiàn)了輿論的力量，無論是行政機(jī)關(guān)還是普通民眾都越來越重視新聞媒體的力量。對于行政指導(dǎo)的監(jiān)督應(yīng)該是多維度的，由社會公眾、新聞媒體、漁民組織與政府一起協(xié)同監(jiān)督，這樣更有利于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護(hù)與治理。建立海洋環(huán)境行政監(jiān)督制度，以權(quán)力制衡權(quán)力，以輿論監(jiān)督管理，這樣可以有效避免行政指導(dǎo)產(chǎn)生隱形的強(qiáng)制力，有利于行政指導(dǎo)在海洋漁業(yè)環(huán)境的積極穩(wěn)定發(fā)展。

（三）健全海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)程序規(guī)范

規(guī)范我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)程序主要需制定海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)基本規(guī)范，使得行政指導(dǎo)的實施部門及人員能依規(guī)指導(dǎo)，避免“隨意指導(dǎo)”和“無效指導(dǎo)”，同時制定行政指導(dǎo)的信息公開制度和反饋制度，增加行政指導(dǎo)在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的透明度，提高公眾參與。

1. 制定海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)基本規(guī)范。我國海洋管理部門和環(huán)境保護(hù)部門發(fā)布的一些法規(guī)文件，雖已經(jīng)過專家學(xué)者多番研究，實施試點(diǎn)的多年論證，但還是不夠完善，不便于我國海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理的基層管理單位實際執(zhí)行相關(guān)的行政指導(dǎo)。行政部門在制定涉及行政指導(dǎo)的單行法律或行政法規(guī)時，應(yīng)配套相應(yīng)的行政指導(dǎo)基本規(guī)范，該措施在一定程度上可以減少因主觀因素導(dǎo)致“隨意指導(dǎo)”引發(fā)的糾紛，有助于管理人員“依規(guī)指導(dǎo)”。

2. 制定信息公開和反饋制度。行政指導(dǎo)在我國海洋漁業(yè)法環(huán)境保護(hù)中的公眾參與不理想，為此，行政管理部門要加強(qiáng)行政指導(dǎo)的透明化，一方面拓展指導(dǎo)形式多樣發(fā)展，另一方面拓寬指導(dǎo)范圍。大多漁民并非知法犯法，而是“無知”的犯法。政府部門可以在開展傳統(tǒng)宣傳模式的同時采用新型科技，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，組織技術(shù)人員到與從事漁業(yè)相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為漁民提供網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，教導(dǎo)漁民運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)了解政府的相關(guān)政策、掌握漁業(yè)的市場信息以更好地從事相關(guān)漁業(yè)工作。其中最重要的就是漁民能自主了解到更多的法律信息，避免在從事漁業(yè)活動時“無知”犯法，加強(qiáng)他們對海洋漁業(yè)環(huán)境的認(rèn)知，樹立并提升其保護(hù)海洋漁業(yè)環(huán)境的意識。與此同時，實行行政指導(dǎo)的行政部門在發(fā)現(xiàn)問題后，要充分做到行政指導(dǎo)過程的透明化，將行政指導(dǎo)的有關(guān)信息予以公開，做到事前告知，事中審查，事后回訪，做好充足的備案記錄，以便查詢。我國可以借鑒日本建立一個有法律保障、嚴(yán)格選舉、專家與漁民組成的特殊機(jī)構(gòu)，由政府、專家與漁民共同管理，為漁民與行政部門之間做好溝通的橋梁，對我國的海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)提出意見，對相關(guān)法律規(guī)章的出臺進(jìn)行分析，對行政指導(dǎo)實施監(jiān)督，全民共同保護(hù)與治理海洋漁業(yè)環(huán)境。

（四）完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)保障

完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的救濟(jì)保障有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境的行政管理。目前，專家學(xué)者提出的行政指導(dǎo)救濟(jì)方式包括認(rèn)識錯誤、公開道歉、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償和行政補(bǔ)償。

學(xué)者們在行政指導(dǎo)行為是否可訴的研究中，表達(dá)了不同的觀點(diǎn)，其主要分歧在于行政行為可訴而事實行為不可訴。行政行為是指“行政主體在實施行政管理活動中，代表國家行使行政職權(quán)所做出的單方的、并能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為。”[18] 海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)是行政主體運(yùn)用行政指導(dǎo)方式的一種公務(wù)行為，故而其更偏向于行政行為，然而我國的司法解釋將其列為不在受理案件范圍內(nèi)，這對于完善海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)的救濟(jì)保障有著巨大的阻礙。國外也存在相同的情況，日本雖然在其法律中表明行政指導(dǎo)不可訴，但在實踐操作中，已有相關(guān)行政指導(dǎo)訴訟的案例，如1974年的環(huán)境保護(hù)案。[19]所以海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)行為是具有可訴性的。

根據(jù)我國《國家賠償法》第2條規(guī)定，無論行政指導(dǎo)是行政行為還是事實行為，對于違法、違規(guī)和濫用的行政指導(dǎo)都可根據(jù)《國家賠償法》進(jìn)行賠償。但是對于諸如政策制定、立法等可以不予賠償。對海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)保障的完善，有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)方式的多樣發(fā)展，管理部門應(yīng)根據(jù)相對人的實際情況，采取對應(yīng)的救濟(jì)措施，并保障其有效性。

四、結(jié)語

海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理是國家公共管理的重要組成部分，關(guān)系到我國的發(fā)展和民生。我國的海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)管理模式大多還是由政府主導(dǎo)運(yùn)用行政強(qiáng)制管理手段和經(jīng)濟(jì)激勵手段。根據(jù)有關(guān)專家估算，“預(yù)防污染費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例是1：20”。[20]由此可見，對于海洋漁業(yè)環(huán)境的保護(hù)與治理而言，政府做好預(yù)防工作遠(yuǎn)比做好治理工作更為重要。行政指導(dǎo)主要起到的就是預(yù)防作用，所以對于海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中行政指導(dǎo)的研究及運(yùn)用有著其不可替代的重要意義。我國的環(huán)境管理應(yīng)提倡以人為本，盡量減少強(qiáng)制性手段，積極探索、深入研究行政指導(dǎo)這一非強(qiáng)制手段在海洋漁業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理中的應(yīng)用，通過一系列的措施使其擺脫現(xiàn)實困境，有益于我國海洋漁業(yè)環(huán)境的持續(xù)改善。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]