區域差異視角的供給側結構性改革的思考*

王 敏 方 鑄（云南財經大學財政與經濟學院 云南 昆明 650221）

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區域差異視角的供給側結構性改革的思考*

王 敏 方 鑄（云南財經大學財政與經濟學院 云南 昆明 650221）

* 本文為國家自然科學基金項目《稅收缺口測算體系與稅收政策分析拓展模型研究》（71163044）和云南省省院省校社科項目《量化財政風險與績效評價研究及其在云南省的應用》的階段性成果。

改革開放以來，我國經濟社會快速發展，取得了舉世矚目的偉大成就。以十八屆三中全會為標志，我國啟動全面深化改革，以保持經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。在中央的統一領導和部署下，各地圍繞“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務，實施一系列穩增長、調結構等供給側結構性改革，加快推進改革進程。落實供給側結構性改革的五大任務，需要研究區域差異問題，并從區域差異視角優化供給側結構性改革。

一、優化供給側結構性改革政策需考慮地區差異問題

（一）“去庫存”實施過程中政策和成效的區域差異

中央去庫存的政策組合有：1. 寬松貨幣政策，2015年以來央行5次降低存貸利息，4次降低存款準備金率；2. 寬松信貸支持政策，首套住房首付由30%降至20%，二套住房由60%～70%降低至30%；3.降低交易稅負，大幅下調了營業稅和契稅。①2016年2月19日，90平方米以下的契稅由3%降低到1%；90平方米以上的契稅由3%降低到2%；購買2年以上住房對外銷售免征營業稅。5月1日“營改增”以后，也平移了相關政策，稅負略有下降。此外，2015年12月中央經濟工作會議還明確提出了去庫存的六條指導性意見，主要包括：加快城鎮化、農民工市場化和戶籍制度改革，以及住房制度、住房租賃和房地產企業調整優化等。在中央政策的推動下，去庫存工作在全國范圍內全面展開。在各地落實去庫存的過程中，出現了較為明顯的地區差異：

1.“去庫存”成效的地區差異顯著。

根據去庫存速度和房地產價格變化的情況，各地區的去庫存成效明顯分化為三類：第一類能夠迅速去庫存，主要是一線城市。2015年一線城市房價平均上漲21.3%，成交面積增長32.1%，庫存迅速下降，有些地方甚至出現供不應求、庫存不足等現象。第二類可以穩定去庫存，主要是二線城市。2015年房價平均上漲1.6%，成交面積增長22.6%。雖然短期去庫存進度不一，但這些城市中長期預期為城鎮化人口凈流入地，總體具備去庫存的能力，只是比一線城市需要更長的時間。第三類短期內很難去庫存，主要是三線和四線城市。2015年房價平均下跌2.2%，成交面積增加13.6%，短期內去庫存難度較大。而且，未來城鎮化對這些城市的人口凈流入效應不確定，中長期要順利去庫存也面臨較大挑戰。

2.地方“去庫存”配套政策的差異。

地方去庫存的配套政策除了包括財政補貼、公積金調整、農民工市民化購房補貼、棚戶區改造貨幣化安置等大致相同、實施細節有所差異的共同政策外，各地還推出了因地制宜的政策，比如：廣東的“首付分梯隊，精準去庫存”；福建的“一市一策，一縣一策”等。②《廣東省供給側結構性改革去庫存行動計劃（2016—2018年）》將全省城市分為四種類型，實行“一類一策”去庫存政策；福建省《關于化解房地產庫存的若干意見》明確提出按照“一市一策”、“一縣一策”、“一盤一策”原則制定有區別的具體去庫存政策；江西省《關于做好化解房地產庫存工作的通知》首次提出對效果不明顯的市、縣，將進行約談和追責。

（二）供給側結構性改革的其他任務也需要研究區域差異問題

除了“去庫存”，供給側結構性改革的其他四項任務，也存在類似的地區差異問題：

1.“去產能”存在地區性受益差異問題。

去產能的重點是化解以鋼鐵、煤炭為代表的嚴重過剩的產能。對此，需要關注去產能過程中的地區性受益問題。其表現形式為：各個地區都會預期到，如果去產能成功的話，由于供求關系的變化，相關產業效益將迅速恢復，并隨之能為地方政府提供豐富的稅源。如果去產能的方式不是短期限產，而是長期結構調整，是地區生產要素的減少或重新配置，那么，主動去產能、較大去產能的地區，除了承擔更多的諸如安置分流職工等成本，還將沒有機會分享產業恢復繁榮帶來的收益。反之，最后去產能和最少去產能的地區將成為受益者。對每個地方政府來說，最佳策略就是等待其他地方政府先去產能。這是一個地區間去產能博弈的囚徒困境問題，如若沒有合適的制度安排，很難實現最優化。

2.“去杠桿”存在地方政府債務的分類應對策略問題。

去杠桿的核心是降低各類經濟主體的債務負擔水平。具體到各地區，主要是降低地方政府的負債水平。但是，如果以債務率作為統一要求降低各個地方政府的債務杠桿，可能不夠全面。目前，我國地方政府債務主要是交通基礎設施債務和市政建設債務。一般說來，地方政府債務第一輪主要投向于交通基礎設施建設，然后逐漸轉向市政建設。這兩類負債除了發展階段的差異外，其公共產品屬性也有較大不同，交通基礎設施的完善將全面提高全國市場的配置效率，特別是構成全國一體化交通網絡的航空樞紐、鐵路、高速公路和國道等，更具有較高的全國性公共產品特征。而市政建設更多屬于地方性公共產品。因此，有必要對這兩類負債采取不同的應對策略。

3.“降成本”存在地方政府差異化施策減負的問題。

降成本的核心是為企業減負。企業負擔包括兩類：（1）顯性負擔，包括可以用數據直接度量的稅費和要素成本；（2）隱性負擔，包括難以用數據直接度量的企業與政府間、企業和企業間的交易成本等。我國實行全國統一稅制，企業地區差異成本主要來自地區差異化的收費、要素成本和隱性負擔，其中企業隱性負擔更多的是企業和政府的制度性交易成本。可見，地方政府需要根據導致地區差異成本的不同原因，制定有針對性的減負政策。

4.補短板存在各地區不同短板的差異化補齊政策問題。

我國東、中、西部經濟社會發展水平差異較大，尤其東部發達地區和西部欠發達地區在發展基礎、發展動力和發展環境等方面都有較大差距。發展的差距決定了各個地區有不同的短板，需要制定不同的短板補齊政策。

二、從區域差異視角落實和優化供給側結構性改革的政策建議

（一）建立地區間產能優化配置和轉移支付補償機制，推動各地區主動協調去產能

長期看最好是市場主導去產能，各地產能過剩企業通過市場競爭、優勝劣汰達到去產能的目標。但是，要對以國有企業為主體的產業去產能，單純依靠市場競爭很可能會過度透支地方財政，難以短期和高效率去產能。中央政府有必要根據經濟發展的總需求制定總體的產能目標，綜合考慮區域需求、要素供給和現有產能布局等因素制定各個地區的產能配額，以實現產能的最優或較優配置。在實現此目標的過程中，由于存在地區間去產能的囚徒困境，有必要建立地區間去產能補償機制，以推動各地區主動協調去產能。具體包括：去產能成本補償，用于彌補勞動力和資本重新配置的成本；去產能收益轉移支付補償，各地能夠在一定年限一定條件下，通過財政轉移支付共享去產能后企業效益顯著提升帶來的稅收收益。

（二）建立地方債務分類去杠桿的機制，推動各地差異化去杠桿

為加快西部地區發展，協調地區間經濟發展水平，建議將地方政府債務分為交通基礎設施類債務和市政建設類債務分類去杠桿，具體措施為：第一，交通基礎設施類債務中涉及全國交通基礎設施網絡建設的部分，作為全國性的公共產品加以建設，寬松或延緩去杠桿。第二，交通基礎設施類債務僅局限于地區的部分和市政建設類債務嚴格去杠桿。這部分更多屬于地方公共產品，主要由地方政府提供，地方政府需要量力而行。中央政府作為我國地方債務風險的最終承擔者，有必要根據地方政府償債能力將其債務融資水平限制在合理范圍內。

（三）建立地區差異化成本監測機制，推動地方政府主動改革創新降成本

需要明確，企業降成本的關鍵不是減稅，原因有兩個：第一，十八屆三中全會決定關于財稅體制改革的論述中指出“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”，其含義是宏觀稅負大致穩定，中央和地方之間的財力分配大致穩定。第二，近年企業稅負并沒有加重，稅收負擔不是造成當前企業經營困難的主要原因。通過分析2006年至2014年我國規模以上企業的情況可以發現：當前工業企業經營較為困難，工業企業利潤率2014年為6.16%，是2006年以來的最低水平，比最好的2010年下降了19%。但是，這個時期我國都是在實施結構性減稅政策，反映在稅金占主營業務收入比率逐年下降，2014年為1.633%，是2009年以來的最低水平。①相關數據來自國家統計局網站http://www.stats.gov.cn。另外，不能簡單直接對比我國企業和發達市場經濟國家企業的稅收負擔水平，如果將稅制的結構性差異計算在內的話，我國的企業稅收負擔并不高。

由此可見，地方政府降成本的關鍵是減少包括收費、要素成本和政府制度性交易成本的地區差異化成本。通過建立監測機制，推動地方政府通過改革創新和橫向競爭，不斷降低地區差異化成本是降成本的有效手段。

（四）建立不同短板的差異化補齊政策，推動各地區差異化補短板

不同的短板需要不同的政策組合，比如：東部地區補短板的重點很可能是生態保護、產業升級和技術創新，補齊和先進發達國家有顯著差距的短板。而中西部地區補短板的重點主要是基礎設施建設和脫貧，需要補齊的是經濟發展基礎的短板。

參考文獻：

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［3］邱圣憶.談供給側結構性改革與地方財政的應對［J］.經濟研究參考，2016，（5）.

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［6］王敏，龍騰飛.我國銀行業稅收負擔比較分析［J］.涉外稅務，2010，（8）.

［7］馬蔡琛.初論互聯網金融的稅收政策［J］.稅務研究，2016，（3）.

責任編輯：趙薇薇