“三個(gè)集中”的提出和滬郊城市化進(jìn)程

■袁以星

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“三個(gè)集中”的提出和滬郊城市化進(jìn)程

■袁以星

回顧當(dāng)年上海郊區(qū)如何貫徹落實(shí)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)提出“三個(gè)集中”戰(zhàn)略決策的情況，至今仍歷歷在目。

20世紀(jì)80年代，上海農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，極大地解放了生產(chǎn)力，同時(shí)也促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，農(nóng)忙又返鄉(xiāng)”，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。特別是1984年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民自理口糧進(jìn)鎮(zhèn)落戶、務(wù)工經(jīng)商的政策，上海出現(xiàn)了一批像奉賢洪廟那樣的小集鎮(zhèn)，吸引了一部分務(wù)工農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年至1992年，郊區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口從453.05萬人減少到413.82萬人，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口39.23萬人，上海的城鎮(zhèn)化率從1978年的58.7%提高到1992年的67.9%，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)了郊區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

一、上海農(nóng)村城市化歷程

20世紀(jì)80年代末以來，上海通過存量調(diào)整與增量合理布局等手段，對(duì)城市工業(yè)布局進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)總數(shù)三分之一的企業(yè)（污染型企業(yè)）實(shí)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，對(duì)三分之一企業(yè)（都市型企業(yè)）予以保留，對(duì)其他三分之一的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行改造，同時(shí)在工業(yè)增量投資的過程中有意識(shí)地向中心城區(qū)外圍地帶傾斜。在這一政策的指導(dǎo)下，上海的傳統(tǒng)制造業(yè)向外遷移的步伐明顯加快，中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)的相對(duì)量和絕對(duì)量都明顯減少。與此同時(shí)，以制造業(yè)為中心的郊區(qū)三個(gè)層面的工業(yè)布局正在形成：第一層面是以高新技術(shù)和支柱產(chǎn)業(yè)為支撐的核心工業(yè)，主要包括“東南西北”四大產(chǎn)業(yè)基地和三個(gè)試點(diǎn)園區(qū)以及四個(gè)出口加工區(qū)；第二層面是指以“一業(yè)特強(qiáng)，多業(yè)發(fā)展”為標(biāo)志的重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)，主要是一些市級(jí)工業(yè)園區(qū)和配套工業(yè)區(qū)；第三層面是以郊區(qū)中心鎮(zhèn)等為支撐的特色工業(yè)園區(qū)。

隨著浦東開發(fā)開放的進(jìn)一步深入，通過大規(guī)模吸收國(guó)內(nèi)外資金及體制創(chuàng)新，城市功能基本實(shí)現(xiàn)了從“生產(chǎn)型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)型，中心城區(qū)的服務(wù)功能逐步凸現(xiàn)，近郊區(qū)的人口導(dǎo)入與承接功能逐步顯現(xiàn)，遠(yuǎn)郊區(qū)的生產(chǎn)制造中心及生態(tài)保護(hù)功能也逐步形成，城市呈現(xiàn)出多個(gè)中心的發(fā)展態(tài)勢(shì)，基本形成了與經(jīng)濟(jì)中心城市相稱的城市功能結(jié)構(gòu)，初步奠定了國(guó)際大都市的發(fā)展基本框架。從城鎮(zhèn)體系發(fā)展看，浦東開發(fā)開放推動(dòng)了城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)，務(wù)工進(jìn)工廠”。在浦東開發(fā)開放帶動(dòng)下，一方面郊區(qū)工業(yè)園區(qū)蓬勃興起，另一方面中心城區(qū)迅速向外延伸，引導(dǎo)中心城區(qū)居民向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，加速了松江九亭、南匯周浦、嘉定江橋等一批小城鎮(zhèn)擴(kuò)展。1995年，上海根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)編制了新一輪城市總體規(guī)劃，確定了由“主城、輔城、縣城和集鎮(zhèn)”四個(gè)層次構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系。1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”。2000年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了“關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知”，上海再次修編規(guī)劃，提出了由“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”組成的多層次的城鎮(zhèn)體系。2001年1月，上海市政府提出實(shí)施以新城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”，即松江新城和朱家角、安亭、楓涇、浦江、羅店、高橋、周浦、奉城、堡鎮(zhèn)等9個(gè)中心鎮(zhèn)。1993年至2006年，中心城區(qū)面積從內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的365平方公里擴(kuò)大到外環(huán)線以內(nèi)的660平方公里。上海城鎮(zhèn)化率從1993年的69%提高到2006年的85.8%，年均提高1.29個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)戶籍人口從1993年的401.28萬人減少到2006年的194.78萬人，減少了206.5萬人。郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也步入了快車道，增加值連續(xù)10年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，增速高于全市2～4個(gè)百分點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整看，20世紀(jì)90年代初上海提出了“大市場(chǎng)、大貿(mào)易、大流通”的戰(zhàn)略思路，同時(shí)還提出了“優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，積極調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定提高第一產(chǎn)業(yè)”的“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針。這些戰(zhàn)略性政策及其配套措施的出臺(tái)，從根本上扭轉(zhuǎn)了過去幾十年延續(xù)下來的“重生產(chǎn)、輕流通”、“重實(shí)物、輕服務(wù)”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促成了第三產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的形成。

二、“三個(gè)不適應(yīng)”力推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十四屆二中全會(huì)，整整15年時(shí)間，上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)高速發(fā)展，農(nóng)民生活水平有了提高，生活條件得到很大改善。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，上海郊區(qū)農(nóng)村要再發(fā)展，仍然存在一些深層次的矛盾和問題，出現(xiàn)了三個(gè)不適應(yīng)。

一是分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式與大市場(chǎng)格局的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。上海農(nóng)業(yè)的基本特點(diǎn)還是人均擁有耕地少，農(nóng)業(yè)人口對(duì)土地依附性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)組織化程度低，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏集約優(yōu)勢(shì)。在20世紀(jì)80年代中期到90年代前期，一方面是推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一方面是郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)崛起，促進(jìn)了100多萬農(nóng)村富余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，雖然解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但也暴露了碎片化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊病。農(nóng)村人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移速度明顯滯后于工業(yè)化和耕地減少的速度，郊區(qū)耕地與人口的矛盾日益突出。

二是郊區(qū)綜合發(fā)展能力相對(duì)較弱與郊區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)年，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的特點(diǎn)基本上是數(shù)量多、規(guī)模小、能級(jí)低。因?yàn)椋紖^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起步于1958年，快速發(fā)展于上世紀(jì)80年代。它的形態(tài)是從農(nóng)業(yè)中分離出來，繼承了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)布局分散、就地勞作的生產(chǎn)方式，一方面為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加起到了積極作用，另一方面也造成了2萬多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)布點(diǎn)分散、小而全的局面，導(dǎo)致的結(jié)果是“鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠，村村冒煙”。而且，由于郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入明顯不足，社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后，社會(huì)保障水平明顯偏低，與大城市形成的反差尤為明顯。

三是郊區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化比重較高不相適應(yīng)。當(dāng)時(shí)，郊區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的比重越來越高，從占全市的“三分天下有其一”正向“半壁江山”邁進(jìn)，但是郊區(qū)城鎮(zhèn)人口集聚度不高，平均一個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建成區(qū)人口不足1萬人，制約了郊區(qū)勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置。當(dāng)然，這里有一個(gè)生產(chǎn)方式與生活方式的關(guān)系。同時(shí)，由于行政區(qū)劃設(shè)置與土地權(quán)屬關(guān)系緊密連接，在一定程度上影響了城鎮(zhèn)集中和規(guī)模擴(kuò)大，有多少個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，就有多少個(gè)鎮(zhèn)域的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，也就有多少個(gè)集鎮(zhèn)。另外，盡管人民公社體制撤銷了，但“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村管理體制依然存在，束縛了農(nóng)民就業(yè)離土、居住離鄉(xiāng)的手腳。因此，郊區(qū)城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛發(fā)展和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化的步伐，郊區(qū)城鎮(zhèn)必然還是分布散、規(guī)模小、水平低的基本特點(diǎn)。

隨著中央宣布浦東開發(fā)開放，上海步入“九五”發(fā)展時(shí)期，需要從更高的層面研究郊區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略。郊區(qū)要從城郊型經(jīng)濟(jì)向都市型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，這就關(guān)系到郊區(qū)的城鎮(zhèn)格局和布局，關(guān)系到郊區(qū)工業(yè)發(fā)展和大工業(yè)的布局，關(guān)系到郊區(qū)農(nóng)業(yè)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系。而且，改革開放以來，上海郊區(qū)隨著外向型經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，非公經(jīng)濟(jì)也非常活躍，農(nóng)村勞動(dòng)力迅速轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的生活方式隨著生產(chǎn)方式的改變也在發(fā)生深刻變化。為此，時(shí)任上海市委書記的吳邦國(guó)提出要求，希望郊區(qū)依托龍頭優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特條件，加快建設(shè)全國(guó)一流的農(nóng)業(yè)、一流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、一流的第三產(chǎn)業(yè)、一流的社會(huì)主義新農(nóng)村、一流的農(nóng)民生活。市委、市政府在制定“上海市九五計(jì)劃和到2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃”中，決定將“都市農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化”正式確定為上海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，市農(nóng)村工作黨委和市農(nóng)委提出了郊區(qū)的“三大功能”，要把郊區(qū)建設(shè)成為“城市優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)加工基地、大工業(yè)轉(zhuǎn)移拓展和城市人口疏散的腹地、市民休閑度假的綠地”，這“三大功能”的提出得到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和高度重視。

三、從城郊型經(jīng)濟(jì)向都市型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變

1994年、1995年，時(shí)任上海市委書記黃菊連續(xù)兩年到郊區(qū)調(diào)研，聽取郊區(qū)干部群眾對(duì)“一年一個(gè)樣、三年大變樣”的實(shí)踐總結(jié)，并要求大家深入研究新三年的發(fā)展思路。在聽取松江縣委、縣政府同志匯報(bào)后，黃菊歸納總結(jié)了三句話，那就是“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大戶和農(nóng)場(chǎng)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”。1995年年底，黃菊在市委六屆四次全會(huì)報(bào)告中首次提出了“郊區(qū)要按照‘三個(gè)集中’的目標(biāo)推進(jìn)新一輪的發(fā)展”。

屈指數(shù)來，市委、市政府提出“三個(gè)集中”的目標(biāo)至今已有20年了。市委、市政府提出“三個(gè)集中”的深刻內(nèi)涵是什么呢？

首先，提出“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大戶和農(nóng)場(chǎng)集中”，實(shí)質(zhì)就是土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。因?yàn)楫?dāng)年郊區(qū)已經(jīng)有約180萬農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)，但是他們?nèi)匀慌c承包地保持著千絲萬縷的聯(lián)系，農(nóng)民對(duì)土地的依附性強(qiáng)，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。所以，推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，這是提高農(nóng)業(yè)集約化水平的需要，也是加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的必由之路。推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，核心在于加快農(nóng)業(yè)集約、土地集中、農(nóng)民轉(zhuǎn)移。土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，是本著集約化思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用規(guī)劃，將分散的規(guī)模狹小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式改變?yōu)榻M織化程度較高的現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，通過農(nóng)業(yè)社會(huì)化和科學(xué)服務(wù)體系建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)制度變革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度改革，徹底改變土地的最低生活保障式的經(jīng)營(yíng)方式，最終實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，也為郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展留出空間。通過合理的土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技素養(yǎng)的技術(shù)能手集中，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)土地集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，加快上海都市農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。土地向規(guī)模集中的動(dòng)因是多方面的，一是現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。不實(shí)現(xiàn)土地集約經(jīng)營(yíng)就無法解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)與大市場(chǎng)、小規(guī)模與現(xiàn)代化、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益等一系列矛盾；二是優(yōu)化土地資源配置的要求。隨著上海中心城區(qū)的不斷擴(kuò)張，郊區(qū)的耕地逐年減少，在較小的土地上要取得盡可能多的產(chǎn)出，就必須集約使用稀缺的農(nóng)村土地，優(yōu)化配置，提高土地利用效率；三是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的要求。上海郊區(qū)的務(wù)農(nóng)勞力相對(duì)過剩，需要通過集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移一部分勞動(dòng)力，這是實(shí)現(xiàn)上海郊區(qū)農(nóng)民市民化的基本前提。

第二，提出“工業(yè)向園區(qū)集中”，其實(shí)就是按照現(xiàn)代工業(yè)的要求，改變當(dāng)年“鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠，村村冒煙”的無序狀態(tài)。同時(shí)，抓住國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，在郊區(qū)形成若干個(gè)集聚集約的工業(yè)園區(qū)，以市級(jí)工業(yè)園區(qū)為龍頭，帶動(dòng)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)區(qū)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)郊區(qū)工業(yè)園區(qū)化、規(guī)模化生產(chǎn)，使郊區(qū)成為大工業(yè)轉(zhuǎn)移和外商企業(yè)落戶的重要基地。而且，工業(yè)向園區(qū)集中又與農(nóng)村城市化水平提高互為條件，工業(yè)化能推進(jìn)城市化，城市化的高低又直接影響郊區(qū)工業(yè)向園區(qū)集中。工業(yè)向園區(qū)集中，是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集群及其聚集效應(yīng)理論，本著系統(tǒng)優(yōu)化的原理，通過投資環(huán)境的改善、投資政策法規(guī)的調(diào)整以及各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，達(dá)到集約建設(shè)用地提高基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等目的，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的相對(duì)集中、合理布局、連片開發(fā)、人口的城鎮(zhèn)化和郊區(qū)工業(yè)升級(jí)換代的多種功能。工業(yè)向園區(qū)集中的重要內(nèi)容是將分散在園區(qū)外的企業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)分類集中到不同的工業(yè)園區(qū)；將一些規(guī)模較小、規(guī)劃較亂的園區(qū)歸并到規(guī)模相對(duì)較大，基礎(chǔ)條件較好的園區(qū)；將一些低效益產(chǎn)業(yè)淘汰出局，引進(jìn)高能級(jí)、高產(chǎn)出的大企業(yè)，并按照產(chǎn)業(yè)集群化的發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)，形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)鏈，提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。工業(yè)向園區(qū)集中有利于打破城鄉(xiāng)分割的格局，調(diào)整郊區(qū)工業(yè)布局，與市區(qū)進(jìn)行有效互補(bǔ)，有利于根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和郊區(qū)產(chǎn)業(yè)功能定位，加快建設(shè)上海郊區(qū)的現(xiàn)代制造業(yè)基地，接受市區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的輻射，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

第三，提出“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”，就是按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的到2000年《上海市城市總體規(guī)劃方案》框架，對(duì)郊區(qū)城鎮(zhèn)作適當(dāng)調(diào)整，力求形成中心城、近郊工業(yè)小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)、農(nóng)村小集鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)的城鎮(zhèn)體系。從人口與居住功能看，進(jìn)入上世紀(jì)90年代以來，由于土地批租、市政建設(shè)和舊城改造的大規(guī)模進(jìn)行，再加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“退二進(jìn)三”的大調(diào)整，促使中心城區(qū)核心部分的居民大量外遷，居住職能的外移趨勢(shì)非常明顯，中心城區(qū)人口高度集中的趨勢(shì)開始有所緩解。隨著城市土地市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)的建立，城市郊區(qū)尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地相對(duì)廉價(jià)、環(huán)境優(yōu)美，成為房地產(chǎn)開發(fā)的重點(diǎn)，大量商品房、中高檔別墅在此交錯(cuò)發(fā)展，邊緣區(qū)成為市民居住選址的熱點(diǎn)區(qū)域。隨著城市干道、地鐵、輕軌組成的立體快速交通網(wǎng)絡(luò)的建成，居民的通勤成本得以降低，城市近郊區(qū)的可達(dá)性增加，使得上海城區(qū)的居住向外轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年至2004年，上海經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于合理，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超過6000美元，達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，是堅(jiān)持以人為本和可持續(xù)發(fā)展的原則，通過土地制度改革、社會(huì)保障制度改革和戶籍制度改革等制度性改革，引導(dǎo)并鼓勵(lì)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)改革，不斷提高郊區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的水平，為持續(xù)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量創(chuàng)造物質(zhì)條件。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，有利于提升城鎮(zhèn)的居住質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)支撐力度、交通水平和環(huán)境設(shè)施，這樣才能吸引農(nóng)民到城鎮(zhèn)安家落戶和就業(yè)。其次，減少郊區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量，適當(dāng)歸并自然村，建設(shè)好新城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)人口布局集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。再次，完善城鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)功能，提供城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)和社會(huì)保障，并賦予他們與城市居民在就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生等方面同樣的市民待遇。

四、高起點(diǎn)規(guī)劃上海農(nóng)村城市化藍(lán)圖

20世紀(jì)90年代初期，隨著黨中央“浦東開發(fā)開放”戰(zhàn)略的實(shí)施，上海市提出了具有開拓性的、前瞻性的“三個(gè)集中”的城市化發(fā)展構(gòu)想，即農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。其實(shí)質(zhì)就是通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)、集約用地，向土地要空間和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市中心城區(qū)600平方公里和郊區(qū)6000平方公里協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)上海產(chǎn)業(yè)、土地、人口、資源、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置。同時(shí)，郊區(qū)各區(qū)縣的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系從比較優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，郊區(qū)進(jìn)入了快速城市化階段，大片農(nóng)村景觀迅速演變?yōu)槌鞘芯坝^，郊區(qū)也逐步成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、發(fā)動(dòng)機(jī)和增長(zhǎng)極，上海城市的綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力均得到了快速提升，從而實(shí)現(xiàn)了向國(guó)際化大都市轉(zhuǎn)變的大跨越。

20世紀(jì)90年代中后期，上海更是憑借都市的綜合實(shí)力，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中——“三個(gè)集中”為突破口，加快推進(jìn)郊區(qū)新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展。經(jīng)過長(zhǎng)期的中心城區(qū)職能集聚，城市發(fā)展中心加快向郊區(qū)擴(kuò)展，上海郊區(qū)已經(jīng)形成了一批專業(yè)城鎮(zhèn)與特色城鎮(zhèn)，如松江大學(xué)城、安亭汽車城等，六大產(chǎn)業(yè)基地、浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)等大型功能性基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目也布局在郊區(qū)，隨著一批設(shè)施先進(jìn)的學(xué)校、醫(yī)院、文化場(chǎng)館紛紛落戶郊區(qū)，城市功能“多極核”特征日益明顯。同時(shí)城市產(chǎn)業(yè)布局也由集中式向圈層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。經(jīng)過十幾年來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整優(yōu)化，過去中心城區(qū)工業(yè)高度密集的集中式產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，向著布局合理、具有較強(qiáng)分工協(xié)作的功能產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)發(fā)展和完善。市區(qū)主要發(fā)展商貿(mào)、金融、房地產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型的都市產(chǎn)業(yè)，郊區(qū)主要發(fā)展以資本密集型的汽車、石化、鋼鐵、信息產(chǎn)業(yè)等支出產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為主。從市區(qū)到郊區(qū)范圍內(nèi)，正在形成單位土地面積工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出率逐漸降低、勞動(dòng)密集程度逐漸減少、資本密集程度逐漸增加、對(duì)周圍環(huán)境影響逐漸增強(qiáng)的結(jié)構(gòu)。市區(qū)和郊區(qū)發(fā)展相互依托，可以說市區(qū)的發(fā)展離不開郊區(qū)城鎮(zhèn)化，同時(shí)郊區(qū)的城鎮(zhèn)化又要依靠市區(qū)的輻射帶動(dòng)得以快速發(fā)展。

雖然20世紀(jì)90年代初期，上海市就提出了“三個(gè)集中”的城市化發(fā)展構(gòu)想，但由于當(dāng)時(shí)上海市發(fā)展的重點(diǎn)為開發(fā)浦東和中心城區(qū)，郊區(qū)工作并沒有實(shí)質(zhì)性地納入重要的議事日程，郊區(qū)建設(shè)一直沒有取得重大突破。直到2002年4月2日，為加快上海城鄉(xiāng)一體化步伐，上海市召開第一次郊區(qū)工作會(huì)議。與以往的農(nóng)村工作會(huì)議有所不同，這次會(huì)議強(qiáng)化了“郊區(qū)”概念，表明上海作為特大型城市，將按照城鄉(xiāng)一體化的要求來推進(jìn)郊區(qū)的新發(fā)展，郊區(qū)工作有了一個(gè)新的定位，上海郊區(qū)進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的歷史新階段。2004年，上海又制定出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)“三個(gè)集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》（滬府發(fā)〔2004〕45號(hào)），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)郊區(qū)是上海未來城市發(fā)展的重點(diǎn)，明確郊區(qū)要實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化”的總目標(biāo)和切實(shí)推進(jìn)“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的總戰(zhàn)略，要求高起點(diǎn)、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)編制區(qū)縣域總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和其他各類規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃在人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和土地集約利用中的導(dǎo)向作用，立足于全市6340平方公里，加快中心城和郊區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，優(yōu)化人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)布局，按照人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和土地集約的要求，提高人口、產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施各類要素的聚集度，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全面提高郊區(qū)生產(chǎn)力和人民生活水平。

作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)際化大都市之一，改革開放以來，上海城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，尤其是隨著生產(chǎn)要素以及產(chǎn)業(yè)集聚與擴(kuò)散效應(yīng)的不斷顯現(xiàn)，上海的城市功能和空間布局都發(fā)生了巨大的變化，面對(duì)新形勢(shì)新要求，上海市委、市政府審時(shí)度勢(shì)，將上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重心轉(zhuǎn)向郊區(qū)，把上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化作為實(shí)現(xiàn)整個(gè)上海國(guó)際化大都市的助推器。進(jìn)入新世紀(jì)，郊區(qū)更是加快工業(yè)化、城市化步伐，日益凸顯為全市發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、發(fā)動(dòng)機(jī)的作用，尤其注重深入推進(jìn)“三個(gè)集中”，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)壁壘，謀劃整體布局，注重郊區(qū)發(fā)展，提升實(shí)力水平，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使資金流、技術(shù)流、信息流、商品流、人才流在郊區(qū)競(jìng)相迸發(fā)，從而使郊區(qū)真正成為上海更有競(jìng)爭(zhēng)力的空間，確保上海始終保持郊區(qū)是城鄉(xiāng)結(jié)合部，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度融合的區(qū)域，是城市發(fā)展的腹地和未來的開發(fā)空間。郊區(qū)城鎮(zhèn)化是城市郊區(qū)鄉(xiāng)村型社會(huì)地域組織向城市型社會(huì)地域組織演變的過程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是一個(gè)地區(qū)工業(yè)化、現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)識(shí)。

（作者系原上海市農(nóng)委黨組書記、主任，十二屆市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員兼市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任，十三屆市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員。本文由尹寅采訪整理）