仇保興：城鎮化要避免舊工業化思維

姜天晨

城市的規劃建設管理必須同時著眼于三個效益：第一是生態效益，第二是社會效益，第三是經濟效益

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開，中共中央總書記習近平在會上發表重要講話。這是37年來，中央城市工作會議首次召開。

目前，中國正在經歷世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。作為國家經濟、政治、文化、科技創新的中心，城市發展帶動了經濟社會發展，城市建設成為國家現代化建設的重要引擎。

但與此同時，城鎮化也帶來了常見的城市病，城市生活給人們帶來了新的困擾。

久未謀面的中央城市工作會議，將如何影響中國未來城鎮化建設的方向，又如何解決當前中國城市面臨的普遍問題？國務院參事、中華人民共和國住房和城鄉建設部前副部長仇保興就此接受《瞭望東方周刊》專訪，解讀未來中國城市發展方向。

2015 年12 月30 日，江蘇丹陽市界牌鎮界牌新村農民集中居住區

城市發展要處理好三個關系

《瞭望東方周刊》：此次中央城市工作會議有哪些亮點？

仇保興：這次會議提出的“一尊重、五統籌”的總方針把城市的本質及規劃建設管理的變革要義講得非常透徹。

過去我們把城市建設從屬于經濟建設，前者為后者配套服務。新中國成立以來這種觀念很常見。

實際上，中國許多城市都是圍繞著一個大企業發展起來的，很長一段時間里更像是這些企業的生活區。中央企業在計劃經濟之下，規模發展得非常大，但是所在城市卻普遍滯后，人居環境不盡如人意。這背后的邏輯是先生產后生活。

此次會議，第一次全面闡述了城市現代化與國家現代化之間的關系，至少從三個維度對城市的本質進行了剖析。

第一個維度是城市使人的生活更美好，涉及到人與社會的關系以及人與歷史的關系。我們強調城市的文脈傳承，歷史文化的傳承，這些是人與社會的關系的核心內容。

第二個維度講的是人與自然的關系，也就是綠色發展。綠色發展從地理空間上劃分，可分三部分，一是自然環境，二是鄉村，三是城市。

傳統的鄉村是綠色的，人與自然非常和諧。只要農業不變成能源農業、完全的土地規模農業，也可實現綠色發展。前段時間中央發布的一份相關文件第一次提出要減少化學農藥使用量，第一次提出農田要休耕，這都是過去從未提到的。

城市的綠色發展是個難題。我們的城市長期遵循的是“灰色發展”，是工業化驅動的發展道路。所以中國能不能實現綠色發展，基本取決于城市能否綠色發展。

這次會議第一次把城市污染與競爭力、宜居性緊密結合在一起，強調主要領導要抓城市工作，其實就是要抓城市病的治理。城市病，說白了60%是污染，還有40%是治理不善。

聯合國有個數據，全部能源消耗中城市占了75%，而75%的污染，包括空氣污染、土壤污染、水污染，也是城市造成的。聯合國副秘書長沃利.恩道曾經說過，城市極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災難之兇兆。

第三個維度是城市與經濟的關系。這次會議提到了活力、競爭力，及“城市是區域經濟的龍頭”，這很有意思。

1991年，哥倫比亞大學教授薩森提出“全球城市網絡”的概念。

從這個角度看，全球化時代國家的競爭就取決于城市，特別是龍頭城市的競爭力。一個城市成為重要節點城市，就能匯聚全球高等戰略資源，就能吸引更多優秀人才，國家就能富強。

超越單純追求人口擴張的階段

《瞭望東方周刊》：但是我國也出現了爭當國際城市的現象，曾有媒體統計有300多個城市要爭當國際性城市。

仇保興：為什么大中小城市必須同時存在？華裔經濟學家楊小凱提出的超邊際分析理論對此作出了解釋。

根據這一理論，超大規模城市是在全球范圍內進行資源配置和商品交換成本最低的城市，是爭奪全球高端戰略資源的城市。一般的大型城市或中等城市都是區域的商品和生產要素交易成本最低的城市，是區域經濟增長的火車頭。

小城市呢？主流經濟學家認為它們要并到大城市中去，因為小城市沒有規模效益。楊小凱認為，小城市是為周邊農村農業農民服務的生產要素和商品交易成本最低的地方，其存在也是合理的。

例如，在上海、北京這樣的城市，農副產品的直接交易成本很高，運輸費、進城費、攤位費都會疊加，但在小城鎮交易，各種費用都大幅度下降。

城市規模等級是呈正態分布的，小城市數量眾多，中等城市數量也比較大，而大城市就那么幾個。呈現這種狀況是因為城市是分級服務的。所以城市天然會構成一個群，一個群里面有一兩個巨大的全球城市，有一批區域城市，還有一大批小城市。

這次中央工作會議提出要完善城市功能，這就是要不同的城市找準自己城市的定位，實現不同等級城市的功能互補。

《瞭望東方周刊》：所以城市也不是越大越好？不少經濟學家認為，資源聚集才能產生交換，而這是價值的源泉。

仇保興：主流經濟學追求經濟效益最大化。但是，城市建設絕不能只追求經濟效益，必須在上述三個維度齊發力。

歸根結底，城市的規劃建設管理必須同時著眼于三個效益，第一是生態效益，第二是社會效益，第三是經濟效益。這是我們第一次把三個效益擺在同等重要的位置，分別代表著綠色發展、宜居和城市競爭力。

我們正在進行的城鎮化新試點，也不是為了追求擴容。我國城鎮化的進程已經超越了單純追求人口擴張的階段，應該把新型城鎮化的主攻方向放在提高宜居性、競爭力和綠色可持續發展上。

這樣一概括，就清楚這次的城市工作會議將對未來城市發展有著巨大的指導作用。

三次城鎮化浪潮帶來的城市病

《瞭望東方周刊》：這次會議特別提到了城市病問題。歷史上的城市病是怎么來的？有沒有辦法規避？

仇保興：此次會議提出城市病，正是因為很長一段時間沒有從三個維度平衡地規劃建設城市，所以我國的城市存在“未老先衰癥”。

歷史上城鎮化有三波浪潮，第一波是英法等歐洲國家，經過200多年才完成。這期間也爆發了很多城市病，主要是嚴重的環境污染和疾病的流行，比如黑死病和霍亂，這兩種病消滅了城市人口的三分之一，比兩次世界大戰中死亡的總人口還多。

第二波以美國為主體的城鎮化，經歷了100年，時間比第一波縮短了一半。這一波城鎮化趕上了機動化的浪潮，小車普遍進入家庭。

這兩次城鎮化對空間結構的影響是不一樣的。

在歐洲，離開城市就是美麗的田園風光，但是在美國，離開城市還是城市。原因在于，歐洲雖然經歷了200年城鎮化，但卻是城鎮化在先，機動化在后，所以街道是為馬車而非汽車量身定制，多數都是狹窄的單行道。而美國的城鎮化和機動化是同步發生的，城市道路很寬，且人口密度很低。這100年的城鎮化，使得美國城市建成區的人口密度下降了三倍之多，所以說美國是車輪上的城市化。

《瞭望東方周刊》：后人是如何反思這兩種模式的？第三次城市化浪潮有沒有規避這些問題？

仇保興：上世紀初葉，法國著名建筑師勒.柯布西耶和一幫德國建筑學家發起了新建筑運動。柯布西耶認為原來的建筑太繁瑣，要么是貧民窟，要么是富人偏愛的巴洛克風格，建筑純粹是點綴。他提出建筑是居住的機器，城市空間結構必須簡潔。

在他的倡導下，1933年在希臘雅典舉辦了世界建筑師大會，提出《雅典憲章》。他們認為，城市的空間必須是嚴格分區的，例如工業區、商業區、文化區，然后不同區域之間有寬敞的街道串聯。在他的眼中，城市就是居住機器的放大，一切都要享受工業化發展的成果，像造機器一樣造城市。《雅典憲章》主要針對的是城市的嚴重污染、疾病流行，以及貧富的巨大不均，針對工業化帶來的無節制的環境污染對城市的摧殘。從這個角度看，《雅典憲章》是正確的。

美國城鎮化之后，建筑師們又在1977年于秘魯的利馬召開了一次大會。這次大會的主題是反思福特式的流水線為代表的工業文明對城市肌理的破壞，提出了《馬丘比憲章》。他們認為，汽車、城市的機動性給城市造成了空氣污染、交通擁堵，清晰的功能分區肢解了城市，城市應該是流動的、統一的空間，不能被簡單肢解。

第三波城鎮化浪潮出現在南美、南亞等發展中國家。這一波浪潮時間很短，50年時間就把人口轉移得差不多了。比如南美的巴西，兩億人口中有80%住在大城市，智利人口不到1800萬，超過700萬人生活在首都圣地亞哥。主流經濟學家很歡迎這種模式，因為資源很聚集。但是，聯合國人居署2005年報告認為第三次城市化浪潮造成了嚴重的居住不公平，這些國家中，多達70%，至少50%的城市人口居住在貧民窟。

中國城市怎么辦

《瞭望東方周刊》：中國的城鎮化在這三次浪潮之后，但還是遇到了不少同樣的問題。

仇保興：中國的城鎮化速度和第三次浪潮一致，非常快，是工業化、信息化、全球化、機動化四種力量共同推動下的快速產物。短短37年時間，我們的城市就出現了相當于歐美上百年才出現的城市病，比如空氣污染、交通擁堵、居住的嚴重不公平，城市還是“青壯年”，但是“老年病”齊發，所以說我國的城市是未老先衰。

治理未老先衰的城市病，就要以問題導向，有的放矢。

《瞭望東方周刊》：那我們應該如何治理自己的城市病？

仇保興：我們犯了很多前人犯過的錯誤，缺乏系統經驗總結學習。所以這次工作會議特別提到，要學習認識城市發展規律，不能藐視城市發展的客觀規律。

二戰后，歐洲的城市重建時，人口大量向大城市集中。時任英國首相丘吉爾認為，在打敗德國后，500萬前線的年輕男女要回家結婚生子，這些人在國土上怎么分布，會影響英國的命運，如果都到倫敦，倫敦就會癱瘓。因此，戰爭還沒結束，他就召集規劃學家，在英國規劃建設了30座新城，把人口分流。

丘吉爾的做法今天來看是十分正確的，他的理論來自美國規劃學家沙里寧。沙里寧認為大城市必須走有機疏散的道路，人口超過300萬的大型城市，必須適時建立衛星城疏散人口。有機疏散理論強調衛星城必須有與主城市同等或者更強的反磁力。反磁力是由城市的就業崗位、生活品質、醫療教育等城市服務功能水平構成的。而中國的一些衛星城，居住區周邊既沒有工作崗位，也沒有好的學校醫院，完全違背了新城建設原理。

《瞭望東方周刊》：這次會議還提出城市安全問題，這方面我們有沒有可以借鑒的經驗？

仇保興：和美國的城市比，中國城市的人口密度比較高，每平方公里達1萬人，美國連2000人都不到。一個城市人口密度越高，城市災害造成的損失就越大。

哥倫比亞大學對城市災害有個估算，認為全球600多座大城市，80%以上都處在一種災害威脅之下。但中國很多城市是處于好幾種災害威脅之下，因為中國的人口規模大、密度高、地下基礎設施欠賬多。

安全是城市生活的第一要素，但是中國的城市規劃舊模式并不利于城市安全。我們的城市都是按照工業化模式建設的，很多設施都是集中的、大型的。部分城市只有一個污水處理廠、一個自來水廠、一個變電站，其中一個出問題，生命線就中斷了，城市就癱瘓了。

最近20年，國際上提出“彈性城市”。彈性城市的定義是，一個城市如果是彈性的，在外界的災害，或是國際市場波動的干擾下，城市的主要功能還能正常運轉，這就是彈性。

怎么建立彈性？大自然是很有彈性的，億萬年的進化過程中很經得起破壞。那么城市應該怎樣獲得彈性？

比如說，城市的通訊基站有聯通、移動、電信等多家公司并存，破壞了一家還有其他的，城市的通訊就不會癱瘓，這就是多中心形成彈性的例子。

因此，我們應該把工業文明倡導的集中、大型、單向度思維轉成符合生態文明原則的分布式、循環式思維，要打造多中心、小型化、網絡式的生命線，這樣，城市就會變得很有彈性。