“雙峰監管”模式的發展及對中國的啟示

王++敏

摘 要： 改革和完善適應現代金融市場發展的金融監管框架是“十三五”發展規劃中提出的重要內容。發軔于20世紀90年代的“雙峰監管”模式提出行為監管與審慎監管同等重要，兩者應分別由獨立的監管機構承擔，即形成監管體制上的“雙峰”。這種監管模式在本輪危機中發揮了重要作用，引起了各國的關注。我國當前金融監管體系存在諸多不足，“雙峰監管”模式的理論與實踐及其核心理念內含豐富，我國應在金融監管方面應借鑒吸收，不斷完善體制機制。

關鍵詞： 金融監管； 雙峰監管； 監管改革

中圖分類號： F832 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.020

隨著對本輪金融危機起源討論的不斷深入，部分學者開始從金融產品的公平交易、市場的公正性等金融倫理性的角度進行更深層次的探索。在此趨勢下，以金融消費者保護、促進公平競爭為目標的行為監管理念被提到了空前高度，提倡行為監管與審慎監管并重的“雙峰監管”模式也受到各方的關注。鑒于澳大利亞、荷蘭等實行“雙峰監管”的國家在危機中的出色表現，許多國家在金融監管改革中紛紛吸收了“雙峰監管”的理念，有人甚至提出“雙峰監管模式可能會是未來最理想的監管結構”。[1]當前，新興金融業態爆發式增長，給我國現行的監管體制帶來前所未有的挑戰?！笆濉币巹澝鞔_提出要“改革和完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。發軔于20世紀90年代的“雙峰監管”模式，對于完善我國金融監管體制，防范金融風險，具有非常重要的借鑒意義。

一、“雙峰監管”模式理論

雙峰監管理論（Twin Peaks Model）由英國經濟學家泰勒（Taylor）在1995年提出。他認為監管應同時著重審慎監管和行為監管兩大目標，其中審慎監管是為了維護金融體系穩健運行，防止發生系統性金融風險。具體包括宏觀審慎和微觀審慎兩個層面，前者著重于金融體系的穩定，后者旨在通過監管實現個體金融機構的穩健。而行為監管則注重金融效率的提高，包括金融消費者保護、促進公平有效競爭、提高金融市場透明度、誠信建設和減少金融犯罪等五個方面?！半p峰監管”強調監管與效率的關系，主張將在監管目標、監管手段、專業技能等方面均有較大區別的行為監管與審慎監管分開，由不同的監管機構或部門承擔。這樣一方面可提高監管專業化程度，另一方面也可以避免利益沖突，提高金融體系對實體經濟的服務能力?！半p峰監管”突出強調了行為監管的重要性，它認為行為監管與審慎監管均是維護金融體系穩健發展必不可少的重要手段。危機后的金融監管改革中，行為監管、宏觀審慎管理、微觀審慎監管一并成為危機后國際金融監管改革的三條主線。[2]“雙峰監管”的幾個概念：

（一）行為監管與審慎監管

行為監管是監管機構通過制定公平交易的規則、加強對金融機構交易行為的監管、保護消費者的合法權益的一種監管方式。[3]行為監管注重業務中的行為問題及這種行為對市場公平秩序的影響，出發點是降低交易中的信息不對稱，保護金融消費者，增強其對金融市場的信心，實現市場的有序競爭。其重點是金融市場的需要方，即金融消費者，通過識別消費者的行為偏差，發現金融機構行為和產品中的不足，進而對金融機構進行干預和監管。而審慎監管則是以金融機構穩健發展為目標，監管的重點在金融市場的供給方，通過風險評級體系等監管工具判斷機構運行是否健康，金融體系是否能穩健運行。所以泰勒形象地用醫生和警察的比喻來闡述兩者的區別，他指出審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會積極采取措施加以醫治；而行為監管則類似于警察執法，發現違法、違紀行為后會立即處罰，對當事人嚴肅問責。鑒于行為監管和審慎監管之間存在著天然差別，泰勒認為如果由單一機構同時承擔兩種監管行為，往往會顧此失彼，導致監管真空，影響監管的有效性。所以泰勒建議設立單獨的行為監管機構，并賦予足夠的監管權力，使其能充分發揮作用。如果將金融監管比喻為自然人，他強調應右眼監管安全，左眼監管服務，因此稱為“雙峰監管”。

（二）行為監管與金融消費者權益保護

雖然行為監管的核心目標是保護金融消費者合法權益不受侵害，但其范疇和內涵遠不止于此。更重要的是通過對市場行為的監督管理，保證市場公平秩序、維護市場信心，降低信息不對稱性，提高市場的透明度。[4]或者可說其目標是盡可能地減少市場失靈和市場的非理性行為帶來的損失，提升市場的有效性。因為“有效市場”是實現平等交易的基礎，也是金融消費者權益得以維護的根本要義。所以行為監管是一種前瞻性的、主動監管，是通過完善市場，改善交易條件，使雙方能實現平等交易，而非被動的、單一的消費者權益保護。我們經常提到的金融消費者權益難以得到有效保障，固然有法制不完善、消費者意識薄弱等多方面的原因，但根本還在于金融市場的不完善。

二、“雙峰監管”模式的具體實踐

本輪金融危機以前，行為監管主要被用于投資銀行和金融市場監管領域，對于商業銀行，主流監管理論認為審慎監管可以保證其穩健運行。但次貸危機的教訓使得各國認識到對商業銀行而言，行為監管也非常重要，因為商業銀行的經營銷售行為更貼近客戶，產品涉及的群體差異復雜多樣，其中存在的問題與風險是審慎監管無法觸及到的。2011年，G20會議通過了“二十國集團金融消費者保護高層原則”，從消費者保護的角度明確提出了行為監管的重要性。香港金管局新設立了銀行操守部，增強行為監管力量。英國建立了“準雙峰”的監管體制，美國也對“雙峰型”監管模式寄予了極大的希望， 2008年發布的《現代金融監管結構藍皮書》中也建議在美國建立類似的“傘+雙峰”的監管體制。

（一）澳大利亞

澳大利亞早在1998年就確立了雙峰監管體制。澳大利亞的央行（儲備銀行）僅負責實施貨幣政策。審慎監管局（APRA）則對所有存款機構、養老基金和保險公司實施審慎監管；證券投資委員會（ASIC）作為金融服務和市場的監管機構，承擔商業銀行行為監管、維護市場誠信和保護消費者權益等職責。[5]同時，為了加強監管協調，澳大利亞建立了部際金融監管協調機制——金融監管機構理事會。理事會由財政部牽頭組建，包括央行（儲備銀行）、審慎監管局（APRA）、證券和投資委員會（ASIC）的高級領導層。各監管部門之間通過簽訂雙邊諒解備忘錄就信息交流和監管合作達成共識。

澳大利亞的證券投資委員會（ASIC）獨立地對公司、投資行為、金融產品和服務行使監管職能，銀行、證券、保險、金融市場都在其監管范圍內。其監管對象涉及企業、金融服務機構、金融市場、清算和結算機構等市場主體。此外，部分公司審計師、托管投資方案也被納入ASIC的監管范圍內。

（二）荷蘭

2002年至2004年間，荷蘭對其金融監管體系進行了改革。建立起標準的“雙峰監管”模式。荷蘭央行兼有央行貨幣政策職能和監管功能。央行負責穩定金融系統，并對金融體系（銀行、證券、保險、養老金）實施審慎監管。金融市場管理局（AFM）負責對整個金融體系中的各類主體商業行為進行監管，金融市場的參與者能否進行合規的市場行為和他們是否擁有準確的市場信息等內容都是金融市場管理局所關注的內容。[6]

（三）英國

金融危機特別是北巖銀行的倒閉暴露出英國監管體制存在的主體不明確、監管真空的漏洞。[7]危機后英國對金融監管體系進行了大規模的改革。建立起以英格蘭銀行為核心的“準雙峰”監管體制。在新的監管體制中，原先承擔監管職能的金融服務局被撤銷。具體監管職能由三個部門承擔，英格蘭銀行理事會下設的金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎管理，審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）分別負責微觀審慎和行為監管。[8]與澳大利亞不同的是，英國將宏觀審慎與微觀審慎監管分離開來，由兩個部門承擔，這與功能監管模式較類似。但同時，英國的行為監管又是由單獨的主體承擔，具有雙峰監管的典型特征，所以英國監管體系實際上是一種“準雙峰”的形式。

三、“雙峰監管”模式對中國監管改革的啟示

（一）監管體制改革中應進一步強化行為監管

從國際監管改革趨勢看，行為監管的作用日趨重要。[9]從國內實際看，隨著我國金融體系發展的國際化、市場化、互聯網化趨勢日益明顯，原有的分業監管體制下形成的審慎監管理念受到明顯沖擊。[10]“創新、協調、綠色、開放、共享”是未來金融發展的新理念。在積極鼓勵創新的同時更要重視金融穩定和金融安全，保持兩者間的平衡，這對金融監管體制和理念提出了新要求。從時效性來看，以風險為主的審慎監管往往是在風險爆發后才采取有力的措施防止風險再次發生。而創新型產品與金融市場的緊密聯系，風險傳染性和危害程度大大強于傳統產品，金融體系很難承受“試錯”的成本，所以審慎監管就存在較大的局限性。目前，我國快速發展的互聯網金融就是一個典型的例子。這時以公平、效率為原則導向的行為監管的優勢就非常明顯了。明確市場準入條件、強化信息披露、加強客戶資金安全性管理、嚴厲打擊欺詐等不正當競爭行為、維護市場穩定，監管者可以通過實施行為監管在創造環境、促進公平的同時保持系統性的穩定，為創新發展提供足夠的空間，這也恰恰契合了雙峰監管的理念。

（二）監管體制改革中應進一步明確行為監管主體職責和手段

2011年以來，我國“一行三會”先后成立了四個金融消費者保護部門，根據各自職能范圍分別開展金融消費者保護工作，形成一種分業體制下“內雙峰”的監管體制。雖然各行業消保部門的職責是消費者權益保護，但由于缺少明確的履職目標和手段，他們的職責往往局限在受理和處理投訴，較少涉及維護市場信心等其他行為監管目標。而且在分業監管體制下，受信息、管轄權等因素的限制，單一行業的消保部門也沒有能力來維護和穩定市場信心。此次中國股市大幅動蕩就是一個典型例子，在股市大規模調整前，銀行資金流入股市，場外配資快速增長，監管部門卻無法全面掌握融資的真實狀況，以致后續風險集中爆發時監管部門卻無法及時有效地應對。[11]股市大幅下跌后，市場信心遲遲難以恢復，市場秩序和公平度沒有顯著改進，金融消費者的利益損失也無法挽回，這顯然與行為監管的目標存在較大差距。相比之下，金融危機后澳大利亞行為監管局在重塑市場信心方面表現得更積極主動，成效也很顯著。他們一方面強化監督，加強監管；另一方面積極與工商業界溝通、對話；加強對法律法規的解釋宣傳；加大對違規者的處罰，規范市場操作和秩序；為消費者和投資者挽回損失，使澳大利亞金融市場秩序和信心較快得到了恢復，為其迅速走出金融危機做出積極貢獻。[12]隨著我國金融市場的快速發展，市場機制建設和信心維護應得到足夠的重視。應確定明確的監管主體負責維護金融市場秩序和穩定。同時，這個監管主體應被賦予有效的履職手段，使其能從整個金融體系發展的角度，積極主動地加強市場建設，這也是雙峰監管強調的要義之一。

（三）監管體制改革中應保證行為監管主體履職的獨立性

“雙峰監管”模式一個重要特征就是將行為監管主體和審慎監管主體分離，保證各自履職時的獨立性。在我國的“內雙峰”監管體制下，消費者保護目標仍是弱于審慎監管，很難從根本上保證消費者的權益。比如目前我國消保部門在處理金融消費者投訴時，監管者主要從“形式合規”而非“實質合規”的角度進行考量。監管當局更注重于金融機構在產品設計、銷售中是否符合規定，是否按程序操作，是否按規定履行了義務，即金融機構是否“合規”。一旦機構達到這些合規要求，則不承擔責任，即所謂的“合規即免責”。監管者很難有動力去檢查在這種“合規”是否能切實保護交易雙方的利益。這表明在監管層面，金融消費者可能仍未得到與機構對等的保護與關注，這也是長期以來過分關注金融供給方造成的必然后果。正如“監管俘獲”理論解釋的，監管當局與金融機構關系密切程度遠甚于監管當局與金融消費者，所以監管機構在審慎監管與行為監管之間往往會不自覺地偏向前者，使得金融消費者的權益難以得到有效保護。人民銀行雖然處于更公正、超然的地位，但由于缺少處罰等強制性權力，職能發揮受到較大限制。所以要真正達到消費者權益保護等行為監管目標，必須在制度設計方面保證監管主體的獨立性和監管手段的有效性。

（四）在監管體制改革中應注意監管目標的協調，形成監管體制的自我糾偏機制

雖然行為監管與審慎監管存在著較大差別，但兩者并不是必然的“矛盾體”或“沖突體”。只要加強協調，兩者可以相輔相成，相互促進。審慎監管通過對金融機構的約束，保證市場的穩健，但金融市場固有的信息不對稱、外部性、金融壟斷和公共物品等特性會引發市場失靈，金融消費者的非理性選擇和羊群效應進一步加劇了這種市場失靈，這些都是審慎監管難以克服的。[13]就次貸問題而言，從行為監管的角度來看，放寬信貸條件，向低收入人群或資產額很少的人發放貸款是對其他貸款人的不公平，相當于用合格貸款人的資產向次級貸款人進行補貼。如果早期行為監管部門可以介入監管，而非僅依賴審慎監管，次貸問題可能不會如此嚴重，可見行為監管與審慎監管相互配合、相互補充可以提升監管質量。此外，兩者也可以相互制約，互相監督。如荷蘭有一家外資銀行沒有按要求履行商業義務。從行為監管的角度來看，該銀行應該受到懲罰，但這樣可能導致該機構撤出荷蘭，從而對荷蘭的金融市場造成負面影響。因此，荷蘭央行與金融市場管理局進行了溝通與協商，最終該銀行受到了嚴厲的處罰，但處罰的前提是不會威脅到荷蘭金融系統的穩定，即在行為監管與審慎監管之間尋求到一個最佳的平衡點，使得機構和投資者的利益保護更透明，市場也更加穩定。[14]可見，行為監管和審慎監管之間的制衡與協調，可以形成一種體制內的糾偏機制，這也是我國在金融監管體制改革中值得借鑒的內容。

四、對中國監管體制改革的幾點設想

（一）加強行為監管，建議成立單獨部門全面履行行為監管職能

建議將目前一行三會的消費者保護職能合并，成立著眼于整個金融體系的統一的金融消費者權益保護部門，由其全面履行對各金融機構、金融市場的行為監管職能；銀、證、保等監管機構繼續在各自的職能范圍內履行微觀監管職能，建立起以分業監管為主同時又吸收了雙峰監管理念的監管框架?？紤]到改革成本及政策的延續性，建議將這個消保部門設立在央行內部。央行在行為監管方面具有天然的優勢：首先，央行不負責金融機構的微觀審慎監管，更超然的地位使其能對所有人一視同仁，能著眼于整個系統、系統內各方以及他們之間的相互依存，使任何金融服務業的參與方都不能從監管中獲利。其次，央行長期負責銀行間債券市場、黃金市場、外匯市場等金融市場的監管，在市場機制建設、市場秩序維護方面具有豐富的經驗，有能力、也有經驗履行行為監管職能。再次，央行同時承擔著維護系統金融穩定的職能，這一方面可以減少部門間協調，另一方面也是對行為監管的一種內部制衡，防止監管過度導致系統穩定性受損。

（二）保證監管機構的獨立性，強化公平、效率的監管理念

為了保證監管的有效性，統一的金融消費者權益保護部門必須保證相對的獨立性，并接受外部監督，以保證監管的公正，避免權力的濫用。在監管理念方面，不同于審慎監管，行為監管應更多的依賴原則，而非具體的規劃，不在于采取更多的管理而在于實行了更好的管理和監督。特別是在對金融創新的監管，規則反映的精神、目的性和產生的效果和規則本身同等重要。即應建立起“金融服務的實質應重于形式”監管理念，不要使消費者保護部門成為另一個銀監或證監部門。消費者保護部門應在系統可靠性、能效和創新幾方面之間取得恰當平衡點，提高監管效率。此外，應進一步擴大市場公正的范疇，消費者保護與投資者教育同等重要，維護市場公平、公正不僅適用于金融消費者，同樣也適合金融服務的供給者。

（三）明確職責范圍和履職手段，提升行為監管效力

必須賦予統一的消費者保護部門足夠的履職手段，否則維護市場公平和消費者權益保護都無法落到實處。首先，建議明確行為監管的對象包括所有提供金融服務的實體，以防出現監管真空和監管套利。在澳大利亞銀行、保險、證券、期貨、外匯、金融衍生品等金融交易機構以及所有涉及金融產品信息咨詢和服務的從業機構，都必須接受行為監管局的管理，所有金融服務者均需要在行為監管局注冊備案。其次，消保部門應有權明確金融服務者的經營范圍，并督促、監管其在既定的范圍內開展業務。再次，應有權定期獲得金融服務者相關經營信息，并確保其按承諾提供相應的服務，如果出現違規，消保部門應有權力做出處罰。最后，幫助和保護散戶投資者和消費者的權力。應承擔相應的監督責任，有權對違規者進行處罰，更重要的是有足夠的手段為投資者挽回損失。

（四）完善監管協調機制，提高監管的整體效率

建議將統一的金融消費者權益保護部門納入金融監管協調機制，進一步完善和發揮協調部際聯席會議制度功能。加強對金融創新、科技進步、金融全球化等領域的交流。統一監管政策，減少監管套利，增強審慎監管與行為監管的協調性。應在監管協調機制內建立共同協商和聯合行動機制，加強信息共享。監管機構在對自己管轄范圍內事務實施監管時，如涉及到其他監管機構職責范圍，應事先進行協調，必要時采取聯合行動，以保證政策、措施的一致和相互支援。此外，由于監管目標的差異，行為監管與審慎監管之間不可避免存在著沖突。在監管協調機制中對應的應建立起協調解決機制，充分融合兩種模式的優缺點，形成監管合力，提升整體效率。

（本文僅為個人觀點，不代表人民銀行的立場和觀點！）

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[責任編輯、校對：楊栓保]