高速公路投資管控：主要問題與治理對策

文/李興虎

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高速公路投資管控：主要問題與治理對策

文/李興虎

摘要：近年來，我國高速公路投資建設得到了較快發展，建立了基本符合我國國情的高速公路建設管理運行體制和機制。然而，在高速公路建設飛速發展的同時，其投資管控中存在的問題仍然比較突出，投資成本控制乏力，“三超”現象仍然存在，投資效益較差，財務風險凸顯，投資管控薄弱。本文對高速公路投資管控中存在的主要問題進行了分析，并提出相關的對策。

關鍵詞：高速公路；投資管控；問題；對策

改革開放以來，我國高速公路建設得到了較快的發展，到2013年底，全國高速公路通車里程已經超過10.4萬公里，高速公路建設成就顯著。不過，我國高速公路依然面臨總體分布密度低、路網不完善、尚需持續投資等挑戰。交通運輸部部長楊傳堂在接受新華網記者采訪時表示，到2030年，我國高速公路仍需建設6萬公里以上投資建設任務依然繁重，投資管控仍然不能放松仍需加強。

回顧我國高速公路建設25年來走過的發展歷程，廣大建設者、參與者不斷地創新、探索，總結出了符合國情的高速公路建設管理經驗、運行模式和技術路線。比如：建立健全了投資管理法律法規和管理制度，實施了招投標制度、工程監理制度、全過程跟蹤審計制度等，建立了“政府監督、法人管理、社會監理、企業自檢”的四級監管體系。不過，在高速公路投資建設管控中還存在諸多薄弱環節，需要我們對癥下藥，改進提高。本文將基于投資管控的精細化視角對此進行分析，并提出相應的改進意見。

一、主要問題剖析

（一）“工可”分析存在缺陷

高速公路項目建設由政府行業主管部門組織規劃立項，由各級交通投融資平臺組織實施，形成了規劃決策主體與投資、建設、營運主體二元化模式。在這種二元模式下，規劃決策主體只負責規劃立項，而不能對項目財務后果負責；而實施運作主體被動應付，難以全程參與項目決策過程，造成了高速公路可行性分析研究報告（簡稱工可）以獲得審批立項為導向，在財務可行性方面存在不足：一是工可報告中的項目資本金投入與項目實際貸款要求不符，工可報告中的項目資本金比例大大低于銀行貸款所要求。如某高速公路，工可要求的項目資本金為35%，銀行貸款要求的項目資本金為48%。二是財務盈利性分析預測與運行實際差距較大，實際營收大大低于預期，部分項目收費收入僅能維持營運管理及部分財務費用，還本付息難以維持。三是收費標準的假設與收費批復不符。工可預計收費標準過于樂觀，物價管理部門面對社會提出的“暴利”譴責及減免收費呼聲，收費標準不僅沒有提高，甚至有下調趨勢。四是流量預測不夠準確。流量預測過于樂觀，對周邊流量影響因素考慮不全，加之后續規劃路網密度增加，實際流量遠低于工可預測。某高速公路初始實際流量只有工可預測流量的十分之一。

（二）資本金投入不足

當前，投資壓力與項目資本金籌措壓力越來越突出。一方面，在投資拉動思想的驅使下，各地政府把基礎設施作為投資拉動經濟的重要手段，一大批高速公路網等交通基礎設施在各地陸續獲得審批，項目資本金投入壓力較大。另一方面，現階段高速公路盈利能力較差，難以吸引社會資金投入。新建高速公路受造價提高、路網加密、流量明顯下降、收費標準不變以及免費政策等因素的影響，高速公路已從早期的高回報演變為目前的嚴重虧損，從早期的經營性項目演變為目前的準公益性項目。由于收益水平的下降，導致高速公路籌資模式，已從早期較低的資本金比例投入，能招商引資吸引社會投資，政府只需投入少量的啟動資金即能推動一個較大項目建設，轉變為資本金比例大幅提高，無法吸引社會投資，政府必須依靠交通投融資平臺投入很高比例的資金才能啟動項目建設。

受上述因素影響，各地政府的投融資平臺為完成政府交辦的投資建設任務，紛紛運用平臺銀行貸款、發行中期票據、企業債券等債務方式籌集資金，投入到項目公司抵充資本金，導致項目建設完全依靠銀行貸款，缺乏自有資金配套。這不僅違背了項目資本金政策的初衷，而且，如果未來信貸收緊，“短債長投”給融資平臺正常運營帶來的資金鏈條斷裂風險，可能會累及地方政府。

（三）投資成本控制不力

高速公路建設投資期限長、管理水平低，成本控制難度大，“三超”（概算超估算、預算超概算、決算超預算）導致造價提高，造成經營成本提高，投資效益下降，投資目標難以實現。造成“三超”的原因是多方面，從高速公路投資建設的各參與主體來看，投資方管理不到位，投資周期延長，籌資能力差，項目資本金不到位，資本化財務費用高等。高速公路代建市場競爭機制不充分，代建單位資質未達到規定要求，管理水平參差不齊；代建單位設計管理能力不強，對標準程序管理不嚴，遷就設計單位、施工單位，設計變更、技術變更等變更簽證較多，既增加了投資，又增加了后續工作量；造價管理意識不強，工作中涉及造價問題時，以“專家論證過、設計審核過、設計就是這樣”等理由推脫責任，造成建設標準高，工程造價難以下降。設計單位注重交出合格產品，喜歡用新材料、新產品，安全設計全部采取上限標準等；設計費按照工程造價比例提取的政策，使設計單位對高速公路設計的經濟性缺乏足夠的動力，設計標準過高。

（四）跟蹤審計效果尚有欠缺

推行高速公路建設項目全過程跟蹤審計，是加強高速公路建設過程管控，有效控制成本造價的需要。該制度實施以來，建設管理的規范性有所提高，但也存在許多不足。一方面跟蹤審計監管成效不足。例如：大量工程變更沒有實施審計監督，不能體現跟蹤審計對造價控制的效果，未對建設單位延期審批工程變更的行為提出審計監督意見和風險提示建議。跟蹤審計的廣度不夠，對工程建設程序、合規合法性審計不夠；計量支付審計面少，大量合同缺少審計監督。對投資項目的了解程度不夠深入，發現問題的及時性不夠，事后監督多，事前事中控制少，前期預防效果差，幫助和指導項目如何解決問題的咨詢服務工作比較欠缺等。另一方面建設單位對跟蹤審計重視不夠，如，沒有將工程招投標和合同管理等內控制度的監督列入跟蹤審計范疇，對跟蹤審計單位提出的審計建議整改力度不大，審計單位反映的問題不能得到及時解決，實際工作未受到跟蹤審計的監督制約。建設單位沒有建立對跟蹤審計單位的再監督工作機制，跟蹤審計單位的出具的報告質量、時效性缺乏監督，在業績考核上還缺少制度性安排等。

（五）竣工決算不夠及時

高速公路竣工決算是反映其實際造價、投資效果，確定路權、核定收費標準、收費年限的基礎資料?！痘窘ㄔO財務管理規定》建設單位應在項目竣工后3個月內完成竣工財務決算的編制工作。但從各高速公路的建設實踐看，工程交工后，財務決算久拖不決，造成工程欠款情況、投資完成情況、交付使用價值等缺乏全面完整的資料，給項目資金管理、資產管理、后續評價等帶來一定難度。如，某高速公路通車運營7年之久，竣工決算久拖不決。究其原因，一方面現行制度對竣工決算的時間性要求缺乏強制性，造成建設單位辦理財務決算的積極性和主動性不夠。如《浙江省交通建設項目竣工決算審計管理暫行辦法》規定，建設項目財務決算要交工驗收后三個月（其中高速公路等重大項目可適當延長）內完成，高速公路竣工審計適當延長的概念缺乏強制性約束。另一方面，重視程度不夠。重建設、重結算、輕決算的思想較為普遍。政府管理部門對高速公路建設項目的考核以完成交工驗收、通車運營為終點，沒有將后續工作納入考核范圍，建設單位在竣工決算上投入精力不足，導致決算拖延滯后。

（六）后續評價機制尚未建立

高速公路建設項目后評價是依照高速公路可行性研究報告、初步設計及相關審批文件確定的內容，采用規定的程序與方法，對項目立項決策、建設施工、運營管理等各階段工作的程序性、規范性以及技術經濟指標變化的成因等內容，進行全面、系統的跟蹤、調查、分析和評價的管理活動。其目的是從中吸取經驗教訓，提高決策水平、管理水平和投資效益。通過對部分省、市交通統計資料了解，對高速公路建設項目開展投后評價持消極態度，制約了后評價工作的展開。高速公路建設“兩重一輕”（重立項評價，重建設管理，輕投后評價）問題比較普遍，投資后評價工作基本未開展，或者開展的不夠規范，沒有建立相應的工作機制。如對單項分析評價做的多（如環境評價），整體評價做的較少；不注重前后評價指標的可比性，用不可比的指標進行比較；對公路建設項目的可持續性和社會影響評價主要以定性為主，缺乏指標的定量分析和準確評價。

二、措施對策

（一）加強財務可行性分析研究

財務經濟指標的可行性是影響投資決策的重要因素。要重視財務可行性分析研究，對影響財務可行性分析的關鍵財務指標，如投資規模、資金成本、建安費用、車流量測算、收費標準、運營成本等，要根據社會經濟發展規劃、發展水平、貨幣政策、物價水平等因素進行綜合分析、謹慎預測，使財務可行性分析更接近于投資運營實際，為決策者提供更加可靠的參考依據。項目投資主體要確定專人積極參與項目前期的研究分析、溝通協調工作，積極向規劃、設計及主管部門提出合理化建議，相關部門應對投資主體提出的意見和建議進行研究，合理的意見建議要予以采納。

（二）拓展資本金籌資渠道

首先各級政府要加對大高速公路投資支持力度，建立資本金注入機制。根據地方政府的高速公路建設投資計劃，按年度列入政府財政投資計劃，符合國有資本經營預算資本性支出要求的項目，可按規定程序申報。建立虧損彌補機制，對于政府融資平臺因承擔公益性或者準公益性建設項目而發生的虧損，由交通主管部門和財政部門對高速公路經營虧損進行核定，以貸款貼息或者政府購買服務方式，報政府審定后列入財政預算進行彌補。其次，要充分發揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵和引導社會資本參與高速公路建設。對經營期內能產生合理利潤的經營性高速公路，推進市場化運作，積極推行投資運營招商；對經營期內難以完全收回建設投入和經營成本的準經營性項目，合理選擇PPP、股權投資等方式，以政府購買服務等多種可能的方式，為社會投資人獲得合理投資回報。

（三）多渠道控制投資規模

高速公路建設具有建設周期長、投資規模大、涉及單位多、建筑結構復雜等特點。投資規?？刂?，規劃設計是控制投資規模的關鍵環節。要樹立規劃設計管理的理念，增加工可和初步設計的深度，合理控制設計標準，優化設計方案，提高設計質量，降低投資成本。加強規劃設計招標管理，采取限額設計，改變設計費與投資規模掛鉤的計價模式，增加造價管理條款。規范項目代建管理，提高代建資質門檻，嚴格工程代建管理程序，通過招投標選擇與建設管理相適應的代建單位，使真正具有高速公路代建能力的單位進入代建市場，提高高速公路代建管理水平。完善合同管理制度，明確合同有關各方的責、權、利及法律地位，把投資控制在雙方約定的目標值之內。完善工程交易的保障機制，健全工程擔保和保險制度。政府監管部門（ 監管辦、質監站、安監站等）要深入現場，加強對建設項目的監督和管理，使項目公司和代建單位按法律法規、建設程序和標準來實施；建立相應的風險分擔機制和風險- 收益分配機制，促進代建制度管理的科學化、規范化。

（四）加大跟蹤審計力度

跟蹤審計單位要加大投入?，F場審計人員應加強對施工現場的巡查，提前介入項目建設相關環節，深入了解工程情況，適時為項目建設業主提供咨詢服務，解決項目建設過程中遇到的問題；及時編制審計方案和審計大綱的項目，并報項目公司備案；建立健全審計日記、審計臺賬制度、現場辦公簽到制度，做到出具意見、出席會議、現場辦公記錄齊全；規范審計意見的出具形式，重大事項的審計意見必須形成書面意見。加大對審計意見的整改力度，對于未能及時整改的審計意見，及時向上一級管理部門反映、報告；投資主體審計管理部門要加大對跟蹤審計工作的監督和檢查力度，建立健全跟蹤審計考核機制，促進跟蹤審計整體水平的提高，發揮跟蹤審計應有的作用。

（五）加強竣工決算管理

根據《基本建設財務管理規定》的有關規定，地方各級交通管理部門要進一步完善高速公路竣工決算的制度建設，明確竣工決算的時效。項目公司從籌建開始，即應明確專人負責，做好有關資料的收集、整理、積累、分析工作。項目完工，應組織工程技術、計劃、財務、物資、統計等有關人員共同完成工程竣工決算報告的編制工作，并委托會計師事務所進行竣工決算審計。對于已經完工投資項目，責成有關部門或者單位限期完成，在竣工財務決算未經批復之前，原機構不得撤銷，項目負責人及財務主管人員不得調離。加強監督考核，將竣工決算完成情況納入年度考核目標。

（六）完善后評價機制

高速公路投資建設具有較強的政府意志，首先是政府部門應重視項目后評價工作，建立相應的管理制度并督促落實，采取強制性手段，對高速公路投資建設開展后評價工作，規定沒有進行項目后評價的單位不批準其它項目的實施。借鑒美國等國外的管理經驗，交通部應該考慮設立交通建設項目評價部門，對高速公路建設項目的評價與總結進行管理。設置專門從事項目后評價的中介公司，負責項目后評價報告的編制，并將后評價結果反饋到有關部門。后評價機構和中介公司應具有相對的獨立性和相當的權威性，以保證后評價的真實、可靠。其次，要加強項目后評價的反饋。后評價的結果應向有關部門、單位公開，甚至可向全社會公開，讓項目的完成情況及后評價結論由全社會共享。這樣既可以增強前評價人員的責任感，促使前評價人員努力做好前評價工作，提高預測的準確性，也能提高項目決策者、建設者的責任感，并使后來者從中學到經驗，提高項目決策的科學化水平。

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（作者單位：杭州市實業投資集團有限公司）

上接（第174頁）

工結束后，按照業務發生的時間順序將資金明細帳詳細登記在案，并對庫存現金進行盤點，查看庫存現金的賬面余額和庫存實際余額是否相等，這些都要進行詳細的記載。［3］在存取資金的時候，要保證兩人以上在場，并做好保密以及安全工作，采購人員不允許帶高額的現金外出采購。在需要資金運輸的時候，盡量選用記名的轉賬支票或者是銀行電匯的方式，減少路途中的風險。

（三）應收款回收風險防范

在海外項目進行應收款回收的時候，要做到事前、事中和事后的預防和監控。企業在進行海外項目投標之前，需要對當地的法律法規以及市場做好調查研究，對客戶進行分析，對客戶資信風險進行評估。中標以后，簽署的合同中也要寫明保護條款，如果有需要延期的款項，也要標明延遲的日期、利息以及詳細的違約責任。同時，資金管理人員要對日常資金數據進行收集與整理。除此以外，考核制度也是必不可少的，及時發現應收賬款中存在的問題，做好防范措施，并對應收賬款的賬齡情況進行公布，加強相關負責人的責任觀念。

（四）控制銀行賬戶風險

在海外項目開設銀行賬戶時，需要經過總部的審核，控制賬戶的數量。如果開設的銀行賬戶是臨時的，在項目結束以后，要到銀行及時進行銷戶。在進行資金支付的時候，需要經過項目經理和財務總監簽字確認才能完成。在向供應商付款的時候也要采取銀行支票的方式，不能隨意開具空白支票。總部需隨時對海外項目資金進行監督、控制和管理。

綜上所述，有效的資金管控能夠保障海外項目的順利進行。在企業做好本身的成本控制以及資金管理以外，還要配合項目部做好應收賬款的回收工作。當企業出現資金壓力時，可以采取一定的措施如請求客戶預支款項等以減輕企業資金壓力。企業總部要把握好海外項目的實際進度與資金控制之間的關系，以保障資金的合理分配，實現企業健康良性發展。

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（作者單位：張楨濤 中國石油集團長城鉆探工程有限公司；韓宇軒 中廣核太陽能開發有限公司）