“十三五”時期首都教育在京津冀協同發展中的挑戰與對策

李旭

摘 要：“十三五”時期是京津冀協同發展規劃從頂層設計走向落實的重要階段，首都教育在新的城市功能定位下面臨著疏解非首都功能、服務保障首都核心功能以及促進優質教育資源共建共享的三大任務。“疏解”作為其中的核心命題，其推行深受利益博弈的復雜性、三地教育發展水平的不均衡性、體制機制的桎梏等多重因素的制約，而困境破解之策正在于京津冀教育協同的落實。

關鍵詞：“十三五”時期；首都教育；京津冀協同；疏解

2015年《京津冀協同發展規劃綱要》的頒布及一系列相關政策的出臺，標志著這一重大國家戰略終于從頂層設計走向落實。教育協同發展作為戰略實施中的重要一環，在區域協同中閃耀著獨特光芒。北京市作為京津冀教育協同發展中的“領頭羊”，在“十三五”時期的教育改革與發展中迎來一系列新的命題與挑戰。從首都立場來看，區域教育協同發展既為其緩解大城市病等發展痼疾提供了機遇，也為首都各級各類教育的轉型升級注入了活力。然而，首都教育發展中的獨特問題及三地教育協同發展中的重重困境，卻為規劃藍圖的如愿實現帶來了諸多阻礙與不穩定因素。如何在明確功能定位的基礎上，準確深入地把握問題，進而找到合理的解決之策，對于首都教育在“十三五”時期實現更高水平的發展具有重要意義。

功能之變：“十三五”時期首都教育在京津冀協同發展中的新定位

與傳統合作不同，京津冀協同發展并不僅僅是社會經濟資源在規模或范圍上的跨地區拓展，也并非三地發展要素的簡單累加，而是更注重通過結構性的資源調整構建共享共贏的整體統籌發展模式，實現“1+1+1>3”的效果。從結構決定功能的理論出發，這一戰略的推行要求三地在新的區域資源配置結構下作出適當的角色分工與功能定位。其中，北京的功能定位為全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，同時這也是首都的四大核心功能。

與之前相比，新形勢下的首都功能定位有兩點突出變化：一是不再提經濟中心定位，這不是放棄北京的經濟發展，而是要在經濟發展新常態下，放棄發展大而全的經濟體系[1]，重點發展知識經濟、服務經濟、綠色經濟，加快構建高精尖產業結構；二是增加了科技創新中心定位，突出了高校云集、人才匯聚、科技成果涌現等優勢條件在提升首都城市競爭力中的重要作用。這種新的城市定位為首都在區域協同中發揮有別于天津、河北的具體功能厘清了思路，也為首都教育更好地服務城市經濟社會發展指明了方向。

毋庸置疑，教育與城市發展息息相關，城市功能定位的變化必然要求教育發展作出相應調整。在京津冀協同發展規劃中，北京的城市功能定位清晰表明了教育并不屬于首都核心功能，部分具有社會公共服務性質的教育功能作為非首都核心功能的疏解對象，更被明確要求嚴格控制增量、有序疏解存量。對于首都核心功能而言，教育的價值主要體現在為首都發展提供符合需求的人才和智力支撐。這意味著在新的城市功能定位下，首都各級各類教育的發展：一方面取決于教育服務供給的規模、結構與首都核心功能發展需求的匹配程度；另一方面取決于教育資源配置的質量、方式對于促進首都核心功能發展的作用力度。

面對上述新形勢，“十三五”時期首都促進京津冀教育協同發展的使命可以分解為三點：一是優化調整教育結構布局，有序推進教育領域非首都功能的疏解；二是精準立足北京城市戰略定位，服務保障首都核心功能的優化升級；三是促進優質教育資源的共建共享，推動各級各類教育的合理統籌與多元化合作發展。教育功能的疏解作為其中的核心任務，更是成為未來五年京津冀教育協同發展的重中之重。

疏解之困：首都教育在京津冀協同發展中的獨特難題

作為“十三五”時期首都教育改革與發展中的重點與難點，非首都核心功能的疏解對于京津冀協同發展戰略的推進至關重要。為了更好地認清這一問題，我們有必要追問三個問題：為什么疏解？疏解什么？疏解難題的癥結何在？

1. 為什么疏解？

在京津冀協同發展中，三地面臨的挑戰各不相同。北京所面臨的突出難題在于人口問題，集中體現在城市人口特別是外來人口快速增長以及城鄉一體化發展所帶來的教育資源供求矛盾和教育資源配置不盡合理上。事實上，這一問題具有深刻的歷史根源。基于首都巨大的虹吸效應，建國以來北京城市規模不斷發展，但城市功能的超負荷承載也不斷加重了人口與環境之間的矛盾，由此導致的“大城市病”逐步凸顯。在北京自身資源承載力已難以解決這一問題的局面下，借助京津冀協同發展的平臺疏解人口無疑成為首都發展的客觀需要。

隨著北京流動人口壓力的持續和全面“二孩”政策實施的疊加影響，據初步估算，未來五年，北京常住人口學前教育階段將以每年10萬人增長[2]，首都教育資源的供需矛盾依然突出。新的總量不足問題將再次出現。同步解決“有學上”和“上好學”的問題，實現數量和質量同步提升十分緊迫。這便為北京市如何站在首都城市四大功能定位的高度，統籌中央和市教育資源，統籌教育改革與其他領域改革，統籌不同區縣、不同學段、不同類別教育的改革進程，統籌人口疏解與相應公共服務供給等內容提出了新的命題。由此可見，教育功能的部分疏解作為京津冀協同的題中之義，不僅是勢在必行，更是迫在眉睫。

2. 疏解什么？

非首都核心功能的疏解是一個長期的過程，需要循序漸進、有序推行。“十三五”時期作為戰略實施的開局階段，面臨著“首先疏解什么”的難題。對此，有研究者提出，根據教育服務的屬性，教育供給可以劃分為基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務三種類型[3]，這恰恰為我們解題提供了依據與線索。具體來看，基本公共服務主要指向義務教育，由于其具有強烈的本地屬性之剛性，因此不易展開跨地區的深度合作，也不適宜成為首都教育的疏解對象，其發展前景主要是在師資、信息設備等資源條件達到一定水平的基礎上，促進三地優質教育資源的共享。非公共服務主要指向非營利性機構（如民辦學校）和多數營利性機構，在其自身發展仍亂象叢生且三地教育培訓市場仍存在諸多監控盲點的現狀下，這類教育顯然不具備向外疏解的條件與秩序。而對于主要包含高等教育、職業教育等內容的非基本公共服務而言，其自身屬性不僅具有較高的開放性和自由性，而且對于產業發展和科技創新具有更強的依賴性和貢獻力，其業已形成的校企協作、項目合作等經驗更是為跨區域的教育協同奠定了基礎。綜合可見，這類教育是最適于優先開展疏解工作的。由此不難理解，北京對于“十三五”時期的教育發展規劃在疏解教育功能部分只提及了高等教育和職業教育的任務要求，而并未涉及其他層類的教育，正有其內在合理性與可行性。

具體而言，“十三五”時期首都教育功能的疏解主要包含兩大部分：一是向京外疏解，主要是推動在京部分普通高校的本科教育穩步有序地遷到天津或河北的適宜地區，而其在京內保留的老校區則主要作為研究生培養基地、研發創新基地；二是在京內向郊區疏解，主要是推動部分有條件的北京普通高校和中職學校通過部分院系搬遷、辦分址、聯合辦學等方式由中心城區向外疏解。

3.疏解難題的癥結何在？

從本質來看，首都疏解教育功能的深層含義在于帶動人口疏解，以保證在多重風險作用下[4]，北京人口到2020年仍不超過2，300萬的紅線。而其前提假設在于，學校對教師、學生及圍繞學校需求建立起來的商業圈從業者等相關人員具有強烈磁吸力，學校整體或其部分教育功能的外遷，能夠帶動相關人口的遷移。然而事實上，人口的自由流動并不一定按照理想軌跡行動，學校外遷仍可能面臨人口原地滯留或者人口鐘擺式移動等新困境，有違疏解初衷。究其根源，類似困境主要源于以下幾方面因素的制約。

第一，利益博弈的復雜性。教育的疏解需要建立在協同發展的基礎上，這種協同既可以體現為校校、校企之間的主體協同，也可以體現為人才與土地之間的資源協同（如北京本科高校外遷到河北，需要獲得后者相應土地的使用權等）。對于三地教育的協同發展而言，其不僅面臨著跨地區、跨部門、跨領域的復雜的利益相關體，而且面臨著或濃或淡的地方保護色彩。例如：在高等教育協同中，除了京津冀三地政府主體外，還包括其他14個部委主管部門，共計17個辦學主體。在這種多元化的主體構成中，不僅區域教育協同面臨著復雜的利益分配問題，而且在地方保護主義的干預下，也很難形成利益的結合點。

第二，京津冀三地教育發展水平的不均衡性。教育功能的疏解與教育資源的分配息息相關，然而京、津、冀經濟社會發展水平和教育發展水平間存在的較大差距，卻加大了教育資源統籌的難度。例如：2014年北京具有大專及以上學歷的人口高出河北近31個百分點，每10萬人口在校大學生數是河北的2.6倍[5]，中小學及普通高校生均公共財政預算教育事業費均約是河北的5倍。[6]這種木桶效應的現實存在，既造成了區域教育協同發展中的短板，也易于在行政干預主導的教育疏解中產生新短板。

第三，體制機制的桎梏。教育功能的疏解不是孤立運作的，而是需要依賴于土地、財政、人事、辦學、管理等一系列配套政策的引導與支撐，需要依托于招生、教學、培訓、就業合作等一系列配套制度與機制的協助與保障。然而在現階段，上述絕大多數政策規范都還沒有建立起來，各級各類教育的區域協同還存在諸多體制機制障礙，為遷移人口提供的教育、生活配套設施與服務還極不完善。這些不足都深刻地制約著教育功能疏解的水平與效率。

協同之策：首都促進京津冀教育協同發展應處理好的三對關系

通過上文分析不難發現，破解首都教育功能疏解難題的金鑰匙正蘊含于區域協同發展之中。正如前文所講，這種“協同”不同于簡單的合作，而是一種整體意義上的資源統籌。對于協同發展的具體策略，我們將另文專做闡述，這里僅從大局上就區域教育協同中應該注意處理好的三對關系談一點簡要的看法。

1. 處理好“部分”與“整體”的關系

這里的整體主要指京津冀經濟、產業、文化、環境等要素構成的立體區域，部分主要指北京、天津、河北三地轄區。處理好整體與部分的關系，就是要合理定位、科學謀劃，實現區域整體發展與各省市特色發展之間的共享共贏。

從黨的十八屆五中全會提出的五大發展理念來看，京津冀協同發展是大勢所趨，也是勢在必行。面對盡快實現有序疏解北京非首都功能的核心目標，可以預見，未來幾年內京津冀區域將進入一個快速發展的新階段。其中，教育協同作為京津冀協同的重要一環，在戰略實施中具有獨特地位。

2. 處理好“發展”與“改革”的關系

面臨“老問題”持續存在和“新問題”不斷疊加的雙重壓力，首都教育亟待在京津冀協同發展中實現新一輪的“轉型升級”。落實京津冀協同發展戰略，就要適應首都功能定位要求，以控制總量、限制增量、優化存量為原則，既穩妥有序地推動部分教育功能向外疏解，引導教育資源布局不斷優化，又積極完善教育協同發展工作機制，不斷推進區域教育發展水平整體提升。要充分發揮教育對人口分布的引導作用、對城市規劃的支撐作用和對區域發展的引領作用，在重點區域、重點階段有步驟地擴大基礎教育辦學規模，切實滿足適齡學生接受教育的需要；促進職業學校布局與產業布局相協調，推進職業學校與行業、產業、企業合作；形成與京津冀區域空間布局相協調、產業結構相適應、首都區縣功能相結合的首都高等教育資源空間布局。

3. 處理好“借鑒”與“創新”的關系

與我國區域協同發展開拓較早的珠三角、長三角地區相比，京津冀地區的協同發展具有自身的特點與問題，前者的成功經驗可以為京津冀地區提供借鑒，但京津冀的發展很難照搬照用既有模式，而需要在深入研究和科學決策的基礎上探索出適合自身發展的個性化道路。這便需要相關教育研究機構及研究人員充分發揮各種研究專長，在理論、政策、實踐等諸多層面加強京津冀教育協同發展問題的專門研究，為提升區域發展思想內涵的深刻性、增強決策的科學性、合理規避政策風險、及時發現和有效解決實踐中的現實問題貢獻力量。

總體來看，京津冀教育協同發展是篇大文章，這篇文章能不能做得好，有賴于三地切實地深入溝通、協調，在充分發揮各自優勢資源的基礎上，做好深度的資源整合與有效利用。對于北京而言，如何有序疏解部分教育功能，做好京津冀教育協同發展中的“領頭羊”，仍有待在實踐中進行全面深入的思考與探索。

參考文獻：

[1] 王亦君. 京津雙城欲破繭化蝶[N]. 人民日報， 2014-08-16.

[2] 北京教育科學研究院教育發展研究中心. 北京市“十三五”時期教育事業發展的思路及措施研究（內部資料）[R]. 2015-10-15.

[3] 張力. 京津冀教育協同發展的基礎與前景[J]. 天津市教科院學報， 2015（6）： 5-7.

[4] 閆萍， 尹德挺， 薛偉玲. 北京市人口疏解的風險預警分析[J]. 新視野， 2015（6）： 59-65.

[5] 中華人民共和國國家統計局編. 中國統計年鑒（2015）[Z]. 北京： 中國統計出版社， 2016.

[6] 教育部 國家統計局 財政部. 2014年全國教育經費執行情況統計公告（教財[2015]9號）[EB/OL].[2015-10-14]http：//www.moe.edu.cn.

（作者單位：北京教育科學研究院教育發展研究中心）

[責任編輯：于 洋]