我國農業必須實現四個轉變

文| 張天佐

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我國農業必須實現四個轉變

文| 張天佐

農業農村經濟發展進入新階段，在這些新的階段性特征下一些政策取向及政策調整方向會給農業帶來哪些新的機遇和轉變。

張天佐

農業部產業政策與法規司司長

十三五期間，對于我國農業農村經濟來說，面臨一個重大的選擇。國際經濟形勢復雜多變，國內又進入經濟發展的新常態。中央也已經表示，十三五期間乃至今后相當長一個時期是我們由傳統農業向現代農業轉型的關鍵期。能不能順利實現這個轉型，取決于十三五開局這五年我們能不能走順。面對十三五全面建設現代農業的時代要求，我認為我們國家的農業必須實現四個方向性的轉變：

一是必須從重產量向重產能轉變；二是從追求數量增長向更加注重質量效益和生態的轉變；三是從生產主導向消費主導轉型，四是以一產為主向三產融合提升。這些“轉變”是基于新時期我國農業農村經濟發展的幾個新的特征。

農業農村經濟進入發展新階段

第一個特征是我國農業農村經濟發展進入轉方式調結構的新階段。改革開放以來，我國農業農村經濟取得了巨大成就。據數據分析，我國主要農產品、糧食和主要菜籃子產品總量是全世界第一，人均占有量也到了相當高的水平。比如糧食現在人均占有量超過450公斤，遠遠高于人均世界占有量330公斤的水平。蔬菜種植面積超過3.3億畝，其中設施化水平已經超過8千萬。每年產量8億噸左右，平均到全國人口人均可達到540公斤以上，也就相當于我們人均每天有3斤以上的蔬菜。水果產量我們現在人均占有量也達到190公斤，大概是世界平均水平的兩倍左右。肉類人均平均水平2公斤，禽蛋產量占到世界總量的40%，人均20多公斤，是世界平均水平的2倍多。水產品也達到相當高的水平，人均占有量達到47公斤。動物蛋白類產品加起來，也就是肉類、水產品、禽蛋類產品加起來人均占有水平接近120公斤。這是個什么概念呢？簡單的說，我們現在的水平比東南亞一些國家高很多，比世界水平高許多，高于日本和韓國，比美國130公斤的水平略微低一點。

除了這些主要產品以外，奶類是我國近20年發展比較快的一個產業，目前產量已經居世界第三，2015年進口產量達到世界第一，人均占有水平是世界平均水平的1/3。雖然人均占有水平比世界水平低，但是快速增長還有個過程。

總的分析這些數據，可以得出一個觀點：我們人均水平已經達到比較高的臺階上。但是事物具有兩面性，我們還得分析在供給充足情況下的價格問題。

1995年到2014年的數據進行系統分析，我們大部分農產品年均價格的增速只有1.5% 到2.7%。這20年我們CPI增速是多少呢？2.26%。也就是說我們有相當一部分農產品年均價格的實際增速沒有超過CPI，換句話理解就是，我們實際種植這些產品單位重量的產品銷售價格收益在下降，是負值。這些年城鎮居民和農村居民人均純收入大概年均增長10%，而我們的農產品的年均價格增長只有1.5%到2.7%。5倍的倍差關系，導致了城鄉居民收入都在快速增長，但是農產品價格徘徊不前，甚至負效益。

由此帶來的問題是，農民收入特別是來自種植業的收入實際上是不太理想的。原來在工資收入的總收入的支出這個結構中用于食物消費的比例還是比較高的，隨著工資收入的快速增長，用于初級農產品消費的比重在快速下降。為什么快速下降？5倍價差關系一直在持續，這就帶來核心關系：分配格局中農民處于吃虧的地位。農產品價格比較低又進一步帶來三個問題：第一，廉價農產品不被珍惜，生產流通消費各個環節損失浪費非常嚴重；第二，由于農產品價格難以提高，生產者則主要通過提高產量來增加效益，這就不得不使用更多化肥農藥，為我們農產品安全帶來隱患；第三，農業資源被過渡利用，生存環境承載壓力越來越大。所以我認為以數量增長為主的發展方式已經到了越來越難以為繼的地步，必須進行調整。

那么怎么調整？我認為從現在的實際情況來分析，在新一輪的轉方式調結構中應重點轉方式。在策略上，應該保持農產品供給的適度偏緊，這樣有利于提高種植的效率，有利于我們在加工消費過程中的節約，有利于我們資源環境的保護。在工作方式方法上，應該加強宏觀的調控和引導，特別防止各地在新一輪的結構調整中出現行為趨同，結構雷同。所以在這種情況下，我認為新一輪結構調整轉變發展方式總的目標應該是十個字：穩產、提質、減損、降耗、增效。

農業生產方式轉型升級

第二個特征是農民增收進入爬坡過坎的新階段。農民增收分為四個部分：

第一部分是家庭經濟性收入受到農產品價格天花板和成本地板的雙重擠壓，家庭經營性收入面臨增長的困難。

第二部分是工資收入受到經濟轉型和GDP增速放緩的影響。近兩年，農民工就業規模的增速和月工資增速都出現了下降。家庭經濟收入和工資收入在農民總收入中占到87%左右，所以這兩項收入的增長都面臨困境。

第三、四部分是轉移性收入和財產收入，轉移性收入主要靠補貼、社會保障轉給農民。國家財力這幾年受到大環境影響，也不會像前十年每年拿出更多錢給農民進行轉移性的補貼。財產性的收入取決于改革進程，現在農村資源資產的盤活還面臨很多困難，需要創新機制、修改法律來找到合適的方法途徑，但這需要一個過程。目前這兩部分收入總體占比較少，僅占12%左右。

據固定觀察2萬多戶農民發現，農村戶籍人口中以務農為主的人口現在已經占到60%以上，說明目前農村從事務農的大部分都是老人。90后、00后甚至80后這些青年、壯年很多都沒有下過地，也不會從事農業生產。因此創新農業生產經營方式到了緊要關口。

由于上述情況，導致第三個特征就是農業生產的經營方式進入轉型發展的新階段。加快現代農業發展，進一步增強農村發展活力的核心和基礎是構建新型的農業經營體系，其重點就是要培育新的主體，建立以家庭農場、專業大戶、合作組織為主的新的經營模式。通過若干年的努力，我們肯定也會走向以經營型主體為主來建設現代農業的道路，與之相適應的就是要推進土地的有序流轉。

三產融合是重中之重

第四個特征就是農業農村經濟進入三產融合的新階段。我國現在人均GDP達到將近8000美元，實際上超過5000美元以后，城鄉居民的消費結構、消費方式都在發生迅速的變化。原來恩格爾系數比較高，主要收入用于吃穿消費，GDP提高以后恩格爾系數快速下降，人們有大量的錢可以用于消費加工制品、旅游文化等，所以從居民的消費結構來看，對于工業制品、休閑旅游的消費需求快速增長。從農業轉型升級的要求來看，要提升產業化水平、提升競爭力、提升質量效益必須做到兩個延伸：一個是把產業鏈縱向延伸；另一個是橫向擴展，把農業從單一的生產性功能向文化功能、觀光功能、休閑功能等多功能擴展。所以現在這個階段從各方面來看都需要三產融合。

三產融合主要有兩個重要領域：一是加工業，二是休閑農業。加工業應注重優化結構，大力調整和壓縮生產能力嚴重過剩的一些產業。據了解，我國屠宰生產能力為13億頭，實際上每年不到3億頭；大米小麥加工產能利用率只有40%左右，屬于嚴重過剩。而農產品的初級加工、產后初級加工，是一直被忽視的行業。隨著收入水平提高，大量的餐桌食品應該靠工業化提供，但是我們現在的工業化水平大概不到20%，而發達國家已經達到70%以上。同時帶來的食品安全問題也持續備受關注。

休閑農業怎么發展？休閑農業是一個新的產業，要防止一哄而起，盲目發展，同質化的發展。在“十二五”休閑農業發展規劃的時候提出了要根據各地的資源稟賦、基礎條件、市場需求狀況因地制宜的發展。當時規劃五類地區優先發展：第一類是基礎很好，需求旺盛的大中城市；第二類就是名勝景區周邊，這些地區通過休閑農業發展進行差異化的互補；第三類是少數民族地區；第四類是依山傍水的自然生態區；第五類是產生特色農業區。

農業支持保護政策需要創新調整

第五個特征就是農村改革進入攻堅克難的新階段。新一輪農村改革實際上面臨兩難甚至多難的境地。現在一些改革都是在工業化、城鎮化深入推動，工農和城鄉關系明顯失衡的情況下開展的。既要調整農村內部相關關系，還要進一步考慮四化同步的問題。比如土地制度改革，實際上就是利益再調整，在農民、地方政府、開發商這些環節中就會出現利益方面的問題。習近平總書記曾強調必須要守住底線，不能把集體經濟組織改沒了，不能把農民收入改低了，不能把糧食產量改下去。那么必須要堅持市場化的改革趨向，不能回到計劃經濟的老路上去。最后還必須因地制宜試點先行，通過試點探出路子，取得一些可復制的經驗之后再推廣。

第六個特征就是農業支持保護政策進入一個創新調整的新階段。自2003年開始到現在，十多年來形成的補貼政策、價格政策等農業支持保護政策，對于保障糧食“十二連增”，農民收入增長“十二連快”起到了重要作用。隨著國際國內經濟環境的變化，市場價格的變化，很多政策不得不進行創新調整。補貼政策像擠牙膏一樣針對一些問題逐步擠出來，雖然總量不少、數量不小、種類很多，但需要對它進行更加完善的頂層設計。把農業補貼按照功能進行科學分類，每一個類別的農業補貼應該有明確的指向、目標。

財政支農方式進行更多調整，利用財政資金撬動社會資本投資農業。我們在農村改革實驗區做了一些探索，一部分資金補給龍頭企業，另一部分資金也補給龍頭企業，只是這一部分資金細化到集體，建立有效的利益連接機制，在企業發展的同時增加集體和農民的收入。

第七個特征就是指導農業農村工作的方式方法進入調整新階段。以前指導農業生產更多的方式是下達各種各樣的指令性指標、計劃，而現在這個階段我們要更多運用法制思維、制度的辦法、信息化的手段以及媒體力量來指導生產推動工作落實政策。在政策上要探索國家調控市場辦法，由市場來引導市場。在工作方式上要把握規律，更多的采取政府引導和服務新型主體，通過新型主體再輻射帶動周邊，這樣才能把國家政策、市場信息傳遞給農民，而不是一廂情愿的做到政策、信息進村入戶。在內容上要完善產業政策，開展及時準確的信息負責，搭建公共平臺，強化執法監管。

依法治理是保障

最后一個特征就是農業農村進入依法治理的新階段。如今現行有效的法律已經達到44部，農業部門的規章也有幾百個。隨著我國的經濟轉型發展，法制在治理農業農村方面的作用日益凸顯，這就需要我們更多應用法律思維和方式手段加強應用。我認為有以下幾個需求：

第一，是農業農村轉型升級需要法制保障。改革開放十多年來出臺了一系列政策，但這些政策沒有上升到法律層面，沒有以法的明確性、穩定性、強制性規定下來，以此保障農業各項政策的長久不變。

第二，從維護農業生產秩序來看，隨著農業市場化的不斷提高，產銷量旺的同時違法生產經營、違法添加現象仍然層出不窮，這也迫切需要一套法制來維護正常的生產經營秩序。

第三，從保護環境的角度來看，必須依靠法制加強資源環境的保護，以減少破壞生態、環境的現象。

第四，從農村利益格局調整來看，也需要通過法制建設來保護農民的利益。在改革過程中各種利益的沖突不斷加劇，城鄉一體化的加快推進勢必要帶來城鄉居民利益調整，農村新興主體的發展和工商資本的進入以及伴隨著農業產業鏈條的不斷延長，農民和各種主體之間的利益關系也變得復雜。爭地、拆遷、資源開發、環境保護等方面的群體性沖突層出不窮。面對格局調整的新形式只有加強法律法規的完善，依法調整各方面利益關系，才能真正保護農民的合法利益。

第五，農村社會結構的快速變動也必須依靠法制來加強相應制度建設。改革開放以前傳統農村的封閉性被打破，現在的農民不是傳統意義上的農民，農村也存在多種行業多種階層，這種情況下仍依靠鄉規民約來治理鄉村顯然不行。

第六，農民思想觀念發生深刻變化，參與意識、法律意識、監督意識都在增強，這也需要通過完善法律讓農民更多參與，來達到社會共治。

（本文根據作者在“2016中國農業發展論壇”上的演講編輯整理而成，未經本人審閱）