我國集體林權制度改革研究綜述

殷佳雪

摘要：集體林權制度改革已成為當前我國農村社會體制改革的重要組成部分之一，對林權改革的相關研究亦成為當前學術界的研究熱點之一。在我國，由于各個地區存在差異，集體林權改革有其特殊性，因此要根據具體情況，因地制宜地研究問題，不可“一刀切”。總的說來，目前我國集體林權制度改革取得了一些實質性的成果，比如農戶收入增加，林權經營者的造林積極性得到激發等，但是在改革進程中出現的諸如產權不明晰、政策不完善以及缺乏相應的保障機制等問題也同樣不容忽視。文章綜合相關學者提出的觀點，總結分析集體林權制度的現狀以及改革后取得的相關成果。

關鍵詞：集體林權；制度改革；綜述

近年來，隨著對“三農”問題的深入研究， 集體林權改革已經成為一個熱點話題。集體林權是指集體組織對依法屬于本單位的森林資源所享有的占有權、使用權、收益權和處分權，它的制度改革也越來越引起理論界的高度重視。2008年，國務院頒發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，意見中肯定了試點省份取得的顯著成效的基礎上，要求全面推進集體林權制度改革。被譽為中國農村“第三次土地革命”的最新一輪集體林權制度改革是一場舉世矚目的深刻變革。目前為止，主體改革已在全國9個省份基本完成，相關的配套改革也在進一步深化，其中包括福建、遼寧、云南、河北等。有10個省份的主體改革也在全面推進，其他省份也在認真總結相關經驗，加迅開展試點地區的工作?！敖刂?012年年底，全國已確認集體林地面積1.8億hm2，占集體林地總面積的97.7%，林改的發證面積占確權林地的95.5%，集體林權制度改革的主體改革基本完成?！保ㄓ谖撵o，2012）。

一、集體林權改革的現狀

以下分別從幾個省份的林權改革現狀的比較來具體分析現階段我國的集體林權改革現狀。

（一）福建、浙江林權改革的現狀

新一輪林權改革后，福建集體林區林權經營方式在結構上的變化，促進了林業經濟的的市場化。隨著林權結構的變化， 改革也取得了初步成效： 林地、林木的經營管理權得到法律保障，林業經營出現可持續增長趨勢，促進林權交易市場的發育，對現行林業管理體制和政策提出改革要求（裘菊，孫妍，李凌，徐晉濤 2007）。徐秀英， 沈月琴等指出，位于浙江省西北部天目山南麓的臨安市，林業用地 25.552 萬hm2，森林蓄積量為 507.9m3，森林覆蓋率為 71.3%（1994 年森林資源清查資料）。流轉的林地以集體統管山為主， 流轉形式多種多樣并以承包為主，林地流轉的活躍程度存在地域上的差異。

（二）新疆林權改革的現狀

王懷燕（2009）指出，“新疆現有林業用地面積16213.3萬畝，其中集體林1997. 72萬畝。目前，集體林主要采取的經營管理方式有：農戶承包管護、集體經營管理、作價歸農戶等”。目前，這些試點的縣（市）已經主體改革中取得了相關經驗。新疆林改與內地省區差別較大，主要是灌溉型、生態型林業的改革，目的是為了發揮生態效益。一方面，這種類型的集體林立地條件差，種植的林作物由于不能為人們帶來經濟效益，所以林改進程比較困難；另一方面，林業用水缺乏成為集體林業發展中重要的制約因素。

（三）江西省林權改革的現狀

李婭等指出江西省集體林權改革成果主要有：第一，江西省林權改革受到農戶的廣泛支持和積極參與，林業生產積極性提高，取得效果比較顯著。第二，集體林權改革的歷史背景、農戶的對土地的依賴及基本村情等因素，使得集體林權改革的所面臨的問題、改革效果以及與農戶意愿都存在一定的差異。第三，集體林權改革以后，林地管理水平低、流轉程序不規范、采伐管理制度不完善、公益林補貼標準低等問題仍亟待解決。

筆者認為：以上可以看出，林改的現狀所存在的共同點在于都激發了農民造林、育林、護林的積極性， 對生態建設起到了保護和促進作用。極大地解放和發展了林業生產力， 有效地發揮了林地資源的潛力， 促進了農民增收致富。而西北地區的林權改革的制約性因素比較多，自然條件起了比較重要的制約作用，林權改革的進程相對比較慢。

二、集體林權改革中存在的問題

（一）地區差異，致使改革進度不統一

何得桂（2007）認為我國集體林權改革雖然取得了巨大成效， 但是許多隱患不能忽視。地區差異， 致使改革進度不統一。裘菊，孔凡斌，杜麗（2007）等一致認為在集體林權改革中：思想認識不統一、政策宣傳落實不到位、缺乏完善的政策和法規作支撐， 流轉行為不規范等阻礙了改革進程。

（二）產權不明晰，林業經營水平低

徐秀英，沈月琴等（2000）指出：“目前南方山區集體林地產權不清晰主要表現在：林地所有權主體不明確，林地產權的各項權能邊界不清晰，運作不規范、交易成本過高，林地價格信號嚴重失真，林地產權行使具有“外部性”等”。劉璨，呂金芝，王禮權，林海燕 （2006）指出我國南方集體林區產權制度安排與變遷存在的問題有：森林資源因林權制度的改革而波動，林業用地規模雖然擴大，但并沒有得到充分利用；林產品供不應求，仍不能得到滿足；農民在林業上面的收入與其土地規模不協調。

（三）政策不完善

裘菊，孫妍，李凌，徐晉濤（2007）認為福建林改存在著如下問題：少數地方林權證尚未發放到戶，有的地方損害農民權益現象仍然存在，林業金融投資還不適應林業發展需要 ，生態公益林補償標準偏低等。而在王懷燕所指出的新疆林改工作面臨的主要問題不同于其他南方地區的主要是自然條件限制、歷史遺留問題以及缺乏經費支持制約了林改工作的開展。戴芳，李眀揚 （2007）指出，河北的林權改革雖然取得了一定成績， 但農戶并不是在自愿的狀態下進行勞動，而是在強制性行政命令的干預下進行，林業經營者生產的主動性和積極性并沒有被激發出來， 因而改革效果難以維持，并且在某些方面還出現了反復、大幅度波動的現象。

綜合以上幾家觀點，筆者認為：存在這些問題的主要關鍵因素是由于政策的不完善。政策問題是關系政府和經營者之間最緊密的聯系渠道，如果政策不完善，不但會損害農民利益，而且會有損政府形象，增加政府和農民之間的矛盾。所以，政府應當不斷發現問題，正確解決問題。

三、關于完善集體林權改革的幾點建議

（一）深化林權改革

陳幸良（2013）指出中國深化林業產權制度改革的對策：1.完善林業法律體系， 依法保護公民法人的財產所有權，必須將林業產權全部納入法治軌道。2.以全國林業工作會議為契機， 全面開展林業新“三定”。3.規范政府行為， 強化產權保護必須明確政府有所不為的規定。4.為了推進林地使用權的流轉，國家應鼓勵各種社會主體依法以承包、轉讓、拍賣、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權的流轉。5.對國有重點林區要繼續深化改革，建立起國家擁有所有權、分級別管理、嚴格監管，國家在保證對木地擁有所有權的基礎上，企業可以行使對林地經營權，國家和企業相結合，國家監管的新制度。

（二）完善林權改革體系

陳少平，趙文彬，甘正氣（2008）關于落實中央10 號文件的幾點建議：一是明晰集體林場產權；二是放活集體林場經營；三是穩定林地承包期限；四是規范林地林木流轉； 五是提高公益林補償標準；六是減免林業有關稅費；七是改革鄉鎮林業站；八是放寬林木采伐管理。賈治邦（2006）指出，目前，在改革進程中出現的問題還很多。從福建、浙江、遼寧等省的改革實踐來看，對以下幾個問題要特別注意：一是堅持黨政領導親自抓。二是堅持以人為本。三是堅持處理好改革與穩定的關系。四是堅持抓好各項配套改革。

（三）優化改革的外部環境

陳珂，魏彪，蘇丹（2007）指出，遼寧的集體林權改革分地，根據林種不同采取不同的改革措施，雖然取得了成效，但是也暴露出一些問題， 提出如下政策建議，希望對林權改革的順利進行提供相關理論支持：對分地區采取不同模式的方法應該繼續堅持； 改革過程中應堅持參與式發展理論的應用；對于公平和效率問題應結合經濟學相關理論加以論證；改革后繼續加強集體對森林的管理，強化政府的服務職能；促進各種林業協會的成立。王懷燕（2009）指出，新疆的林權改革應：做好林改宣傳工作，提高思想認識；轉變政府的管理職能，堅持依法辦事，操作規范；加強改革的配套建設，不斷優化改革的外部環境；落實完善相關政策，為林改提供支持；完善集體林產權的法律制度，為林改提供有力的法制保障。

由以上各家觀點可以看出，在眾多專家的建議中，完善林業法律體系， 規范政府行為，明晰集體林地產權等是眾望所歸，是此次林權改革中必不可少的。而在北方南方的林權改革中的建議有多不同，北方的建議的層次會比南方的低一些。并且建議在今后的林權改革中應進一步研究：農戶主體行為、林地流轉市場和中介市場的結構，以及城鄉統籌完善林地流轉制度和配套改革，以保證我國的林權改革順利圓滿的完成。

三、小結

集體林權制度改革，經過長期的探索和實踐后，還需要繼續深化、規范，改善；集體林權制度改革需要積極推進和穩步開展。一方面產權改革要繼續進行，另一方面也要注重配套改革的完善；促進林業發展的同時，也要重視農民收入增加實現的問題，注重社會和諧；集體林地所有權已落實到戶，應盡快建立并完善產權交易配套平臺。對于還未落實到位的地方，從上到下，要分層次地開展進一步的宣傳、培訓工作，各地區要加強經驗交流，加快推進集體林權制度改革的步伐。國家也要加大對改革的資金支持力度，做好森林保險試點工作。

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（作者單位：南陽醫學高等?？茖W校 計財處）