促進經濟發展方式轉變的財稅政策研究

吳伶

摘要：云南省是“一帶一路”戰略的重要省份，擁有豐富的資源和獨特的區位優勢，但其產業發展層次仍然相對較低，并面臨著能源消耗、環境污染等問題，亟需轉變經濟發展方式完成產業結構調整和升級的任務。為此，對現有財稅政策的影響作用和存在局限進行梳理，同時借鑒國內外先進經驗，有針對性的提出政策建議。

關鍵詞：經濟轉型；產業結構；財稅政策

根據新一輪西部大開發和國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見，2009年底云南省委八屆八次全會中提出了“兩強一堡”發展戰略，為了應對資源環境壓力、國家政策導向調整、產能過剩、區域競爭日益激烈等帶來的日趨嚴峻的挑戰，運用財稅政策手段促進產業結構調整和升級是必然選擇。

一、云南省產業發展現狀及財稅政策的局限

（一）云南省產業發展的特點和優勢

首先，云南省擁有豐富的自然資源，集有色、稀有、貴金屬特大礦區于一地，并擁有豐富的水能資源和旅游資源，尤其是旅游資源具有多樣性、獨特性、民族性等特點，是非常具有開發價值的優質資源。

第二，云南省在對外開放中具有獨特的區位優勢。自中國—東盟自由貿易區啟動建設以來，與東南亞各國的跨境經濟合作不斷擴大。以2013年為例，云南與東盟國家貿易額同比增長61%，云南省10大貿易伙伴中有6個是東盟國家。

第三，云南省產業狀態曾經是煙草業一家獨大，經過多年調整后，目前已經形成了煙草、電力、有色金屬、化工、旅游等支柱產業。

根據統計數據，云南的工業化程度低于全國平均水平，處于工業化初期向中期過渡階段，以2008年～2014年三次產業在國內生產總值中所占的比重（表1）對比可以看出，云南省第一產業增加值占國內生產總值的比重高于全國平均水平，第二、三產業增加值所占比重較低。

（二）現有促進經濟發展方式轉變的財稅政策

1. 土地利用政策

在國家統一的關于耕地保護和建設用地的政策規定下，云南省積極開展低丘緩坡土地綜合開發利用試點，對符合山地城鎮建設條件，建設項目占用25度以上劣質坡耕地進行建設的，不計入補充耕地范圍。

2. 優惠電價政策

由州（市）發改委制定并組織實施大用戶直供電方案，并報省物價局備案。對省確定的千億企業（集團）用電，凡符合國家產業政策的，積極爭取納入國家大用戶直購電試點范圍，電價由用電企業與發電企業雙方自主協商確定，并由用電企業與發電企業、電網企業簽訂電力直接交易合同。

3. 財政支持政策

除了對于大規模固定資產投資、技術改造、農業產業化、企業融資等項目進行按標準獎勵、補貼外，云南省財政自2012年起每年安排5000萬元招商引資專項工作經費，用于省級招商項目前期工作補助、省級組團參與國內外招商引資活動等專項工作經費。

4. 稅收優惠政策

省級財政基本上沒有單獨制定稅收優惠政策，而是統一執行國家標準，在全國稅收優惠清理的大環境下，主要是期待新一輪西部大開發目錄早日發布，為本省產業發展提供政策支撐。

5. 金融服務政策

目前已有的政策支持主要針對投融資成本（比如利率）進行補貼。

6. 產業引導政策

組織制定云南省工業轉型升級指導目錄和承接產業轉移指導目錄，實行差別化產業政策。由于自身稟賦和歷史發展原因，云南省產業發展落后于東中部地區，一些具有優勢的產業（比如鋼鐵冶煉）剛剛發展起來就面臨限制、關停。

7. 其他政策

云南省支持產業轉型發展的其他政策包括人才資源儲備、鼓勵科技創新等。

現有財稅政策雖然極大促進了本地經濟發展方式的轉變，但仍然存在一些局限，包括：扶持模式較為單一，主要還是按照項目實行“點對點”的獎補、貼息等政策；政策資金分散，在不同部門、不同項目中存在重復問題；對于中小企業缺少扶持力度；政策扶持缺少層次，應當盡可能完整的覆蓋整個產業鏈。

二、進一步促進經濟轉型的政策建議

在支持產業發展的財稅政策中，稅收獎補、轉移支付等是常規手段，但政策效果有限，支持產業發展需要政策創新。

（一）建立支持產業發展的長效機制

對云南而言，一是充分發揮土地優勢，進一步擴大低丘緩坡土地綜合利用改革范圍，將山地開發過程中建設項目用地不占用當地商業建設用地指標的特色發揚光大，避免單一的土地出讓價格競爭。

云南省的另一優勢在于水電，如何進一步擴大當前電價改革試點范圍及影響，以區域定價機制降低企業成本，將成為吸引外來投資的一大亮點。

（二）加大對技術創新的支持力度

技術創新首先需要大量資金投入，可以直接增加政府投入或以政策鼓勵企業增加投入。

鼓勵創新還要注意事前扶持與后期資助相結合，如美國為鼓勵企業增加R&D投入，把R&D投入與一般性投資區分開，實行“費用扣除”和“減免所得稅”的雙重優惠；科研機構作為非盈利機構可以免征各項稅收。

（三）適應WTO要求，以間接優惠方式實現促發展的目標

打破層層“圈地”形成的高新技術開發區地域限制，以加速折舊、投資抵免、計提技術（風險）準備金等稅基減免的間接優惠手段支持企業進行投資。如韓國政府規定企業為解決技術開發和創新的資金需要，可按收入總額3%（技術密集型產業4%，生產資料產業5%）提取技術開發準備金，在投資發生前作為損耗計算。美國采取了減免稅、費用扣除、投資抵免、加速折舊四項措施，且不限定只有軟件行業或生物技術等特定行業的企業才能享受這些優惠政策，傳統行業中的R&D同樣可以依法享受美國高新技術產業稅收優惠政策。

在WTO反專項補貼協議背景下，采取非專項補貼的普惠制間接優惠政策顯得尤為重要，打破了部門、行業、所有制或地域界限，防止人為割斷科技創新在社會各部門、各行業之間的內在聯系。

（四）打造社會服務平臺體系

西部地區與東部發達省份相比，在社會服務水平上差距明顯，對于中小微企業而言，建立完善社會服務平臺具有舉足輕重的作用，比如項目審批、融資、工業設計等環節，加強社會服務可以從根本上提升企業產品的競爭力。

（五）建立產業發展基金

吸納社會資金作為產業發展的引導資金，難點在于社會資金有利潤最大化目標，短時期內可能與政府政策導向產生沖突。

（六）建立相對完善的稅收激勵體系

多數國家制定的稅收優惠政策，貫穿了企業創辦、發展、再投資、科技開發等多個環節，形成了較為系統全面的稅收優惠體系。

同時，為了實現經濟發展與節能減排雙重任務，需要逐步建立和完善資源稅制度，促進資源節約和低碳排放。例如根據企業廢氣、廢水、固體廢物排放量設計環境稅稅率水平，調節二氧化碳排放，一方面可以對節能環保、新能源、新能源汽車等產業起到直接扶持和擴大市場的作用，另一方面增加了高耗能、高污染產業的稅負和生產成本，擴大新興產業的產品市場需求。

參考文獻：

[1]沈玉平，王攀學，丁潔.促進經濟發展方式轉變的財稅政策研究[J].財經論叢，2014（02）.

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[4]云南省工業和信息化委員會.2012云南工業化發展報告[M].人民日報出版社，2011.

*本文為亞洲開發銀行技援便利項目《西部地區產業結構調整財稅機制研究》（編號TA7313-SP.1.27）中期成果的一部分。

（作者單位：四川財經職業學院）