北極國家的北極戰略及對中國的借鑒價值

王夢娜　張利平

摘要：當下北極地區權益劃分和競爭的問題與北極地區治理問題獲得了全球性關注，北極的戰略價值和戰略意義也與日俱增。中國應當充分認識到北極的科研價值、生態資源價值、航運經濟價值、地緣政治價值以及軍事安全價值，考慮到北極對中國的戰略地位和參與北極治理的必要性，制定和實施中國的北極戰略。加入北極理事會觀察員國雖然為中國參與北極事務提供了更多機會與豐富信息資源，是中國參與北極事務的重要平臺，但也有一定的局限。中國應針對這一現狀制定北極外交戰略，進一步拓展中國在北極地區的合法國家權益。

關鍵詞：北極國家；北極戰略；權益競爭；北極理事會；北極治理

21世紀以來，溫室效應增強，全球氣候變暖，北極地區海冰融化使得該地區自然資源開采和利用變得便利，北極航道的開通在不久的將來也將成為一種現實，北極也受到了世人日益增加的關注。北極地區以往只對科學家和研究人員有吸引力，但如今其戰略價值和戰略地位在國際政治環境中日益凸顯。北極地區以其豐富的能源與礦藏、對全球氣候變化的獨特的影響、重要的國際戰略與商務通道以及重要的軍事戰略意義，日益成為各個國家和國際組織關注的焦點。當下北極地區權益劃分和競爭的問題與北極地區治理問題獲得了全球性關注，北極的戰略價值和戰略意義也與日俱增。

一、北極國家的北極戰略概述

北極地區的環境變化和在全球視野中的日益突出將引起國際政治環境的深刻變化，形成更為復雜的國際關系。怎樣兼顧北極事務參與過程中的國際合作與權益競爭并且爭取到有利位置從而最大程度地實現本國的合法權益，是各國尤其是北極國家都在考慮的問題。

總體來說，挪威是北極地區最重要的北歐國家，從全球層面來看，緊隨其后的只能是俄羅斯。北歐大陸包括陸地、海岸和北極圈之內的大陸架。斯瓦爾巴德群島位于挪威本土與北極點之間的多島海區，增大了挪威在北極的主權。挪威已經從北冰洋海水中開發了大量的石油和天然氣，并且挪威國家石油公司在俄羅斯北極大陸架的勘探活動也十分活躍。北極地區冰雪融化為挪威這個世界第四大航運國帶來了新的機遇，并解釋了為什么挪威是北極航線的領導者。從2005年起，北極事務成為挪威對外政策的首要議題，反映了這個地區在經濟上對挪威的能源、航海、漁業、科技和旅游業等領域的重要性。挪威同時高度重視北極氣候變化：北極被看作是氣候研究的集中地，也是緩和氣候變化的催化劑。

丹麥是另一個北冰洋沿岸的北歐國家，它的自治領大陸主要由位于冰島和加拿大之間的格陵蘭島等附屬島嶼組成。丹麥位于北極圈的南部，它在北極除格陵蘭島以外的主要權益還包括航海、貿易、氣候變化和自然資源的管理。丹麥在歐盟北極政策的制定中表現地非常活躍。然而，正因為有了格陵蘭島，丹麥才算是北極國家，格陵蘭島給了丹麥大片的陸地和沿海區域，以及豐富的自然資源。如果格陵蘭島能成功挖掘石油資源或者其它礦物資源進而獲得徹底獨立，那么丹麥的北極大國地位將會受到挑戰。格陵蘭的局限性在于，它只有7萬的人口和缺乏相關教育機會和專門的知識技術。盡管如此，獲取獨立仍然是一個困難且有爭議的問題，如果格陵蘭一直要求獲得徹底獨立的話，它和丹麥之間的關系將會變得很嚴峻。

芬蘭希望能在2017年成為北極理事會的主席國，并以此作為其獲取在北極問題話語權的重要機遇（芬蘭將接替在2015年代替加拿大的美國）。芬蘭在2013年開始了全方位的北極策略，強調北極礦物資源的開采、航海、造船業，北極科考、以及將可持續發展貫徹在這些目標之中。芬蘭在北極沒有海岸，但是波羅的海在很大程度上彌補了這一缺陷。事實上，冬季的波羅的海北部一直處于冰凍狀態，這激勵了芬蘭的極地科技和商業開發北極的發展，使之掌握著世界級的破冰船技術。芬蘭作為北極國家的身份來源于芬蘭北部居民那雄偉的北極基礎設施建設計劃、漫長的邊境線、以及與俄羅斯廣泛的經濟政治交流。后者同時是勝衰的源泉，因為這取決于俄羅斯和歐洲目前不穩定的關系。

瑞典擔任了2011至2013年的北極理事會主席國，并且很有效率地處理了亞洲各國晉升為正式觀察員國的議程。它在北極的經濟利益包括礦業、航船、造船業和破冰技術，瑞典和芬蘭平分了定期結冰的波羅的海。促進可持續發展和改善氣候變化問題是瑞典新確立的又一北極策略重點，瑞典在北極治理中高度關注環境問題，有學者認為，對環境保護的重視反映了瑞典對北極資源相對低調的利益訴求，它或許可以解釋為什么瑞典在歐盟制定北極政策過程中多次強調環境保護的原因，歐盟強調了北極地區需要強有力的環境保護措施，2010年在墨西哥灣發生的馬孔多（Macondo）油井漏油事故之后，瑞典呼吁禁止北極海上石油鉆探。但是由于英國、挪威、丹麥的反對，北極海上油氣開發已經重新啟動，俄羅斯和烏克蘭導致的能源危機，使得比利時推動了北極能源安全。

位于北極圈偏南的冰島在北極國際政治格局中處于邊緣化地位，這也就解釋了為什么它不是正式意義上的北冰洋沿海國家。然而，冰島卻試圖讓自己正當地投入北極全球國際談話當中。這也許就是冰島總統給予北極治理較高的優先權，并且愿意將冰島作為北極議事場所的部分原因。

對北極地區主要國際政治行為體的北極戰略和北極事務的實踐與參與進行比較和研究能夠為中國參與北極事務與治理提供有益的經驗以及參考和學習的對象，也是中國制定北極地區戰略應該考慮的重要內容。

二、北極國家對非北極國家參與北極治理的態度

亞洲國家對北極地區感興趣是近年來的事情。當前亞洲國家參與的北極事務包括北極科研，歐亞能源和礦物資源的海上航運，以及與俄羅斯北極地區的大規模石油貿易。

在北極地區的治理問題上，北極國家擁有不容置疑的權利、義務與責任，其而他非北極國家依據《海洋法公約》等法理基礎也有參與北極治理的權利，但是，目前少數北極國家具有排斥其他國家參與北極治理和對北極事務壟斷化的傾向。一方面，為防范其他國家干預北極事務，北極國家加強了彼此間的政策協調與妥協。可另一方面，北極航運、資源開發、環境保護等跨區域問題的產生和發展，對加強與非北極國家的合作、改變北極國家壟斷北極事務的局面也提出了客觀要求。

作為北極地區最主要的地區性國際組織，北極理事會也獲得了人們越來越多的關注。北極理事會是北極國家處理有關北極事務主要的政府間論壇，北極理事會的形成是北極地區國家之間國際合作發展的成果。北極理事會是由環北極八國國家政府組成，以及這些國家的原住民組織，非北極國家和國際組織、非政府組織也可以經過其同意作為觀察員身份參加。作為政府間論壇，以往北極理事會的議題主要圍繞在環境保護和可持續發展上。但近年來隨著北極問題受到越來越廣泛的關注，北極理事會覆蓋的議題范圍變得更廣，發展趨勢也呈現機制化、法律化和對北極事務的主導化。

北極理事會在推動北極地區的國家間協調與合作處理北極事務上發揮著不可替代的作用，但近年隨著國際形勢的發展，它又在一定程度上阻礙了北極地區進一步深入開展國際合作與交流，特別是其近些年來表現出的對處理北極事務的主導甚至壟斷化趨勢。北極理事會的等級差序結構形態和設定的參與條件，以及其表現出的兼具排他性和開放性的特征并要求國際社會普遍接受的趨勢，不利于北極地區各國際行為體進一步深入開展國際合作。隨著北極問題性質的國際化和全球化，北極理事會應該順應發展趨勢和國際社會的廣泛平等地參與北極國際合作的廣泛呼吁，以更積極的姿態來推動北極國際合作的進一步深入和拓展。而隨著北極治理機制的逐步構建和日臻完善，非北極國家的發言權和決策權也將逐漸加強。

三、中國參與北極治理的路徑選擇

中國要拓寬參與北極事務以及北極治理的渠道，就要在加強自身實力建設的基礎上，通過多種方法和渠道不斷提高在北極地區的存在感和影響力。中國應先從環境保護、科學考察研究等方面著手，為世界北極科學研究作出貢獻是中國參與北極事務的重要目標，加強北極科研和國際合作也是中國探索并尋求參與北極事務合法性的重要路徑。同時加強與北極地區主要國際行為體的貿易往來以及北極環境治理、可持續發展等方面的國際合作，樹立良好的國際形象，贏得更高的國際地位從而在北極事務參與和北極治理中爭取身份承認和在激烈的權益競爭中爭取有利位置。加入北極理事會觀察員國雖然為中國參與北極事務提供了更多機會與豐富信息資源，是中國參與北極事務的重要平臺，但也有一定的局限。中國應針對這一現狀制定北極外交戰略，進一步拓展中國在北極地區的合法國家權益。

首先是明確中國對參與北極事務與北極治理的態度，作為一個非北極國家，中國承認北極國家在北極地區的管轄權和主權權利；中國還是以科學研究和環境保護為主要領域來參與北極事務。中國會遵守北極理事會的議事規則和權力機構以及北極國家在理事會中的決策權，堅持以國際法作為解決北極問題的基本依據，絕不企求參與北極理事會中主導地位的爭奪，強調中國參與北極理事會將有助于提高北極理事會的開放性和透明度，同時有助于提升其在全球政治舞臺上的影響力。

其次，進一步深化與北歐北極國家的雙邊合作及全面合作。與北極國家保持友好的合作關系有利于中國在北極理事會身份地位的提高和合法權益的獲得。中國應當進一步深化與冰島、瑞典、丹麥（格陵蘭）等北歐各國的雙邊合作，在相互尊重、平等協商的基礎上建立全方位的合作共贏關系。

雖然北極理事會提出的北極理事會觀察員國必須承認北極國家在北極地區享有主權和管轄權并且只能出席會議和參與討論但是永遠沒有表決決策權的要求有些苛刻，但是中國作為北極理事會觀察員國可以在承認這些要求的基礎上，充分利用包括北極理事會在內的所有與北極相關的國際組織和國際制度，加強與其他觀察員國家之間的協調和交流，與北極國家通過多方面的渠道開展國際合作并充分交流意見，不斷開辟新的渠道并探索新的身份認同，依據自身能力，承擔相應的國際責任和義務。唯有如此，中國才能在北極事務的參與中開辟新的天地。

最后，中國應進一步加強與北極當地居民、地方政府以及公司企業等非國家行為體的溝通與互動，在充分尊重其所在國家的領土主權和各項權利的基礎上進行良好的溝通與合作，為北極的治理和發展提供基礎設施建設、資源開采、市場、資金及技術等方面的幫助。北極地區的原住民組織在北極理事會中被賦予了永久參與方的地位，永久參與方可以參與理事會的所有活動和討論，理事會的任何決議應事先咨詢其意見。雖然永久參與方沒有正式的投票表決權，但北極理事會對于他們的意見會給予充分的考慮。所以北極原住民在北極事務中的作用不容輕視。因此加強與北極原住民組織或機構的合作對中國來說不失為一個提高北極事務參與度和話語權的良好途徑。

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（作者單位：北京第二外國語學院）