基層自治視角下的“村務公開”調研

楊杰　阮海波　晏勇　杜其君

摘要：基于治勝村與夏家村的實際情況，比較兩村在村民大會召開的情況及村務公開的程序、村務公開的方式、財務公開、村務監督委員會以及兩村創新方式的異同。由于監督委員會、宣傳欄、激勵和懲處制度不健全、傳統思想觀念遺留、區域經濟發展不平衡促使村務公開產生了一系列的問題。因此必須完善制度和體制建設、提高公民參與意識和參與能力，發展鄉村精英治理、促進區域協調發展。

關鍵詞：夏家村；治勝村；村務公開

一、問題的提出

黨的十八大以來，推進國家治理能力現代化已經成為黨和國家工作的重要內容，基層群眾自治作為國家治理中的重要組成部分，是實現國家治理能力現代化的關鍵環節。村務公開是保障村民“自我管理、自我服務、自我教育”的一項基本制度，也是化解農村干群矛盾，減少農村“群體性事件”發生的有效制度形式，對于增強基層群眾性組織的“公信力”，維護基層穩定和構建社會主義和諧社會具有重要作用。近年來，各地農村村務公開工作的開展取得了明顯成效，同時也出現了一些值得關注的問題。通過實地調研對我國村務公開的主要內容、存在的問題、問題的原因、解決的措施及村務公開的意義進行了分析和探討，旨在進一步加強村務公開建設，為推動基層民主治理提供參考。

二、研究方法

此次調研活動采用文獻研究，對以往的研究成果進行了分析總結，在繼承以往研究成果的基礎上進行了創新。同時采用訪談和比較研究的方法，在四川省江油市香水鎮治勝村訪談干部群眾107戶，山東省濟寧、濱州等市訪談73戶，收集兩地資料后，進行整理、檢驗分析，得出相應的結果，反映相應的問題。

三、研究的內容

村務公開是打破傳統封建統治方式，破除“官本位”的思想的有力方式。它不僅在行動上影響公民之間的互動，更在于思想與理念的重塑。村務公開是新農村建設的重要組成部分，其內容、方式與渠道、反饋機制等逐漸成為公眾關注的焦點。

（一）村務公開的內容

1. 政府的法律、法規，相關政策性文件。2. 財務公開，主要內容有救災撥款，收入與支出，最低生活保障的評選標準，評選結果名單，集體土地承包程序。3 .關乎大多數村民的切身利益的相關事件。

（二）村務公開的方式

主要涉及廣播、宣傳欄、村干部與村民之間的交流、黨員代表大會、村民大會等。

（三）公開的反饋機制

村民對村務公開的內容是否滿意，公開的方式是否到位，以及對未來村務公開的要求。

四、夏家村與治勝村基本情況及“村務公開”現狀

（一）夏家村情況

1. 基本情況

夏家村隸屬濟寧市魚臺縣張黃鎮，地處南陽湖西面。全村共有1132人，村民家庭年人均收入約為6200元，整體經濟情況在當地屬于中等偏上水平。

2. 村民大會召開的情況及村務公開的程序

在調研過程中，我們通過訪談參加夏家村村民大會的村民得知，每次的村民大會召開及時，內容透明，切實保障村民的共同利益。同時，村民大會也成為解決村中矛盾、傳達上級政策的有效途徑。夏家村嚴格按照相關的規定執行公開事項所需經過的程序，首先由村委會提出村務公開事項的具體方案和內容，然后村務公開監督小組進行審查確認。確認無異議后，黨支部和村委會召開聯席會議討論決定，最后交由村民委員會公布，并報張黃鎮人民政府備案。

3. 村務公開的方式

除村民大會外，夏家村村民還通過廣播、公開欄的方式了解相關事項。夏家村現建有三個廣播站，其中兩個建設在村道路的主干道上，有一個建設在村東面，廣播可以覆蓋全村。村民青睞于通過廣播的方式獲得相關信息 ，由于其簡單、方便的特點，使其成為該村最重要的宣傳渠道。近幾年來，隨著村務公開形式逐步完善，宣傳欄成為一種較為新穎的方式，但由于村民的文化水平與思想意識的限制，宣傳欄在該村只是作為一種補充性的方式存在。

4. 財務公開

財務直接涉及村民切身利益，因此受到村民的廣泛關注，財務公開是村務公開的重點內容，是村民對村委會監督的有效方式。通過訪談村干部了解到，對于村里的財務計劃、各項收入與支出、債權債務收益分配等情況都進行了定期公開。在宣傳欄上也可以看到相關財務公開的內容：主要涉及財務收支明細、種糧直補、土地承包經營權流轉情況、集體盈利和債權債務情況、村干部報酬情況等。與村干部所說的內容和落到實處的公開內容基本符合。但在與村民的訪談中，我們發現因為夏家村集體土地承包面積較少，所以村民對財務公開中更多關注的內容是小麥、水稻以及少數被占用的田地的補貼情況。

5. 村務監督委員會

為進一步規范村干部的行為，加強村民對村干部的監督，保障村民的監督權和知情權，第十一屆全國人大常委會十七次會議修訂的《村民委員會組織法》第三十二條明確規定：村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生。

6. “三見面”活動

夏家村結合本村實際情況，開展“三見面”活動，意在“為民、務實、清廉”，加強與村民之間的聯系，了解村民現狀，解決村民問題。首先是三方見面：每周一和周四鎮村干部在村委會集中辦公，其余工作日鎮村干部輪流值班。其次是三大任務：接訪，鎮村干部接待村民來訪，解決村民生活中的問題；議事，村鎮干部一起討論集體的工作事項，抓好銜接落實；代辦，在規定時間節點內辦理完畢，并將結果及時向代辦群眾反饋。

（二）治勝村情況

1. 基本情況

四川省江油市香水鎮治勝村位于香水西南部，與八一鄉、九嶺鎮相臨。全村占地面積5.9平方千米，全村共有2123人，村民家庭年人均收入約為3820元，該村在江油市發展規劃的總體布局中占據重要地位。

2. 村務公開的方式

治勝村下轄11個組，是由原來的兩個村合并而成，轄區面積較廣，因此，廣播成為治勝村村民最為依賴的獲取村務信息的方式。全村現共設有廣播點22個，大都設在村公路主干道旁以及村民聚集地點。從訪談中解到，61%的村民是通過廣播了解村務信息。當地村民大都是小學以下的文憑，對宣傳欄的觀看的很少，只有6%的村民通過宣傳欄了解村務信息。

3. 村務公開

2008年地震中，治勝村受到波及。在災后重建工作中，村務公開是該村村委會工作的重點，所有的援建款項、建設款項都必須進行及時、準確的公開。當地村干部反映，農業經濟與社會發展規劃、國家惠農補貼，扶持農業開發和資助、村集體等政策，村委會都進行了及時公開?；窘ㄔO和公益事業建設的經費籌集方案、建設的承包方案及項目資金的使用和工程建設情況、集體財務審計情況、計劃生育政策的落實與人口變動的情況等進行了定期的公開。從宣傳欄處可以看到相關的財務公開信息、水利設施建設、生活文化的支出、村社干部工資的發放等情況也做到透明、及時的公開。在訪談中了解到，村民普遍關心最低生活保障的問題，他們關注的焦點在于享受低保人員評選的標準、程序和結果。

4. 村務監督委員會

在治勝村的宣傳欄處，公布有監督委員會的組長和相關成員，而且還成立有相關的值班小組。在受訪過程中，有近三分之一的村民不知道村民監督委員會存在，更不知道該機構的運行情況。在知道監督委員會的村民中，他們認為監督人員的工作做得不到位，不過是形同虛設，沒有影響力。同時大多數村民認為有必要設立監督委員會對村干部以及村干部的行為進行監督。

5. “單元化聯戶共建共享”工程

走進治勝村，每隔不遠處就能看見“單元化聯戶共建共享”工程的公示欄，這是一項新的舉措，主要內容有：環境聯治、平安聯建、困難聯幫、致富聯帶、新風聯樹。每月由村干部和社長、聯建小組長及當值戶組成聯合檢查組進行一次檢查評比。評比結果公示后，村委會對綜合評定好的戶進行張榜表揚；對綜合考評較差的戶進行批評或一定程度的處罰。但是我們在與村民的訪談中卻發現，有個別村民質疑該工程的評比結果，因為相關過程的透明度不高。

五、村務公開存在的問題及原因分析

（一）監督委員會存在的問題

通過實地走訪發現，村委會雖然按著要求設置了村務監督委員會，但是存在著較多的問題。以下是兩個主要方面：

1. 宣傳工作不到位，在設置監督委員會時并沒有進行大量的宣傳，使村民了解到監督委員會該機構，以及運行模式和職責。

2. 監督委員會“形同虛設”，雖然成立了監督委員會，但是并沒有履行相應的職責，權力與責任結合不到位，在村里沒有實際發揮相應的作用。按照規定財務收支需要通過監督委員會的審核簽字后才能報上級財政部門，涉及村民重大利益的事項也必須在監督委員會的監督下運行，但實際運行程序與規定程序存在很大的偏差。

造成問題的原因主要有兩個方面：第一，村民的監督意識和村干部的公開意識不強，沒有做到民主監督；第二，鄉鎮政府處于“壓力型政府”管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務和指標，需要村委會的密切配合和支持，在指導監督村委會工作時“彈性”很大。

（二）宣傳方式存在的問題

從目前來看，宣傳欄越來越受歡迎，相比廣播而言，宣傳欄可以采用漫畫、表格、框圖等方式對村里的事務詳細地介紹；具有簡單明了、易于保存等優點。從走訪來看，宣傳欄仍然存在相當多的問題與局限性。

1. 公開不及時，在觀看治勝村的宣傳欄時發現2013年的相關財務數據占據相當大的版面，沒有為村民提供及時有效的信息。

2. 內容不全面，存在借用宣傳欄宣傳政績，宣傳欄本是讓村民了解村務事項，獲得相關信息的地方，卻成為有關村干部的個人簡歷，相關機構的績效炫耀。公開形式和程序不合理，重形式輕實效，未按照公開條列認真執行。

（三）激勵和懲處制度不健全

“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事”。之所以存在村干部推諉、辦事效率低下、貪污腐敗等問題，大部分村民反映村干部作風不良，但是怕被“報復”，一方面，上訪被村干部視為是“恥辱”，攔截上訪戶也變成了一項工作。村民只能忍氣吞聲，得過且過。另一方面，責任問責的執行力度不夠也是造成問題的重要原因之一。再者，民主評議村委會干部制度在部分地區沒能建立，村干部的績效考核還需完善。

（四）傳統思想觀念的遺留

1. 村民的權利意識和監督意識不強

“農民工的大規模外出就會在流出地的農村大量出現空心村和農村社區衰敗的現象”，目前村里留下的就是老人、兒童、婦女，文化水平較低和政治意識不強是其顯著特征。村民并不知道自己享有哪些權利。大多數村民表示對村務公開不是很關心，認為不觸動自身利益就無關緊要，村務公開是村干部的事，與自己無關，管得太多也沒有用。在當前農村熟人社會的環境下，許多村民不愿得罪村干部，對于一些應該公開而未按規定公開的信息，選擇“睜一只眼閉一只眼”。傳統的封建思想影響較大，“官本位”的思想使部分村民不敢招惹“有權有勢”的人。

2. 村干部存在“官本位”思想，缺乏公開意識

與村民相同，當前村干部文化程度多為小學、初中，與此同時，“村務公開有必要，現在這一方面查得很緊”，一位村主任說道。但是受傳統“官本位”主義和宗族觀念的影響，使得村干部在工作中很難做到自覺、及時、全面。在訪談中部分村干部說“公開了沒人看”、“公開了也看不懂”。村干部與村民之間產生分離，“刁民”思想的影響相當嚴重。

（五）區域經濟發展不平衡

村級財務一直是村民關注的熱點，也是村務公開的重點和難點。通過山東、四川兩省的部分村的村務公開情況調查發現，在經濟發達的地區村務公開做得較好，而在一些經濟相對落后的地區，村務公開的情況不樂觀，有甚者連村務公開欄都沒有。由此可見，經濟發展水平與村務公開密切相關。經濟較好地區的村民和村干部對于自己村的村務公開比較滿意，而且村干部很愿意配合訪談，主動拿出資料配合。然而在經濟相對落后地區，村民不關心也不了解，村干部反映現在經濟都沒發展好，也沒有資金進行相關方面的建設。

六、對策及建議

村務公開是實現基層民主治理的重要制度保障，同時對“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”有著重要影響，在結合調研情況和文獻研究基礎上提出以下幾點建議：

（一）完善制度和體制建設

1. 強化公開監督，完善監督機制，切實發揮村務監督委員會的職能。英國歷史學家阿克頓說：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制”。在基層群眾自治組織框架里，建立群眾監督與組織監督相結合、內部監督與外部監督相結合的村務公開監督體系，確保其有序運行。

2. 健全法律法規，完善村務公開和民主管理制度體系。針對目前村務公開中存在的公開內容不全面、程序不規范、形式不合理的問題，要建立健全法律法規來規范村務公開內容、程序、形式，比如在內容方面要按照村務公開條例內容并結合本村實際進行公開，不出現能“公開出來的就是能看的，不能看的都不會公開出來”的情況。

3. 創新激勵和懲處機制。實行“績效管理”。實行民主評議村干部制度，對工作認真負責的干部進行表彰，對于工作不積極的干部進行批評，工作中存在重大失誤的應該依法追究其相關責任。

（二）提高公民參與意識和參與能力，發展鄉村精英治理

“在小群體中的交往實踐中，那些比其他成員更能調動多的社會資源，獲得更多的權威性價值分配的人，就可以稱之為精英?！币訌姶甯刹颗嘤枌W習，提高履職能力，鼓勵大學生到基層擔任“村官”，切實提高基層治理能力。

（三）促進區域協調發展

經濟區域發展不平衡導致基層村務公開發展不協調，應加大對經濟落后的地區的財政支持力度，同時借鑒村務公開較好的地區經驗，結合本村實際完善村務公開。上層建筑對經濟基礎具有能動的反作用，基層治理事關基層穩定，穩定的社會秩序有利于鄉村經濟發展，所以，在經濟發展的同時也要改革鄉村的政治權力結構，使其與經濟發展相適應，“鄉村政治”建設有著很大的社會意義。

通過本次暑期實踐調研，了解了目前基層治理的基本組織原則、實施形式，以及基層自治的治理創新舉措，同時也發現了其中存在的一些問題。在新農村建設進程中，村務公開對于破除傳統思想的影響，實現農村經濟與政治的協調發展，推進基層民主建設有著重要影響。在理性認識的基礎上提出了關于改善基層自治現狀的一些建議，希望對于改善基層自治具有一定的參考作用。

參考文獻：

[1]劉軍寧.為什么制度必須符合人性[J].商務周刊，2011（02）.

[2]程同順.村民自治的時代特征及未來趨勢[J].人民論壇，2013（26）.

[3]仝志輝.村民選舉參與中的精英動員[J].社會學研究，2002（01）.

（作者單位：山東青年政治學院政治與公共管理學院）