新常態(tài)下完善我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的路徑選擇

劉 慧

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

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新常態(tài)下完善我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的路徑選擇

劉 慧

（西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

［摘 要］進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)體系是打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路，也是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系依舊存在供給主體單一化、以需求為導(dǎo)向的決策體制不健全、財(cái)政投入不足等諸多問題。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的全新局面，需要通過“四位一體”供給模式和“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制，以及多元化的資金投入模式和科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制等途徑，建立新常態(tài)下“廣覆蓋、高效率”的新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村社區(qū)；新常態(tài)；公共服務(wù)體系；路徑

1　完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的重要性

1.1實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路

改革以來，尤其是近幾年國(guó)家提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化理論，對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的投入不斷加大，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)整體水平有了顯著提高。但現(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全打破，尤其是西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)缺位嚴(yán)重，服務(wù)水平也相對(duì)較低。很多農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)供給還停留在簡(jiǎn)單的救助性、傳統(tǒng)性的層面上，缺乏更高層次的精神需求的服務(wù)，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。因此，面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的全新時(shí)代背景，完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系對(duì)于從根本上解決“三農(nóng)”問題以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有實(shí)踐意義。

1.2全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇

黨的十八大報(bào)告提出“兩個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)百年目標(biāo)的前提就是必須解決好農(nóng)民問題。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，黨中央進(jìn)一步要求緊緊圍繞保障和改善民生，在促進(jìn)社會(huì)公平正義和深化社會(huì)體制改革的同時(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。通過完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民生活質(zhì)量有一個(gè)根本性的提高，平等地參與到現(xiàn)代化進(jìn)程中來，共享改革開放30多年的發(fā)展成果。通過進(jìn)一步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，確保7 000多萬貧困人口到2020年能如期全部脫貧，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.3推動(dòng)基層民主發(fā)展的必要保證

黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)展基層民主”，更加強(qiáng)調(diào)了暢通民主渠道，包括開展形式多樣的基層民主協(xié)商，健全基層民主監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)居民在社區(qū)治理、基層公共事業(yè)中自我監(jiān)督、自我服務(wù)等。完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，使基層民主自治更具廣泛性、適應(yīng)性并充滿活力。同時(shí)，農(nóng)民在基本的生活需求得到滿足的前提下，進(jìn)一步提升自身文化素質(zhì)，從而積極地投入到基層民主的建設(shè)當(dāng)中。因此，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的完善，有利于進(jìn)一步推動(dòng)基層民主制度的完善與發(fā)展。

2　我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

2.1公共服務(wù)供給主體單一

長(zhǎng)期以來，政府在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給過程當(dāng)中處于主導(dǎo)地位，承擔(dān)著“分蛋糕”這一重要角色的功能定位。現(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)居民迫切需求的公共服務(wù)主要包括農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。這些都是政府必須為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社區(qū)居民生活提供的基礎(chǔ)性服務(wù)和產(chǎn)品，也是政府必須承擔(dān)的基本職責(zé)。由于農(nóng)村公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)，使政府成為是公共物品唯一合法供給主體。但是政府包攬全部的做法，既加重了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)缺少市場(chǎng)化機(jī)制。

2.2農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)財(cái)政投入不足

政府提供給農(nóng)村公共服務(wù)的資金主要來自于財(cái)政支出。2012年國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出12 286.6億元，相比2011年來看增加了178.9億元，投入明顯增長(zhǎng)；但是從財(cái)政總支出的比重來看，僅是從9.6%增長(zhǎng)到9.8%，其增幅只有0.2個(gè)百分點(diǎn)，2007到2012年間財(cái)政總支出從49 781.4億元增加到125 953.0億元，而農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出僅從8.7%提升到9.8%。從以上數(shù)據(jù)來看，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的總額在不斷增長(zhǎng)，但與國(guó)家財(cái)政總支出相比較，實(shí)際財(cái)政總支出的年均增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于財(cái)政支農(nóng)的年均增長(zhǎng)。從國(guó)家財(cái)政支農(nóng)占總財(cái)政支出的比例可以明顯看到農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入不足這一現(xiàn)狀。

2.3以農(nóng)民基本公共需求為導(dǎo)向的供給決策機(jī)制不健全

目前，農(nóng)民基本公共需求為導(dǎo)向的決策機(jī)制不完善。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給都是由政府進(jìn)行“自上而下”的決策，這種單方面的決策機(jī)制使居民缺乏有效的表達(dá)渠道。農(nóng)村社區(qū)居民無法在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給決策過程中反映自身需求，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給不能反映居民的真實(shí)需求。同時(shí)，由于供給主體單一導(dǎo)致公共服務(wù)短缺，農(nóng)村社區(qū)居民在面對(duì)公共服務(wù)短缺的現(xiàn)狀時(shí)，更不可能主動(dòng)選擇能夠滿足自己需求的公共產(chǎn)品。這樣不合理的供給決策機(jī)制不僅使農(nóng)村公共服務(wù)供需錯(cuò)位，居民的基本公共服務(wù)需求得不到滿足，甚至出現(xiàn)公共服務(wù)供大于求的現(xiàn)象，使資源被浪費(fèi)，最終導(dǎo)致供需脫節(jié)。

3　完善新常態(tài)下農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的對(duì)策

3.1建立“四位一體”式農(nóng)村公共服務(wù)供給模式

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的供給也有了新的需求，而現(xiàn)有的供給體系已不能滿足農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的需要。首先，需要積極引入新的供給主體，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)“四位一體”式的供給主體結(jié)構(gòu)；其次，應(yīng)從根本上實(shí)現(xiàn)政府從“劃槳者”到“掌舵者”角色的轉(zhuǎn)變，做好農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的指導(dǎo)、監(jiān)督等工作；最后，在公共服務(wù)的供給上，引入市場(chǎng)化機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使各主體提供更優(yōu)質(zhì)公共物品。簡(jiǎn)言之，不同性質(zhì)和種類的社區(qū)公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取不同供給主體進(jìn)行供給，這樣才能進(jìn)一步滿足農(nóng)民基本的生活需求，提高公共物品的供給效率。

3.2建立公共服務(wù)供給多元資金投入模式

“沒有相應(yīng)的財(cái)力保障，制度無法運(yùn)行。”依據(jù)本階段我國(guó)基本國(guó)情，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)完全由公共財(cái)政來承擔(dān)是實(shí)現(xiàn)不了的，或者完全由社區(qū)居民來承擔(dān)也是不可能的。因此，要建立公共服務(wù)供給多元資金投入模式，在加大政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、公共財(cái)政資金投入力度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，利用各種方式引導(dǎo)其他涉農(nóng)資金投入，如社會(huì)組織、社會(huì)各界捐助等形式的多元資金投入模式。最后，應(yīng)建立諸如免稅制度、貼息貸款制度等各種激勵(lì)制度，對(duì)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的社會(huì)資本進(jìn)行直接或間接的激勵(lì)，保障其經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給效率。

3.3制定“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策制度

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)采取的“自上而下”的公共服務(wù)供給模式，使農(nóng)民的需求并沒有得到真實(shí)反映，公共服務(wù)供需嚴(yán)重失衡。近些年，這種“自上而下”的決策制度開始向“自下而上”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的真實(shí)需求得到一定程度上的反映，但反映過后并未得到真正的實(shí)施，并沒有做到“自下而上再到下”。推動(dòng)公共服務(wù)決策機(jī)制向“自下而上”的轉(zhuǎn)變同時(shí)，要使“自下而上”和“自上而下”的決策制度有效結(jié)合，做到讓政策落地。當(dāng)然，一方面要不斷提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到公共服務(wù)的供給決策過程當(dāng)中；另一方面，要建立健全基層民主制度，不斷拓寬農(nóng)村社區(qū)居民表達(dá)渠道，不斷滿足居民的需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的有效供給。

3.4完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督保障措施

進(jìn)一步完善社區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督保障措施。首先，盡快建立科學(xué)的政績(jī)考核體系，將基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系，促使地方政府將工作重心轉(zhuǎn)向加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)管理，提高管理服務(wù)水平上；其次，應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)認(rèn)真貫徹實(shí)施；最后，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)居民的監(jiān)督作用。要讓居民積極參與公共服務(wù)供給的整個(gè)過程，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，避免各種損害社區(qū)居民利益現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。此外，還應(yīng)創(chuàng)新懲處違法或違規(guī)行為的方式和渠道，充分發(fā)揮公共媒介平臺(tái)的監(jiān)督作用，讓監(jiān)督和權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

主要參考文獻(xiàn)

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.144

［中圖分類號(hào)］F320；D422.6

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0208-02

［收稿日期］2016-05-08