“多頭”并進“多措”并舉“十二五”時期浦東農民增收躍上新臺階

■張俊

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“多頭”并進“多措”并舉
“十二五”時期浦東農民增收躍上新臺階

■張俊

黨的十八大提出“到2020年要實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”偉大目標，浦東新區區委、區政府深刻認識到促進農民增收，是浦東推進綜合配套改革、實現城鄉一體化發展的必然要求，是浦東“三農”工作必須面對的一個現實民生問題，更是一個重大政治問題。為此，區委、區政府高度重視，精心謀劃了促進本區農民增收的的設計方案。下大決心、化大力氣、謀大思路，不斷加大對“三農”政策的支持力度，區發改委、農委、財政、人保、統計等多部門通力協作，全區各鎮不斷強化對鎮級農民增收推進機構的建設，持續加大對“三農”的投入。以政策創新和制度設計為先導，以完善和建立促進農民增收組織體系和長效機制為保障，以深化和推行“農民增收八字法”為路徑，“多頭”并舉、多措并進、多力并施，在全區范圍大力推動促進農民增收工作，通過創新性的改革和突破性的舉措，不斷豐富農民增收的渠道，奠定農民財富積累的源泉。在常態化的形勢下，浦東農村居民人均可支配收入連續五年實現了兩位數的增長。農民收入連續五年呈現了“兩高一快”的增長態勢，農民收入增速位居全國前列。

一、“十二五”期間浦東促進農民增收工作取得的成效

（一）“十二五”期間浦東新區農民增收的基本現狀

五年來，區委、區政府始終高度重視農民收入問題，制定出臺了一系列促進農民增收的支農惠農強農政策。農民收入連續五年呈現了“兩高一快”的增長態勢（即浦東農民收入的增長高于全市城鄉居民收入增幅、高于新區GDP的增幅、快于城鎮居民收入的增幅）。統計數據顯示，浦東農民收入的構成出現了多樣化的趨勢，增收的渠道開始了多元化拓展，城鄉收入差距不斷縮小。

1.收入增速相對較快。在常態化的形勢下，浦東農村居民人均可支配收入連續五年實現了兩位數的增長。農民收入連續五年呈現了“兩高一快”的增長態勢，農民收入增速位于全國全市前列，收入結構更趨向合理。

2.城鄉差距逐年縮小。2014年浦東城鄉居民可支配收入比，由2009年的2.35∶1下降至2.28∶1。這已是兩區合并以來，連續五年實現城鄉居民收入比縮小。城鄉居民收入的相對差距出現了縮小的趨勢。

（二）新區農民增收“五頭政策”實施的基本成效

新區促進農民增收系列政策實施以來，政策組合和疊加效應逐漸顯現，農民增收接“地氣”、增“底氣”，浦東農民收入增長幅度明顯加快。農民增收實現了五大轉變：一是區鎮各增收部門的職能由原先注重領導、指揮、協調到現在更注重宣傳、培訓、指導、服務的轉變；二是實現了從原來管理制度缺失、申報程序不規范、資金運作無章法到現在有制度、有規范、有流程、有審核的轉變；三是實現了從過去對農民增收工作不理解、上訪投訴不斷到現在全年零上訪零投訴的轉變；四是農民自身的增收意識從過去的等、靠、要到現在主動尋求增收出路的轉變；五是實現了從原先只注重農業內生性增收拓展到以挖掘農村外部資源和動用全社會力量推動農民增收的轉變。以上可具體歸納為“一扶三增一減”：

1.“人頭”政策——“扶弱”。五年來，新區政府持續加大政府轉移性收入，全面實施農民直補政策，以直接增加農民轉移性收入。政策規定，對處于就業年齡段（18至60周歲）并從事涉農領域工作的浦東新區農村戶籍農民，實行務農補貼，補貼標準為，全年每人1200元。據不完全統計，新區近20萬務農農民五年累計發放直補資金超過10億元。

2.“龍頭”政策——“增資”。為鼓勵各類涉農經濟組織充分吸納浦東農村戶籍農民就業，促進農民就業轉移，增加工資性收入，新區實行農民就業補貼政策，對吸納、錄用本區農村戶籍就業年齡段（18至60周歲）人員，與其簽訂一年及以上勞動合同，并為其繳納本市城鎮職工社會保險的本區涉農經濟組織，給予一定的就業補貼。補貼標準在上年標準基礎上比照當年新區就業困難人員補貼標準作同比例調整執行。就業補貼標準由2011年的每人每年6500元，提高到2014年的每人每年12100元。同時，對吸納、錄用本區農村戶籍勞動力就業的各類涉農經濟組織，給予該組織每人每月100元的用工獎勵。

3.“拳頭”政策——“增色”。五年來，新區始終堅持實行浦東地產農產品營銷體系及品牌建設補貼政策，對在中心城區開設專賣店，在大賣場設立“農超對接”專區專柜，在中心城區標準化菜場設立“農貿對接”直銷攤位以及組織當地農產品進社區、進超市、配送企事業單位后勤中心等給予相應資金補貼。另外，對農產品品牌建設、參加國內外農業展會、農產品認證等也出臺了補貼政策，重點解決農產品品牌和農產品銷售問題，使涉農經濟組織及農民直接或間接地獲得收益。通過實施“拳頭”政策，浦東農產品加快了走向市場的步伐，品牌和亮點紛呈。以2014年為例，全區共有19個鎮和1個農發集團申報此項補貼，截至2014年底四年累計享受“拳頭”政策的涉農經濟組織達492家次，累計發放補貼金額達6078萬多元，直接拉動了近40億元的農產品銷售。

4.“田頭”政策——“增效”。通過實行土地承包流轉指導價和給予流轉土地補貼政策，引導和鼓勵更多的農民參與土地承包經營權的流轉，促進農業適度規模化和集約化，對農業生產要素合理組合，提高農業種養效益，增加農民經營性收入。統計顯示，截至2014年底，按政策規定，流入方流入本區農戶承包土地規模達20畝以上（含20畝），并在各鎮土地流轉中心簽約備案，可享受流轉補貼的農戶流轉總面積達20萬多畝，五年累計發放土地流轉補貼3億多元，按照全區土地流轉總數和戶籍農民人口規模測算，全區戶籍農民人均流轉土地近1畝，土地流轉補貼讓農民年人均增收1600元。

5.“村頭”政策——“減負”。為保障村級公共管理服務質量，促進農民增收，從2011年起對全區157個經濟薄弱村（其中，南部地區經濟薄弱村131個，北部地區經濟薄弱村26個）實行差別扶持政策。補貼扶持標準從原平均每村50萬元提高至90萬元。對全區其余行政村的補貼扶持標準從原平均每村50萬元提高至70萬元。按照核定基數、績效考核、一事一議的和差額補貼的發放要求，截至2014年底四年累計發放扶持村級組織專項資金補貼超13億元，全區受益的村達到370多個。

二、新區“十二五”期間促進農民增收工作主要舉措

（一）領導重視，建立健全促進農民增收組織網絡新體系

新區各級黨委、政府高度重視農民增收工作。為了推動本區農民持續增收，新區層面成立了由區長擔任組長，區農委、財政局、人保局等區級相關部門的主要領導為成員的浦東新區促進農民增收工作領導小組。領導小組下設辦公室（新區農民增收辦公室，簡稱區增收辦），將區增收辦和區農業服務中心農民增收指導科的職能進行整合，實行“一套班子、兩塊牌子、合署辦公”的管理和運行新模式。全區農民增收工作由區農委牽頭，區增收辦負責具體實施和推進；各鎮根據新區促進農民增收領導小組的要求，相繼成立農民增收工作領導小組和工作小組，由鎮長擔任鎮級農民增收工作領導小組組長，建立臨時常設工作機構（鎮農民增收辦公室，簡稱鎮增收辦），明確相關部門的職責和具體分管人員，做到“機構對接、條線對應、工作對口”，確保新區促進農民增收各項政策的切實落實；全區各村也明確由村委干部專人負責農民增收工作，從而基本形成了覆蓋全區的促進農民增收工作區、鎮、村三級組織網絡體系。

（二）建章立制，協同作戰，確保促進農民增收工作有序推進

為了進一步取得各鎮黨委、政府的重視和支持，在新區政府對各街鎮的工作考核中，農民增收工作占到了5%的比重。同時，為了強化區促進農民增收工作領導小組及辦公室的統籌協調、指導服務、考核獎懲等方面的作用，新區農委、區增收辦研究和制定了《浦東新區鎮農民增收辦工作考核辦法》；通過《工作考核辦法》促進各鎮、村的工作效能，發揮各鎮、村促進農民增收工作的主動性和主導作用，切實做到部門聯動、區鎮聯動、鎮村聯動，拓寬農民增收途徑，逐漸形成促進農民增收的整體合力。

區增收辦進一步強化制度建設，強調用制度管人管事，強化隊伍建設和增添工作抓手。對全區各鎮農民增收工作制度、補貼申報流程、增收辦工作職責等版面全部進行上墻公布，促進區、鎮農民增收各項工作有序推進。同時，通過掛牌上崗、亮證上崗、設立意見箱和使用文明用語等進一步規范全區各鎮農民增收工作機構的日常管理。

在推進機制上，形成“牽頭部門抓總、職能部門配合、農民增收辦具體實施”的工作格局。按照新區促進農民增收領導小組的工作分工，區農委作為促進農民增收工作的牽頭部門，負責促進農民增收的政策、計劃、方案的制定，工作的抓總和協調，績效的考核和評估等；區財政局、發改委、人保局等職能部門積極配合項目的審批、資金的審核和相關政策的配套；區、鎮兩級增收辦具體貫徹領導小組的工作部署和要求，做好政策的實施、銜接、指導、培訓和服務。在日常工作中，區農委還與區財政、人保、統計等部門建立工作會商機制，定期或不定期就促進農民增收有關工作進行商議和協調。區增收辦建立了聯系基層機制，每周走訪基層開展調研，實行上門指導和服務，及時掌握各鎮政策實施和工作動態；每季召開促進農民增收工作例會，每季編發農民增收工作內部刊物，及時反映工作進展，總結交流先進經驗。

（三）加強落實，強化促進農民增收政策實施的全過程管理

1.強化政策配套，增強政策實施效果。一方面，新區層面不斷深化、細化和完善促進農民增收相關政策。區委、區政府切實加大政策創新的力度，健全強農惠農政策體系，完善促進農民增收長效機制，拓寬農民增收途徑，修訂和完善了指向明確、具有浦東特色的相關政策措施，制定出臺了促進農民增收“五頭”政策，進一步強化政策的導向性、操作性和規范性，提高政策的實施效果。另一方面，新區促進農民增收系列導向性政策的出臺和實施，也得到了全區各鎮的積極“回應”。到“十二五”期末，全區24個鎮在全面落實新區政策的基礎上，都先后出臺了促進本地區農民增收的相關配套政策，共出臺了近50項配套政策文件，進一步加大了促進農民增收的工作成效。從資金配套情況看，24個鎮配套資金總額達數億元。

2.強化政策宣傳，放大政策實施效應。五年來，區委、區府著眼于統籌城鄉一體化發展的大局，研究出臺了一系列增加農民收入的政策舉措。如何把這樣的好政策、好舉措轉化為農民實實在在的收入，讓農民得到實惠、感受到溫暖，尤其需要做好輿論的正確宣傳和引導。區、鎮增收辦按照“政策宣傳到村、宣傳到戶、宣傳到人”的工作要求，進一步強化促進農民增收各項政策的宣傳力度：一是通過舉辦政策實施培訓班，提高鎮、村兩級業務操作人員的政策熟悉度、掌控度；二是通過編輯、發放《增收簡報》以及向浦東農網、《浦東三農》期刊發送增收簡訊等信息宣傳方式宣傳推廣各鎮在農民增收工作上好的經驗做法；三是通過“浦東新區我們的家園‘三下鄉’活動”、市農委組織的“千村萬戶”調查、區農委組織的“走千聽萬”、一年一度的“農民科技節”和“農民增收政策主題宣傳活動月”等主題活動，現場向農民發放《告農民公開信》，跟農民面對面、心貼心宣傳和解答農民增收政策；四是通過“浦東農網”和“農民一點通”等載體，及時做好政策及實施結果的公開和公示，方便農民及時查詢和知曉；五是通過組織舉辦直補資金發放活動儀式，進一步放大政策實施效應，讓農民群眾現場感受黨和政府的關懷；六是通過報刊、電臺的記者采訪以及向農協會旗下300多家農業龍頭企業和合作社寄送《致涉農企業的一封信》等形式，在更大的受眾范圍宣傳黨和政府的支農惠農政策；七是通過對人大代表有關農民增收方面提案的書面答復，為他們解疑釋惑；八是通過分管區長網上辦公活動中與網民互動，為廣大農民網友答疑解惑。這些宣傳造勢活動，使浦東促進農民增收政策家喻戶曉，深入人心，讓農民增收成為全社會參與的盛舉。

3.強化政策實施，加大政策執行力度。首先，根據“五頭”政策的相關規定，區增收辦分別制定了“五頭”政策推進的時間節點和階段任務，分條線專人負責，分階段重點推進，嚴格執行政策實施和推進的時間界限，確保全區促進農民增收各項工作統一、平穩、有序推進。其次，區增收辦針對各項增收政策的新動向以及實施操作中存在的細節問題，一方面，加大政策實施情況的調研，通過與各鎮增收辦、農民代表和涉農經濟組織負責人面對面交流，聽取、收集和掌握政策實施中反映和暴露的問題。為了進一步推動農民充分就業，新區農委、區增收辦組織召開鎮、村、涉農經濟組織代表參加的就業政策調研會，會同區人保局召開農民就業政策溝通會，多次與國家統計局浦東調查隊就“建立健全浦東農民增收長效機制”等議題展開磋商；另一方面，加大政策的協調，規范操作，進一步提高各鎮對農民直補政策把握的準確度、操作的熟練度、工作推進的平穩度、工作質量的滿意度。

4.強化資金審核，確保補貼規范發放。區增收辦充分總結歷年的經驗和做法，會同區財政局，化大力氣重點加強對全區各鎮“五頭”政策補貼資金實施情況進行審核。以務農農民直補政策為例，針對該項政策涉及面最廣、發放范圍最大、對象甄別最敏感、實施要求最嚴、社會關注度最高的情況，在審核方式上，采取點和面相結合的方式。先從面上對各鎮的整體工作進行逐一審核，再采用抽樣調查的方法，從每個鎮中抽取二個村、每個村中隨機抽取3-4個村民小組進行仔細審核。在審核內容上，重點審核補貼發放對象是否符合條件、補貼人數和補貼金額是否準確、申報程序是否規范、相關材料是否齊全。

5.強化指導服務，提升增收工作質量。一是通過對農民來訪、來電、來信等政策解答，盡可能給予農民滿意的答復，通過編撰發放農民增收政策《百問百答》小冊子，以農民的口吻對增收政策作了詳盡詮釋，通過幾年努力，政策解釋工作終于由剛開始的來信、來電、來訪不斷到現在的無人上訪。二是區增收辦建立聯系基層機制，不定期走訪基層，實行上門指導、服務，每次下基層時，區增收辦都會給鎮、村和涉農經濟組織帶去若干政策文件和宣傳資料，及時向他們宣傳增收政策、解讀政策要點。區增收辦還通過“走千聽萬活動”與多個合作社結對，幫助他們解決合作社運作和農業生產中的難題。三是加強聯系溝通，提升服務效能，區增收辦逐步形成了不定期到各鎮走訪調研的機制，加強區、鎮農民增收機構的縱向聯系溝通。通過召開座談會、溝通會、研討會，加強與區農委、人保、財政、統計、農協會、幫扶辦等相關部門的橫向聯系溝通，努力提升服務效能。

（四）多措并舉，千方百計推動農民增收

1.堅持擴大和促進農民就業的重點不懈怠，繼續拓寬提高農民工資性收入的渠道。在新區農民收入結構中，工資性收入占比達70%左右。因此，提高農民在一產、二產、三產就業率、就業水平和就業能級，是新區農民增收的主要方向。

一是千方百計促進農民就業。新區農委和人保局密切合作，用足用好上海市涉農單位用工補貼政策、區就業困難人員扶持政策、區涉農用工補貼政策等就業政策，保持政策的連貫性、持續性，建立涉農經濟組織用工補貼標準與企業吸納就業困難人員補貼標準和社保繳費標準的聯動性同步調整機制，切實減輕涉農企業用工負擔，接納更多的本地農民到涉農經濟組織就業。以產業帶就業，通過國家現代農業示范區建設，引進和培育經濟效益好、就業帶動能力強的農業龍頭企業，促進農民就業。以推介促就業，創造條件幫助農民就地就近就業。以政府購買服務創造就業，開發河道保潔、水岸養護、交通協管、保潔保綠、農業資源巡查等公益性崗位，重點幫助困難家庭的農村勞動力實現就業。探索推行南北片結對互助模式，促進農民跨鎮就業。每年下半年，區增收辦都會牽頭組織，聯合區人保局和相關鎮，共同舉辦南北片互聯互通促進農民充分就業大型招聘會。通過提供就業政策、技能培訓咨詢和創業服務咨詢，引導和幫助農民就業，農民在一產、二產、三產就業率大幅提高。

二是大力加強非農技能培訓。重點開展與工業園區、開發區企業用工需求直接掛鉤和對應的職業技能定向培訓，提高農民非農就業的命中率。加強對農村專業種養人員和特殊群體人員的職業技能培訓，提高技能型農民收入水平，積極破解農民職業上升通道的瓶頸問題，為實現更高層次的創業就業提供條件。把提高低收入農戶就業能力和促進就近就地就業作為主攻方向，加快轉移步伐，注重分層次、分對象、分階段培訓。對年輕低收入農戶，給予上崗培訓、在崗培訓和轉崗培訓。對年齡偏大、文化素質偏低的低收入農戶，給予初級技能培訓或農業實用技術培訓，引導就近就地就業。對“零就業”低收入農戶，給予優先技能培訓，幫助實現穩定就業。

三是積極鼓勵農民自主創業。加大實施農村創業行動計劃的力度，以“農二代”、農民專業合作社帶頭人、優秀農業青年人才、“三支一扶”大學生和村官為重點，強化創業指導、創業培訓、資金扶持、社會服務等引導，繼續在市場準入、稅收優惠、金融服務、項目審批等方面加大政策支持力度，扶持創建多種行業、多種形式的經濟組織，加快促進農民就業，以創業帶就業，多渠道提高農民工資性收入。

2.堅持農業組織化發展的方向不改變，全面提升促進農民增收的內生性動力。

一是加大新區層面的設計力度，積極出臺扶持農業組織化發展政策。為創新培育新型農業經營主體，增加農民經營性收入渠道，促進農民持續增收，新區農委經反復醞釀，先后制定出臺了《關于浦東新區加強農民專業合作社規范化建設的實施意見》、《關于大力培育新型農業經營主體的實施意見》和《浦東新區關于促進家庭農場發展的實施意見》。首先，為了保障三個文件的順利推進，新區農委在大量調研的基礎上，修改和完善農村土地承包經營權流轉補貼政策，規定流轉指導價格不低于每年每畝1050元，土地規模流轉補貼由每年每畝500元增加到每年每畝800元，加上每年每畝300元耕地保護費，農民流轉一畝地至少每年有2350元的補貼，川沙新鎮更是高達2750元。其次，通過提升壯大農民合作社、做大做強農業龍頭企業、因地制宜鼓勵發展家庭農場、大力培育專業種養大戶和現代職業農民等多種運行模式，帶動農民有效增加經營性收入。再次，很多涉農經濟組織還吸納流轉農地的農民成為農業工人，為其帶來穩定的工資性收入。

二是抓對接，全方位構筑農產品營銷體系。進一步拓展地產農產品銷售渠道，大力推進地產農產品營銷體系建設。全面啟動“農超對接”，擴大合作社與大賣場、標準超市的產銷對接。以浦東優質農產品展示展銷中心為平臺，加快中心城區農產品專賣店開店速度，以服務社區為重點，建立“中心城區—專賣店—社區”直銷流程。以特色農產品基地為載體，建立“田頭超市”和合作社直銷店。繼續發揮“上農批”市場和“上海大宗農產品網”的交易、批發、配送及網上銷售等服務功能，建立地產農產品（郊菜）原產地交易市場和地產農產品大中型保鮮庫以及生鮮農產品冷鏈系統，帶動本區農產品的銷售。開辟后勤中心配送渠道，探索“農企對接”、“農校對接”、“農商對接”的新途徑，促進地產農產品銷售，穩定農民經營性收入的主渠道。

三是抓延伸，實施“1+2+3＝6”戰略。延伸農產品產業鏈，提高農業附加值，增加農民收益。通過“接二產”，對農產品進行深加工。通過“連三產”，搞農業旅游、物流、冷鏈、配送、展示展銷、外貿、農超農貿對接等，進一步拓寬農民收入來源。

3.堅持農村集體經濟產權制度改革取向不松勁，讓農民盡早享受由集體資產經營帶來的分紅收益。新區農委加大了推進農村集體資產產權制度改革的力度，一是要求各鎮、村加強農村集體資產管理，推進資產經營統一規范運作，變資產為資本，提高集體資產增值能力。二是以嚴格程序，公開透明，充分尊重農民自決權為前提，規范處置撤制資產，鼓勵建立“股農”真正當家作主的社區型股份合作制，使廣大“股農”長期平等分享農村發展和改革紅利。在鎮、村層面，強化因地制宜和實踐創新。按照“因地制宜、村民自愿、量力而行、依法辦事”的原則，大力鼓勵基層實踐創新和路徑探索，有序推進農村集體經濟產權制度改革，積極探索“村有鎮管”和“公有民管”等集體經濟組織和集體資產經營管理新機制，讓農民真正成為集體經濟的主人。擴大試點范圍，由原先的全區試點4個村，拓展到每鎮1個村。通過進一步完善政策和創新體制模式，讓集體資產實實在在為農民增收服務，使廣大農民長期平等分享浦東農村發展和改革的紅利。

4.加大財政扶持力度，鼓勵全社會關心支持農民增收。新區政府積極發揮財政資金對社會公共資源的合理引導和優化配置，努力促進公共財政向農村傾斜、公共基礎設施向農村延伸、生產要素向農村流動、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，確保各級財政支農資金支出的增長速度高于財政經常性收入的增長幅度。

一是實施強村富民戰略，構建農民增收物質基礎。充分調動區、鎮、村三級積極性，大力發展鎮域經濟和村域經濟，鼓勵村級宜工則工、宜商則商、宜農則農，從根本上推動農民收入持續增長。持續扶持鼓勵村級經濟發展，允許鎮村通過增減掛鉤，盤活農村存量建設用地，發展多種經營。村委會以構建平臺、招商引資，服務監管為主，以擴大農民就業，促進農民增收，取得土地等生產資料租金、稅收和相關服務收入，更好地服務農民增收為主要目的。

二是推進城鄉村企對接，全社會關心支持農民增收。將“工業反哺農業、城市支持農村”具體化為“城鄉村企對接”，以更有效地幫助農民增收。鼓勵大型企業通過建立生產基地，幫助農民調整生產結構，幫助農民銷售農產品，通過引進先進農機具和先進操作技術，幫助農民持續增收。科教文衛等單位在技能培訓和農村社會事業發展等方面提供了相應幫助。各級黨政機關也在項目推薦、辦理，提高服務質量和效能等方面為廣大農民提供幫助。

三是加大農村幫扶力度，切實解決低收入農戶增收困難問題。農民增收的難點和重點是城市化率較低地區的農民增收乏力，突出反映在經濟相對薄弱村發展較慢和低收入農戶增收困難。為了切實加大農村幫扶工作力度，市區政府成立了幫扶辦，加強對低收入農戶和經濟相對薄弱村幫扶的分類指導、分層次幫扶、分階段推進，增收措施和減支措施并重，援助性政策與發展性政策并進，“輸血”和“造血”相結合，實實在在地提高幫扶成效。

作者單位：（浦東新區促進農民增收領導小組辦公室）