以精準扶貧保障合理退貧

文| 汪三貴

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以精準扶貧保障合理退貧

文| 汪三貴

貧困人口和貧困地區的持久脫貧是一項艱巨的任務，返貧也是一個常見的現象。要保持脫貧效果的可持續性，需要建立貧困退出后的激勵機制，在脫貧后繼續扶持，鞏固脫貧成果。

汪三貴

中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師；中國人民大學反貧困問題研究中心主任

改革開放以來，我國不僅實現了持續的高速經濟增長，也取得了大規模的減貧成就。聯合國2015年《千年發展目標報告》顯示，中國農村貧困人口的比例，從1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先實現比例減半，至2014年已下降到4.2%。中國對全球減貧的貢獻率超過70%。然而，在我國經濟高速增長的同時，收入分配的不平等程度也在不斷擴大，剩余貧困人口的貧困度越來越深，貧困人口依靠經濟增長和區域性扶貧開發脫貧的難度越來越大。

為貫徹落實《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》和中央扶貧開發工作會議精神，確保脫貧攻堅有序進行，中共中央辦公廳和國務院辦公廳最近印發了《關于建立貧困退出機制的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了貧困退出的指導思想、基本原則、退出標準和程序以及工作要求，為全面完成2020年脫貧的目標提供了科學的指導。

貧困退出的對象主要包括貧困人口和貧困戶、貧困村和貧困縣。從上世紀80年代中期開始，我國農村扶貧開發的主要對象是貧困縣。貧困縣的數量已經從1980年代的約330個增加到1990年代的592個，并且進一步增加到目前的832個（包括扶貧工作重點縣和片區縣）。在貧困人口大規模減少的同時，貧困縣的數量卻大幅度增加。主要原因是中央和地方政府對貧困縣的扶持力度很大，被認定的貧困縣都不愿意退出，而部分發展水平較低的非貧困縣不斷地被確定為貧困縣。中央決定所有貧困縣到2020年全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。貧困縣的退出也是中國的扶貧開發從以區域為重點轉向以戶和人為重點的精準扶貧方略實施的必然結果。

要保證貧困退出的科學性和合理性，就需要有明確的退出標準。貧困戶和人口的退出標準在《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中就有明確的規定，即脫貧的標準就是達到“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障義務教育、基本醫療和安全住房），人均純收入達到和超過國家確定的貧困線（2015年為2800元）。貧困村的退出標準為村級的貧困發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下），同時也要考慮村內的基礎設施、基本公共服務、產業發展和村集體收入等方面的狀況。貧困縣退出的標準是貧困縣貧困發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下）。在退出標準方面，目前面臨的主要困難是一些指標的具體化和如何獲得準確的數據。例如，貧困戶在吃、穿、住、教育和醫療方面到底應該達到什么標準就算解決了“兩不愁”、“三保障”的問題。在缺乏大規模抽樣調查的情況下，村一級和縣一級的貧困發生率如何計算才能保證其可靠性，農戶的收入數據如何獲得。這些都是非常具有挑戰性并且亟待解決的問題。

脫貧攻堅是一項系統性工程，也是一項艱巨的任務。貧困退出是脫貧攻堅的成果的具體反映，是一項嚴肅的工作，來不得半點虛假，做好貧困退出的程序和監督機制至關重要。中央反復強調要堅決防止扶貧弄虛作假和“數字脫貧”。貧困戶的退出強調自下而上，由村兩委組織民主評議后提出退出貧困戶的名單，由村兩委和駐村工作隊核實，并且要得到貧困戶的認可后在村內公示。民主評議是在收入等指標很難精確測定的情況下緩解村內矛盾比較有效的方法。貧困村退出的主要程序是，在鄉鎮內公示、在各村無異議的情況下確定退出。貧困縣的退出需要由本縣的扶貧領導小組提出，經市扶貧領導小組初審，省扶貧領導小組審核后在省內公示；最后由國務院扶貧領導小組組織專項評估后，對符合條件的貧困縣交由省級政府批準退出。程序的透明、意見的聽取和反饋、核查和評估的獨立公正是防止弄虛作假、“數字脫貧”必不可少的保證。

貧困是一個復雜的社會經濟現象，受地理、生態、資源、氣候、歷史和文化等多種因素的影響。貧困人口和貧困地區的持久脫貧是一項艱巨的任務，返貧也是一個常見的現象。要保持脫貧效果的可持續性，需要建立貧困退出后的激勵機制，在脫貧后繼續扶持，鞏固脫貧成果。另外，扶貧攻堅工作做得好、脫貧成效顯著的地方也需要一定機制鼓勵優先退出。因此，中央明確堅持正向激勵的原則，貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減。一些省對先脫貧的縣有獎勵政策，并且脫貧越早，獎勵越大，從而起到激勵先進、鞭策后進的作用。

為了實施精準扶貧方略，保證現有貧困標準下剩余的5575萬農村貧困人口到2020年全部脫貧，我國政府正在進行一系列的扶貧機制創新。在精準識別方面，從2013年開始對所有貧困家庭和人口建檔立卡并納入全國性的扶貧信息系統，每年根據實際情況進行動態調整。在精準扶持方面，實行“五個一批”的扶持方式：一是通過產業發展和就業扶持一批貧困人口，重點探索如何將貧困戶納入現代產業鏈中，解決貧困農戶經常面臨的技術、資金和市場等方面的困難。二是通過移民搬遷將生活在偏遠和生態環境惡劣地區的貧困人口異地安置，改善他們的發展環境和條件。三是通過生態補償、退耕還林補貼等方式扶持一批貧困人口。四是通過教育扶貧幫助一批貧困人口。主要措施包括發展貧困地區的學前教育，讓貧困家庭的學生免費上高中和職業技術學校，并給予生活補貼。五是通過社會保障措施扶持一批貧困人口，包括廣覆蓋的最低生活保障、農村合作醫療、大病保險和救助以及養老保險等措施。在扶貧資金管理方面，重點改革資金管理體制，加強資金整合，把扶貧資金的管理和使用權下放到縣級政府，扶貧項目和扶貧方式由縣鄉政府根據實際情況自主確定，以滿足千差萬別的扶貧到戶項目和資金的需要。