從《2012年越南高等教育法》解析越南高校自主權的法律性質

阮氏昀英

【摘 要】當前正進入實質推進期的越南高等教育全面改革最核心的因素是高校自主權。政府旨在通過簡政放權來構建高校與政府的新型治理關系，進而擴大高校的自主權。越南高等教育自主權在《2012年越南社會主義共和國高等教育法》（以下簡稱為《2012年高教法》）得以法律確權。通過解析高等教育在學術、財政、內部治理等方面的自主權的法律性質、探索法律上的缺陷以期對越南高等教育自主權實質落實有所裨益。

【關鍵詞】高等教育；高校；自主權；高教法；法律

自2005年越南政府頒布了《2006-2020階段全面改革越南高等教育的14/2005/NQ-CP議決》以來，越南高等教育迎來了革命性的改革。其中，落實和擴大高校自主權是重要之中，然而，迄今為止，高等教育自主權仍是久拖不決的政策難題，主要源于法律確權的制約。正因為如此，越南政府不斷努力把高等教育改革推進入實質推進期，旨在通過簡政放權來構建高校與政府之間的新型治理關系，進而擴大高校的自主權。于2012年06月18日頒布、2013年01月01正式生效的2012年高教法進一步明確肯定高校自主權，為高校進行放權、確權，尤其是其中第一次專門有一條關于“高校自主權”，從未有過先例。因此，2012年高教法出臺被視為越南政府與教育部對大學治理的一個大進展，因為這是第一次高校自主權得以法律確權。

1 高校自主權概念

1.1 高校自主權基本概念

高校自主權（或大學自主權-university autonomy）的定義眾多，分析視角、表述方法和強調的要素也因人而異，但在核心要素上，學術界的觀點比較一致：其一，自主權是大學賴以生存、辦學、發展、完成其使命的一個先決條件。其二，大學自主權是一個復雜的概念、涉及方面眾多①。一所大學最起碼要擁有內部治理、學術自由、財政自理等三項權力。作為人才培養、知識生產與傳播、學術創新的大學，自主進行包括招生、制定課程及培訓計劃，核定教師基準與其他專業崗位、科研、技術轉讓等在內的專業活動權力（即學術自由）是首要的自主權。內部治理權和財政自理權是保障大學更高效率地實施其學術自由的基本和必要條件。其三，大學自主權并不是僅存在“是”與“否”兩種狀態的一種權力，而更多的是因校而異的一個特征，即每一所高校獲得自主權有所區別，從完全沒有任何自主權的層面到獲得完全的自主權的層面。

關于高校自主權程度可以劃分為實質性自主權（substantive autonomy）與手續性自主權（procedural autonomy）等兩種②。實質性自主權即高校在決定其所有事務和運行獲得充分的決策權，為大學自主權的最高境界。手續性自主權即只能在落實上級下達的決定上可以自己做主，但不可能獲得決策權。

1.2 越南法律上的高校自主權概念

高校自主權是西方文化中的普遍觀念，但在越南，該權力不可能是高校理所當然的權力。高校是否獲得自主權、獲得多大程度的自主權取決于其質量鑒定與排名（《2012年高教法第32條、第53條），而高校質量鑒定與排名均由政府掌控。

越南高校排名直到今日仍未知該由誰來實現，是代表政府的教育培訓部還是獨立的鑒定機構？然而，《2012年高教法》關于高校排名結果的認可卻有所規定：“政府規定了高校分層基準”、“政府總理批準大學排名結果”、“教育培訓部批準大專學校排名結果”、“根據高校排名結果，教育培訓部應配合高校所在地的省、市人民委員會對高校加以支持”等（第9條5款）。值得一提的是，盡管該成立一個獨立的高等教育質量鑒定機構之事早就提出，但是，根據《2012年高教法》，教育培訓部仍然是高等教育質量檢定的掌控者，“負責制定、頒布、指導實施教育基地基準、培訓課程、實施培訓課程的起碼要求，檢定程序與周期，從事質量檢定的個人、組織的原則、條件與標準，檢定證書的簽發、收回，決定成立檢定機構或許可檢定活動等事宜”（第52條3款）。由此見得，越南某所高校的自主權完全取決于政府對該高校的評估，即在政府看來，該高校應不應該獲得自主權、獲得多大的自主權。

正因為越南政府對高校自主權問題如此看待，所以高等教育大部分的管制權依然屬于政府，更確切的說是在教育培訓部手里，高校最起碼理應獲得如上所述的三項自主權因此受到最大程度的限制。

2 越南高校自主權落實的法律限制

2.1 《2012年高教法》關于高校自主權的問題

《2012年高教法》是對越南高等教育自主權進行法律確權的重要文件。文件中肯定：“高等院校在機構組織和人事、財政和財產、培訓、科學技術、國際交流、高等教育質量保證等方面享有自主權”②。就學術而言，《2012年高教法》首次向高校賦予制定、審核、頒布、實施專科生、本科生、碩士生、博士生等學位的培訓課程；制定招生名額；印刷培訓學位級別的文憑樣本并簽發文憑等若干自主權。

這些規定體現了越南政府對高等教育管理的新認識，也是一個大的進展。然而，這些規定不可能是具有突破性的轉折點，因為從法律規定可見得，政府對高等教育的控制仍然強大。思考《2012年高教法》所有條款會發現，越南高等教育實質性的自主權若要變成現實并非易事，主要源于眾多條款的規定要么是對立于大學自主權的真實精神，要么是模糊得難以實現。其次是各項規定之間互不相同的現象，在一個條款確定的自主權就被受制于其他條款的規定，甚至，同一條的款項之間卻自相矛盾。大學自主權的概念尚未具備正確的、充分的理解，導致自主權的每一個方面均受限制，或者只是形式上的放權，且難得享有的自主權卻被另外一個條款的規定限制。下面是筆者對《2012年高教法》對高校的學術自由、財政自主權以及內部治理權的法律性質的解析。

2.2 越南高校自主權的法律限制

2.2.1 學術自由權

學術自由涉及到某所大學的有關專業或特殊學術的所有活動，其中培訓活動最為重要。培訓活動一般包括招生和開設培訓專業等兩個方面。

《2012年高教法》第34條“關于招生與組織招生活動”指明，高校有權自己決定招生名額和招生方式（第34條第一款b項、第二款b項）。但，該條第三款卻規定：“教育培訓部部長規定了招生名額的制定并頒布了招生規制”。這表明在招生方面，高校所享有的自主權也是在教育培訓部細節上的嚴格規定。

《2012年高教法》第33條“關于開設培訓專業、學科”明顯體現了教育培訓部“管得緊”的控制。“教育培訓部部長規定了的培訓專業或學科的開設條件、程序、手續、允許進行或停止等具體事宜”，“有權決定許可進行或停止培訓專業或學科”。這一規定的含義是教育培訓部部長在開設從專科生到博士生的所有專業或學科持有獨大的權力，高校沒有任何自主權。

培訓活動的其他活動，如制定課程、選編教材、培訓組織與管理、證書與文憑的簽發和管理等分別在第36條、第37條和第38條有所規定。值得一提的是，在這三個條款當中均有上一款確定的自主權就在另一款受到限制，另一款卻指明“教育培訓部規定了某某事宜”，或者“教育培訓部頒布某某規制”。而眾所周知，由教育培訓部或其他國家管理機關頒布的規定、規制要么遠離實踐、遲緩修改，要么經常修改、缺乏穩定性導致高效落實過程中的許多困境。

對于高校的科研、國際交流、教育質量保障等其他專業活動，政府的控制更加嚴謹。每一條的最后一款就確定了國家管理機關在這一方面的管制權力，從而限制了高效的自主權（第48條第三款“關于科技活動管理”）、（第52條第三款“關于國際交流活動管理”）。

2.2.2 財政自主權

在財政方面，公立大學的教育經費按學生名額收到國家預算支持，而公立大學的學生數量一般站了全國大學生總數的三分之一。公立大學的教育經費由國家撥款，因此，公立大學必須“有職責按《國家預算法》有關規定管理、使用”③。就高校科研經費，政府按科研干部名額進行分配，而這筆款項只是科學研究所的活動經費的三分之一。關于學費，高校有權按政府規定的高等教育學費金額基準的范圍內自主決定本校學費金額④。

2005年越南政府頒布了就加強教育、醫療、文化、體育等方面的社會化實業的編號為05/2005/NQ-CP議決。為了落實該議決的方針和目標，教育培訓部與其他教育管理機構選擇了五所公立大學作為落實高等教育財政自主權的試點大學。時到今日，歷經了9年，五所大學的一致認為，困境比順境多。試點大學之一的河內外貿大學校長黃文洲教授表示：“表面上大學我校享有財政自主權，其實，我們沒有其他公立大學享有更多的權利和特殊機制。學校學費收入沒增加多少，而國家的撥款大大減少⑤，使得我們的經費倍增，所以不可能為教職員漲薪水，也沒有任何累計金額予以投資與基礎設置。不能提高教職員的收入是我校精英流失的根源”⑥。另一所試點大學，河內財政學院也碰到同樣的困境。據該學院院長吳世教授⑦，公立大學財政自主權的落實之所以困境種種是因為財政自主權需要與人事自主權配套，而目前大學缺乏了人事自主權；此外，雖然說是財政自主，可是大學依然必須執行了再也不適合于新情況的數十年前的收支定額比例，比如，若大學實現了全日制教學，投影儀報廢時間是2000個小時，可是按財政部的規定，投影儀的報廢時間是5年，所以學校必須等過了5年才可以再購買。

就學費而言，只有私立大學才有權自定學費金額，公立大學必須按政府規定的學費金額進行收費。高校財政活動的其他方面，公里和私立大學均要遵循國家有關的嚴格規定。即便是私立大學，財政自主權也很薄弱，《2005年教育法》甚至規定了私立大學收支差距金額、資金撤退和資金轉讓差距金額的使用（第66條）以及必須接受教育培訓部或有關高等教育的其他國家權力機關的檢查、審查（第67條）。

2.2.3 內部治理自主權

2012年高教法》第四章《政府對高等教育的行政管理》涉及到政府對高等教育的行政管理。值得注意的是第四章第68條《政府對高等教育的行政管理的內容》：

1）制定并指導實施國家高等教育發展戰略、規劃、計劃、政策等；

2）頒布并組織實施有關高等教育的法律法規；

3）規定畢業生經培訓的知識量、課程結構、畢業水準，大學教師基準，高等教育基地基礎設施基準，教材選編、印刷、出版發行，考試以及簽發證書和文憑等事宜；

4）負責管理高等教育質量保障，規定高等教育質量評估標準及高等教育基地國家標準、高等教育不同學位級別的課程基準及高等教育課程實施的最低要求、高等教育質量檢定的程序及周期，管理高等教育質量檢定事宜等；

5）實施搜集、統計、提供關于高等教育組織與互動的工作；

6）組織高等教育政府行政管理機構；

7）組織、指導培訓、培養高教教師及管理干部；

8）動員、管理、使用發展高等教育各種資源；

9）組織、管理高等教育科研、科技應用、生產、經營等活動；

10）組織、管理高等教育國際交流活動；

11）規定為高等教育事業做出線和貢獻的人授予名譽；

12）檢查、審查對《高教法》的執行、解決關于高等教育的訴訟、告狀、違法處置等。

讀解《2012年高教法》第68條得知，越南政府對高等教育的所有活動個個管緊，幾乎高校的每一件事情都受到政府的指導、監督、檢查和審查。中央政府不僅對高等教育具有宏觀調控的職能，而且還親自負責高等教育的芝麻小事。更確切的說，政府不僅要從宏觀上必須管的確定并制定了國家高等教育發展戰略與政策之事，而且還要干預培訓課程量、課程結構，教材選編、出版發行、教師培養、科研、科技應用、國際交流活動等本該由高校自主決定的事宜。殊不知，政府若過度關注應屬于高校內部事務卻會忽視了政府真要關注轟動國家教育事業的其他宏觀事情。此外，《2012年高教法》第68條，越南高等教育自主權雖然得以法律確權，但也被法律嚴重地限制。

3 建議

通過對越南高等教育自主權法律性質分析，可以看出越南高等教育自主權的屢屢制約和缺陷，有待修改、加強。為了將越南高等教育自主權推進入實質落實期，進而提升越南高校的培訓質量和科研創新能力，建議從以下幾個方面著手：

3.1 建立完善有效機制

在宏觀調控，政府應加以對《2005年教育法》、《2012年高教法》等法律法規的不足和不適當之處修改、補充，盡量做到高等教育自主權的落實有法可依，政府宏觀管理松散、適當、有效，放松制約，把實權下放給高校。與克服法律上的缺陷和自相矛盾的同時，必須明確高校的解釋責任及自律，闡明盈利高校與非營利高校，對非營利高校予以更多的優惠，尤其是能夠獲得更多的國家資源。筆者認為，凡是以按股份享有利息的企業原則運行的高校均是盈利高校，盡管該高校的運行模式是什么。

3.2 學術自由落實措施

首先要從高中畢業和高考著手。高中畢業改革應以明確區分學生等級為主，從而作為高考選生的前提。高考應結束全國統一高考體制、總結經驗，為落實高校自己舉辦高考提供參考。將高考舉辦權下放給高校，允許高校自主決定本校錄取新生形式，采用考試或學習成績單審批、自己舉辦本校高考或跟其他院校聯盟舉辦高考等形式。其次是提高培訓質量和畢業生的水準。高校必須制定、公告該校的畢業生水準，注重畢業生外語能力，至少要達到東盟國一流大學的水準。除此之外，要落實培訓保障機制，與勞動雇傭單位加強合作、加大區分學生等級力度等。高校還需要不斷加強與企業的合作，通過產品研發、申請專利等適應市場化的科研合作，從政府以外獲得更多的辦學資金。充足的資金是高校更有效地落實自主權、更好地辦學的基礎。

3.3 財政自主權落實措施

總結高等教育自主權落實十年和財政自主權落實試點大學的經驗以作為擴大試點要求和增多視點大學的前提，進而對高等教育財政自主權進行研究和提出結論。在此基礎上逐步取消統一的公立大學特殊賬戶，解除政府對公立大學基本運營撥款的使用限制，降低總基本運營撥款額，提高競爭性撥款份額，鼓勵高校通過與企業合作獲得更多的收入、自我創收。政府應引入了績效基礎上的獎勵性撥款機制，即實現高效通過提高質量獲得更多的辦學經費。對高校而言，應敢于自負盈虧，提高培訓質量、開展應對社會趨勢的培訓和研究，通過與企業合作贏得撥款。

3.4 內部治理自主權落實措施

高校要進行內部治理結構的完善，加強自我治理，從體制機制上保證改革的具體實施與內部約束，構建更為專業的管理隊伍，創建行政權力不干涉與學術權力的內部治理體系，且僅要改革具體行為。大學內部治理的關鍵之一是公立大學理事會和黨委、私立大學董事會和投資者以及其他利益相關者之間的關系。因此，研究、解決、協調該關系是改善大學內部治理的務必舉措，使得董事會、理事會具備足夠的領導能力和充分的實權決定大學事務。高校還要吸引外部資金的投入，提高辦學實力，增強自身競爭力。從宏觀管理，撤銷“主管部門機制”，全國所有高校只受教育培訓部的管轄。對高校而言，務必制定、公示于眾和落實教職工和管理干部的基準及其聘用、任免、罷免、提拔、管理機制，以便提升師資隊伍質量。

4 結論

高等教育自主權法律確權是從宏觀調控到基層管理統統均由代表政府的教育培訓部直接管控的越南高等管理機制的大進展。然而，迄今為止，歷經了十年，高等教育自主權落實依然問題屢屢浮現，尚未獲得理所應有的結果。究其原因，主要源于教育立法的缺陷。通過論述《2012年高教法》可以看出，政府對高等教育的管制仍是過多、過于嚴謹，決策權力依然強大。高校自主權只是手續性自主權，即只能在落實上級下達的決定上可以自己做主，但不可能獲得決策權，且手續性的自主權也有種種約束。高校所要的自主權是實質性自主權，即高校在決定其所有事務和運行獲得充分的決策權，特別是內部治理自主權。與實質性自主權的同時，還要建立、落實一個有效、透明的保障與監控機制。實質性自主權和有效、透明的保障與監控機制才是深化越南高等教育改革，進而提升越南高等教育的質量與效率。

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[9]PetroTimes報社，2014年7月1日，2014年高考充分準備；河內文化大學，自己舉辦高考的10所高校，http：//huc.edu.vn/chi-tiet/2236/10-truong-DH-CD-duoc-tuyen-sinh-rieng.html[OL].

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注釋：

①根據越南法律規定，包括大專學校、大學、學院、區域大學、國家大學、經批準培訓博士的科學研究院統稱為大學[Z].

②《2012高教法》第32第一款[S].

③《2012高教法》第66條第二款[S].

④《2012高教法》第65條第三款[S].

⑤據河內外貿大學校長黃文洲教授，2004年，政府向該大學提供71.55億越盾的撥款，到了2008年政府撥款下降到5.78億越盾[N].資料來源：《民智報社》，2011年11月29日.

⑥資料來源：《民智報社》，2011年11月29日[Z].

⑦據《先鋒報社》，河內財政學院院長吳世教授表示：2013年年底，教育培訓部特請四所大學代表參加就大學財政自主權試點落實方案的討論會議.該會議的亮點是提出在高校學費收費金額、國際交流、合作培訓等可享有自主權.高校的學費金額可比《49號議定》規定金額高一倍或兩倍，學費收入可以不想國庫繳納，高校可以向銀行存款，享有利息.資料來源：胡秋，《2012年高教法》，教育培訓部是否依然對高校全面投資？《先鋒報社》，2013年10月25日.

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