“多規合一”的空間管治分區體系構建

王曉*， 張璇， 胡秋紅， 申貴倉（. 中節能咨詢有限公司，北京 0008；. 北京師范大學，北京 00875 ）

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“多規合一”的空間管治分區體系構建

王曉1*， 張璇2， 胡秋紅1， 申貴倉1
（1. 中節能咨詢有限公司，北京 100082；2. 北京師范大學，北京 100875 ）

摘 要本文首先從多規空間分區存在的差異分析入手，重點分析技術方法與編制思路差異、空間邊界與管制手段差異。其次，對“多規合一”實踐中的空間矛盾解決途徑進行梳理，包括空間圖斑差異協調模式、機構改革和規劃事權改革模式、構建新的空間管制體系模式，總結存在的困難與障礙。最后，拋開部門之爭和體制障礙，不局限于技術手段銜接，踐行十八屆五中全會提出的以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間規劃，探索提出一套具有可推廣、復制特征的“三條底線（生態保護紅線、永久基本農田紅線、城市開發邊界）+三大空間（城鎮、農業、生態）+八大空間管治區”縣域空間管治分區體系，配合空間管治規則的融合與創新及部門空間事權的分離與引導，達到用途管制的目的。

關鍵詞多規合一； 空間管治分區； 管治規則； 空間事權

*責任作者：王曉（1982—），女，博士，高級工程師，主要研究方向為環境、低碳領域規劃和政策研究，E-mail: wangxkitty@126.com。

1　多規空間分區差異分析

目前我國形成了由幾大部門主導的幾套獨立的空間規劃體系，呈現部門內部縱向控制強、部門之間橫向銜接弱的空間管理格局。各規劃體系外延不斷擴張、職能劃分不清、對同一空間功能定位缺乏共識等導致規劃之間空間管制沖突頻現。本文以空間沖突最集中的主體功能區劃、城市總體規劃（簡稱城規）、土地利用總體規劃（簡稱土規）入手，從多個維度分析各空間分區間的差異，為理順空間管理體系奠定基礎（表1）。

盡管各規劃空間分區表現形式不同，但都體現了城鎮、農業、生態三大空間的內涵。生態空間和農業空間劃定形式相似，均以禁建區與限建區形式體現，城鎮空間劃定由于分區目的不同，表現形式各不相同。土地利用標準差異［1］、基礎數據差異等技術性差異通過統一標準、統一數據統計口徑等即可解決，并非解決多規空間沖突問題考量的重點。各分區核心本質差異主要體現在以下兩方面。

1.1分區編制思路與技術方法差異

編制思路不同，導致各規劃對城鎮空間劃定的分區難以銜接，核心癥結體現在用地規模上。城規是“以需定供的市場經濟”原則，建設用地空間布局具有落地剛性約束特征。土規是將上級下達的建設用地指標全部實現空間落圖，劃定為允許建設區，是“以供定需的計劃經濟”原則，同時考慮項目建設不確定性安排了具有彈性特征的有條件建設區域，結果導致城規的用地需求規模遠大于土規的供給規模，同時在城規用地布局剛性前提下，土規的彈性空間布局失去意義。

分區技術方法不同，導致禁建區域與限建區域內涵差異顯著。主體功能區劃對禁建區的劃定主要以國家級自然保護區、省級自然保護區、風景名勝區、森林公園等，限建區劃定考慮重要生態功能區和農產品主產區；城規“三區”劃定，優先將需要保護的自然要素單元、文化要素單元劃定到禁建區范圍，再進行生態環境敏感性評價，將敏感性較強的區域劃定為禁建區，敏感性中等的區域劃定為限建區。土規“四區”劃定，優先將需要保護的自然要素單元、文化要素單元劃定為禁建區范圍，限建區是將除其他分區以外的全部區域均納入。

1.2空間邊界與管制手段差異

空間邊界與管制手段，導致各規劃空間分區約束力存在強弱差異。主體功能區劃由于僅編制到省級層面，其縣級行政邊界作為區劃單元，沒有明確的空間落地邊界，空間約束效力無法體現。城規“三區”落地空間邊界明確，但其重點是通過建設用地布局進行建設類型和位置的管制，“三區”在實際空間管制中發揮作用較弱，而是作為劃定建設用地布局的中間過程。土規“四區”落地空間邊界明確，對建設用地空間管制作用最強，配合土地用途分區對建設用地類型進行控制。

多規空間分區差異性比較如表1所示。

2　“多規合一”空間沖突協調實踐及困難障礙

2.1“多規合一”空間沖突協調實踐

空間圖斑差異協調模式。其實質是對城規、土規圖斑沖突進行協調，同時考慮重大項目布局安排，挖掘存量釋放沉淀土地。空間圖斑差異協調是在不打破原有各規劃空間分區體系、規劃編制技術方法、部門空間事權管理體系下解決空間沖突問題的方法。

機構改革和規劃事權改革模式。即通過行政管理改革的方式提高規劃實施效率，不突破原有規劃編制體系，不建立新的空間分區體系。上海市和武漢市，通過將國土、規劃兩部門合并，突出行政部門的規劃管理改革，實現建設區用地性質統一。廣州市和云浮市，通過對規劃事權的改革，充分發揮規劃委員會的重要作用，建立多規的協同實施方案。

構建新的空間管制體系模式。以控制線劃定方式為代表，控制線是在城規框架下劃定，體現了城市發展的精細化管理理念。該模式不對原有規劃編制體系、部門事權帶來本質影響，尚無法解決與土規分區的根本矛盾問題。大理市從生態保護、用地發展控制、城鄉文脈傳承、一體化的城鄉產品四個方面劃定了9條控制線［2］；上海城規、土規合一實踐，劃定城市建設用地范圍控制線、基本農田保護線、產業區塊控制線［3］；深圳市三規合一實踐，劃定建設用地邊界控制線、城市建設用地增長邊界控制線、產業區塊邊界控制線、城市生態保護邊界控制線［4］。

2.2“多規合一”存在的困難與障礙

從各地解決多規空間沖突的途徑來看，存在以下困難與障礙，束縛了地方空間規劃改革的手腳：

對空間規劃認識不足。受多年土地財政思維影響，多規實踐過多關注城規、土規差異協調，對資源環境承載力先導下的空間戰略布局考慮不足。綜合考慮資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力的主體功能區劃并未在地方空間規劃管理中得到延伸，無法體現空間落地管控。

部門利益阻礙客觀存在。我國規劃編制呈現部門化特征，導致規劃編制隊伍部門化的傾向。城規、土規在多年發展過程中，各自形成了龐大的規劃編制體系和行政管理體系，同時各部門規劃又存在自上而下的強縱向控制特征。地方為保障規劃順利通過審批，僅能在各部門規劃框架體系下進行探索。

空間統一管控的法律法規保障缺失。城規、土規空間管制有法律法規基礎保障，盡管存在矛盾沖突，也是依法打架，相對勢均力敵。構建全新的空間分區體系，即便具備科學合理性，但在無法律法規保障條件下，仍然顯得勢單力薄。

3　構建統一的空間管治分區體系

各地“多規合一”實踐都是在折中妥協之下走出各不相同的“多規合一”之路，多是在各自發展藍圖疊合上解決局部沖突問題，而不是從區域整體出發共同繪制一張藍圖。

3.1一張藍圖總體思路

一張藍圖繪制不僵化于原有的空間管制分區、不拘泥于法律法規限制、不受部門利益紛爭的影響，建立與建設生態文明相適應的空間分區體系，配合制定空間管控規則，進行部門空間事權的分離，形成共繪一張藍圖的協調局面。

十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出：“發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，……以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進多規合一。”因此，從城鎮、農業、生態三大主體功能定位出發，劃定三大空間，體現發揮各自主導功能下的差異性分區管理（表2）。

樹立底線思維，守住生態的底線，劃定生態保護紅線，避免城鎮建設對重要生態空間的侵蝕；守住耕地保護的底線，劃定永久基本農田紅線，避免城鎮建設對優質耕地的侵占；守住發展的底線，劃定城市開發邊界，防止城市無序擴張。以“三大空間、三條底線”勾繪區域發展的藍圖框架，為實現空間落地管控還需進一步劃分更細致的空間分區。

表2　三大空間功能定位下的發展和生態環境保護重點

3.2探索構建縣域空間管治分區體系

在縣域空間范圍內，構建出“三條底線+三大空間+八大空間管治區”的空間管治分區體系，形成具有可推廣、復制特征的統一空間分區形式，以此替代城規、土規原有空間管制分區體系。

三條底線劃定的原則：生態保護紅線依據保護優先、合理布局、控管結合、相對穩定的原則進行劃定，按照環發〔2015〕56號文技術方法進行劃定；永久基本農田劃定遵循永久性、實事求是、統籌兼顧、質量保證原則進行劃定；城市開發邊界劃定是以生態環境敏感性分析和建設用地適宜性分析為基底，盡可能地避讓生態保護紅線和永久基本農田紅線。考慮到城市規劃區是縣域城鎮開發強度最高的區域，將城市開發邊界確定為剛性空間增長邊界，綜合考慮城鎮經濟、社會、人口發展水平及城鎮空間發展方向進行劃定。考慮鄉鎮、圩鎮同時承擔著推進城鎮化的任務，散布在縣域范圍內且發展不確定性相對較大，為規制其建設行為，通過合理預測規劃期限內人口規模，確定用地需求，從而劃定鄉鎮的開發邊界。三大空間及八大空間管治區劃定原則見表3。

表3　三大空間及八大空間管治區劃定原則

4　“多規合一”改革下的融合與分離

要實現以新構建的縣域空間管治分區體系取代土規、城規原有的空間管制分區，還需以空間管治規則的融合與創新、部門空間事權的分離為保障。

4.1空間管治規則的融合與創新

推動空間分區管治由被動式保護向主動式建設引導轉變。從管制規則上看，土規和城規空間管制分區規則設定以明確保護目標、對建設行為提出限制性要求為主，對生態建設、農業和環境保護行為關注不足，屬于被動式保護規則；主體功能區劃對各區從資源開發、生態建設、環境保護方面提出了方向原則性的指導，屬于主動式建設引導規則。

通過被動式保護管制規則的融合與主動式建設引導規則的創新，實現八大空間管治區的空間有效管控。規則制定包含三方面的內涵：對于不同類型的管治區，明確其用途管制重點，首先應從管治區的功能出發，以發展的視角，明確各管治區的建設重點，允許建設的條件、建設的設施，以及允許的用地類別；同時要從管制區的保護對象出發，以保護的視角，明確保護目標，制定保護原則，同時明確不允許的建設行為，明確建設行為的準入條件；最后，從生態環境管治視角，針對各管治區突出的環境問題，提出環境保護、生態建設、環境治理及監管的重點。其中，對于生態保護紅線管治區，實行分級分類的管控措施，劃定生態保護紅線二級管控區，按類型實現紅線管控的“一線一策”。

4.2部門空間事權的分離與引導

配合部門空間事權的分離與引導，使構建的縣域空間管治分區可有效運用于空間規劃管理［5］。盡可能地避免不同部門對同一空間的同一問題進行多頭管理，帶來矛盾沖突的同時造成行政資源浪費。根據三大空間的主導功能定位，明確幾大部門的空間事權的分離并賦予新的引導權。

城鎮空間由規劃建設部門主導管理，負責城市開發邊界、鄉鎮開發邊界的劃定，以及內部建設用地布局安排的藍圖描繪，落定各類建設用地空間坐標。國土部門對城鎮空間由原來的建設用地指標與坐標雙控逐漸向指標控制以及土地利用效率評估轉變。按照用地集約的思路，國土部門為城鎮空間配置建設用地規模指標，并建立土地產出、人均用地等指標產出的效率評估，挖掘用地潛力和加大空閑土地處理力度。通過全面、科學、合理的土地利用效率評估，合理配置用地指標。

農業空間由國土部門主導管理，負責永久基本農田的劃定，以指標和坐標嚴控永久基本農田紅線，重點強調對耕地的保護與后備耕地資源的開發，統籌考慮農村居民點用地、位于城市開發邊界外部的獨立工礦用地的整理與后備耕地資源開發，強化對農業空間、生態空間內部的建設用地管控。

生態空間由環保部門主導管理，負責生態保護紅線的劃定，以明確落地坐標，嚴控紅線邊界，明確生態保護紅線類別和保護等級，按照分級分類的思路細化管制措施的制定，同時會同林業、水利等部門制定生態空間建設與環境保護規劃，強化監管力度。

在對三大空間事權的初步分離基礎上，強化國土部門對空間開發與保護的監管作用，通過土地利用年度調查變更數據實現對各類用地指標的控制，也為各部門空間監管提供支撐。

參考文獻

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Regionalization System of Spatial Governance for Multiple Planning Integration

WANG Xiao1*， ZHANG Xuan2， HU Qiuhong1， SHEN Guicang1
（1. CECEP Consulting Co.， Ltd.， Beijing 100082； 2. Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract:In order to analyze the reason of spatial conflict among multiple planning， the methodology and compiling principle， the region boundary and governance means of multiple planning differed from each other was discussed in this paper. The settlements of the spatial conflicts carried in practice were combed， including spatial region combination， planning authority allocation， the cohesion of spatial zoning， and reconstruction of spatial governance. Despite of this， there are many contradictories， difficulties and obstacles needed to be settled. The fifth Plenary Session of the CPC 18th Central Committee convened in October 2015 suggested that the main function division oriented zoning should be the base of the overall spatially planning. Therefore， this study proposed a spatial zoning and governance system at the county level which can be concluded as three bottom lines， three spaces and eight spatial governance zones. Three bottom lines were consisted of ecological redline， permanent basic farmland redline and urban growth boundary. Urban，agricultural and ecological space were known as three spaces. Furthermore， this system can be popularized and duplicable due to the integration and innovation of spatial governance rules as well as the separation and guidance of spatial administrative authority. Finally， use regulation can be conducted when the conflict among administrative departments settled and administrative obstacles were overcoming.

Keywords:multiple planning integration； regionalization of spatial governance； governance rules； spatial administrative authority

中圖分類號：TU981

文章編號：1674-6252（2016）03-0021-05

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.021