從科學發展看環境法的使命

摘要：科學發展包括中國需要發展、中國必須盡快發展、發展應堅持以人為本、永續發展四項內容，其中永續發展最具時代特征。用科學發展觀來審視，我國發展實踐存在不平衡、不協調、不可持續的問題。科學發展要解決的最突出矛盾是導致發展不可持續的“人—天”矛盾。環境法應當為保障實現科學發展、綠色發展，為解決環境污染、資源減少、生態破壞、物理環境退化這四類環境問題提供有力武器，而現有環境法在這些方面還不夠有力。

關鍵詞：科學發展觀；環境法；環境保護；綠色發展理念

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0050-07

科學發展觀是一個偉大的理論創造，是我們黨從新世紀新階段黨和國家事業發展全局出發提出的重大戰略思想，是運用馬克思主義的立場、觀點、方法認識和分析社會主義現代化建設的豐富實踐，深化對經濟社會發展一般規律認識的成果。①自從黨中央提出科學發展觀以來，我國國民經濟和社會發展規劃等重大方針政策都充分體現了這一思想。比如，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規劃綱要》）在“指導原則和發展目標”篇設單獨一章即第二章“全面貫徹落實科學發展觀”，要求“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”，并提出了科學發展要堅持的六項原則和推動發展的六個政策導向。第十一屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十二五”規劃綱要》）第一篇開門見山，宣布要“轉變方式，開創科學發展新局面”②，指出“以科學發展為主題，是時代的要求，關系改革開放和現代化建設全局”③。第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規劃綱要》）則充分貫徹黨中央提出的綠色發展理念④，強調堅持科學發展，努力“實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”⑤。無疑，科學發展觀已經成為我國制定國民經濟和社會發展規劃的指導思想，已經成為實際地影響著我國國民經濟和社會發展的科學理論。

在學習、貫徹科學發展觀的過程中，在運用科學發展觀指導我國經濟建設、社會建設以及其他事業的過程中，許多領導、專家、學者都對科學發展觀作了精辟的總結和深入的研討，這些總結、研討使科學發展觀的內涵不斷豐富，然而，從生態文明建設和環境法制建設的角度來看，從科學發展觀的形成發展過程探討其深刻含義還是有必要的。⑥本文就是對科學發展理論與環境法在實踐科學發展觀方面的作用之間關系的探討。

一、科學發展的時代特征——永續發展

科學發展觀產生于我國戰勝“非典”疫情之后，

經過中共中央第十六屆四中全會、五中全會、六中全會，以及中國共產黨第十七次全國代表大會和第十屆、第十一屆全國人民代表大會等會議的加工、提煉，到制定《“十二五”規劃綱要》時達到成熟。⑦這表現在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《“十二五”規劃建議》）、《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》（以下簡稱《“十二五”規劃建議說明》）和《“十二五”規劃綱要》中。通過對上述文件的反復品讀，可以確信它們是貫徹科學發展觀的典范。正是依據這一判斷，下文對科學發展觀的詮釋也從這些重要文件開始。科學發展的具體內容是什么呢？先來看《“十二五”規劃建議》中的一段話：“我國是擁有十三億人口的發展中大國，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，發展仍是解決我國所有問題的關鍵。在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。”⑧這段話用簡明易懂的文字告訴我們，科學發展包括以下四項內容。

1.中國需要發展⑨，中國必須發展

上述文字中，“我國是擁有十三億人口的發展中大國，仍處于并將長期處于社會主義初級階段”的判斷說明了發展的必要性，“發展仍是解決我國所有問題的關鍵”的判斷則不僅表明了發展的必要性，而且指出了發展的緊迫性和重要性。⑩因為我國是發展中大國，所以我國需要謀求發展，這里的發展大致就是人們常說的經濟社會發展。《“十二五”規劃建議說明》指出：“《建議》提出以科學發展為主題，就是要把科學發展觀貫穿到改革開放和現代化建設的各個方面。主要考慮：一是要堅持以經濟建設為中心，緊緊扭住發展不放松。我國仍然是一個發展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，發展仍然是解決所有問題的關鍵。”很明顯，這里的“發展”是用來解決“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”的辦法，其首先表現為社會主義現代化建設。我國制定《“十三五”規劃綱要》時堅持了這樣的判斷。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《“十三五”規劃建議》）提出的發展目標之一，就是“經濟保持中高速增長”。

2.中國必須盡快發展

發展仍是解決我國所有問題的關鍵，這一判斷給發展施加了一種緊迫性。不解決作為解決其他問題，而且是所有問題的關鍵的“發展”這一問題，其他問題便難以解決，甚至所有問題都難以解決。因此，一切想尋求對其他問題或所有問題加以解決的人們便一定急切地盼望發展。

《“十二五”規劃建議》賦予科學發展以“盡快發展”的內涵，除了基于上述邏輯關系和要求，還基于一個基本判斷——一個對國際關系發展態勢的判斷，即在近一個時期，國際關系的總體走勢是和平、發展、合作，這種走勢給我國實現發展愿望提供了一個戰略機遇期。《“十二五”規劃建議》明確指出，“綜合判斷國際國內形勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期”，“國際環境總體上有利于我國和平發展”。這個分析的言外之意是：有利于我國和平發展的國際形勢未必長期存在。由于我國需要發展，而適宜我國發展的國際環境又不一定長期存在，所以我國才應抓住難得的有利國際環境，盡快發展。

從《“十三五”規劃綱要》和指導該綱要制定的一系列文獻中，也可以讀出關于“戰略機遇期”的判斷。如《“十三五”規劃建議》對我國發展形勢的一個綜合判斷是：我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰。根據這樣的判斷，《“十三五”規劃建議》提出準確把握戰略機遇期內涵的深刻變化，更加有效地應對各種風險和挑戰，繼續集中力量把自己的事情辦好，不斷開拓發展新境界。

3.發展應堅持以人為本

討論發展常常會涉及“發展是為了什么”的問題，《“十二五”規劃建議》回答了這一問題。它指出：“在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。”不管是“更加注重全面協調可持續發展”，還是“更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”，都可以歸結為“以人為本”。

《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》（以下簡稱《“十三五規劃”建議說明》）提出的“經濟保持中高速增長，有利于改善民生，讓人民群眾更加切實感受到全面建成小康社會的成果”，是對以人為本的發展觀的充分肯定。《“十三五”規劃綱要》確定的發展原則之一，就是堅持人民主體地位。“人民是推動發展的根本力量，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益是發展的根本目的。必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。”

4.永續發展

黨中央在制定《“十三五”規劃建議》時、國務院在起草《“十三五”規劃綱要》的過程中都堅持了“永續發展”的觀念，全國人民代表大會通過的《“十三五”規劃綱要》也體現了“永續發展”的觀念。《“十三五”規劃建議》提出并闡釋了創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，認為“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”。貫徹綠色發展理念，謀求永續發展，就要“堅持節約資源和保護環境的基本國策”，“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，“加快建設資源節約型、環境友好型社會”。

科學發展是包含上述四方面內容的發展。缺少其中任何一方面，都不能準確地反映科學發展觀。不過，應該注意的是，上述四方面內容中最具時代特征的是第四個方面。第一個方面，即中國需要發展，可以適用于任何一個國家、任何一個時代。因為不僅作為發展中國家的中國需要發展，而且發達國家，包括目前最發達的美國也需要進一步發展。第二個方面，即中國必須盡快發展，反映的是發展的歷史條件問題，這個問題說到底是發展的可能性問題或者快速發展的可能性問題。這方面的內容適用于其他國家也無不可，因為任何一個國家都會遇到需要在國際環境中尋找發展機遇的問題，任何一個有發展機遇的國家也都應抓住機遇發展。第三個方面，即發展應以人為本，是關于發展的社會目的或政治目的的要求，它體現了社會主義中國的本質屬性。然而，因為它是社會主義的本質要求，所以它并不只是當今時代的中國所堅持的，而是社會主義中國在任何一個歷史時期都堅持的。第四個方面，即謀求永續發展，最具時代特征。蘊含永續發展的要求，這是科學發展觀與以往的發展觀，包括與新中國過去階段提出的發展觀明顯不同的地方。這里所說的“時代特征”，“科學發展觀與以往發展觀的不同”，是由特殊的、以往不曾出現也不會出現的歷史條件所決定的。這個特殊的歷史條件就是環境危機籠罩著我們賴以生存的星球，人與自然的矛盾（以下簡稱“人—天”矛盾）日益尖銳。《“十二五”規劃建議》提到的“經濟增長的資源環境約束強化”，對某些區域要禁止開發等，都在一定程度上反映了人類當前面臨的環境危機。習近平總書記所說的補齊生態環境保護這塊短板，《“十三五”規劃建議》指出的“資源約束趨緊，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉”等，都是對這一危機的反映和應對。由這種特殊的歷史條件引發的永續發展的要求，是科學發展觀最具時代特征的內容。貫徹科學發展觀最應該做的，就是把這一內容落實在法律政策中，落實在行政管理等工作中。

根據以上分析，我們有理由說，不以永續發展為目標的發展一定不是科學發展。

二、科學發展要解決的最突出矛盾

——“人—天”矛盾加快轉變經濟發展方式是中共中央制定《“十二五”規劃建議》的主線，結合《“十二五”規劃建議》的相關要求，它也應當是我國制定《“十二五”規劃綱要》的主線。那么，“轉變經濟發展方式”是要轉變什么？“經濟發展方式”指的是什么？通過仔細閱讀《“十二五”規劃建議說明》可以發現，該文件的相關表述在“科學發展”與“加快轉變經濟發展方式”之后還有一個補充內容，即“提高發展的全面性、協調性、可持續性”。《“十二五”規劃建議說明》的原話是：“要推動科學發展，必須加快轉變經濟發展方式，提高發展的全面性、協調性、可持續性。”這一表述以及《“十二五”規劃建議說明》關于加快轉變經濟發展方式的具體規定告訴我們，提高發展的全面性、協調性、可持續性是加快轉變經濟發展方式的目標和科學發展的內容。之所以要大力提倡科學發展，是因為以往的發展不夠科學；之所以把提高發展的全面性、協調性、可持續性作為目標，是因為以往的發展沒有很好地處理發展的全面性、協調性、可持續性的問題。

不平衡、不協調、不可持續這三個問題，是我國在近幾十年的發展過程中出現的，是擺在我們面前的亟待解決的問題。這三個問題反映了我國在發展中遇到的三種矛盾。大致而言，發展不協調表現在經濟領域，反映的是生產要素配置、發展布局、產業結構等方面的矛盾；發展不平衡主要表現在社會領域，反映的主要是經濟發展與社會利益分配之間的矛盾；發展不可持續表現在經濟發展潛力、人的生活質量等方面，反映的主要是經濟社會發展與環境保護之間的矛盾，也就是“人—天”矛盾。科學發展，就是要解決這三種矛盾，其中最難解決的是“人—天”矛盾。

《“十二五”規劃建議》和《“十二五”規劃綱要》針對不平衡、不協調、不可持續這三個問題提出了若干建議和部署，概括起來有三類措施，即經濟發展、社會進步和生態文明。“堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向”，“堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐”，這些屬于經濟發展類措施；“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”屬于社會進步類措施；“堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點”屬于生態文明類措施。這三類措施大致分屬于三種建設，即經濟建設、社會建設和環境建設。經濟發展類措施針對發展不平衡的問題提出，服務于經濟建設；社會進步類措施針對發展不協調的問題提出，服務于社會建設；生態文明類措施針對發展不可持續的問題提出，服務于環境建設。

不平衡、不協調、不可持續這三個問題中，發展不協調問題的解決有來自政府和企業家的強勁動力，因為這一問題的解決符合政府的目標，與企業家的利益一致，相應地，經濟發展類措施最容易發揮作用，經濟建設最容易取得成效；發展不平衡的問題解決起來較為困難，其中解決“三農”問題、縮小城鄉差距是“全面建設小康社會以及現代化建設最艱巨、最繁重的任務”，相應地，社會進步類措施不易生效；發展不可持續的問題最難解決，為解決這一問題而采取的生態文明類措施發揮作用的難度最大，環境建設最難取得成效。

《“十二五”規劃建議》提出的生態文明方面的要求最難實現，環境建設的任務異常艱巨。首先，“人—天”矛盾在發展的論題下具有多重性。如果說發展不平衡的問題以經濟建設和社會事業為矛盾雙方，那么，由發展引發的“人—天”矛盾實際上包含經濟建設與自然的矛盾、社會建設與自然的矛盾、經濟建設與社會建設的矛盾三類矛盾。僅從矛盾的復雜性上看，反映“人—天”矛盾的發展不可持續問題就比發展不平衡問題、發展不協調問題更難解決。其次，由經濟快速發展帶來的“人—天”矛盾的化解具有明顯的緊迫性。“經濟增長的資源環境瓶頸”不是可能出現的瓶頸，而是已經出現的瓶頸，一些地方的生態環境承載力已近極限。情勢如此嚴峻是因為，“發達國家兩百多年工業化進程中分階段出現的環境問題，在我國現階段集中凸顯”。最后，在“人—天”矛盾中，人是矛盾的主要方面（因為矛盾的“結”和“解”都由人來實施），但不是取得支配地位的方面。在“人—天”關系中，人是被決定的，在本質上是被支配的。比如，環境承載力是由自然決定的，而不是人決定的。人類可以在一定程度上影響環境承載力，卻無法對環境承載力產生決定性影響。人類面對資源環境瓶頸，不能根本改變資源潛力，只能更有效地利用環境容量。如果說人類可以用創造更多勞動產品的方式化解落后的社會生產與人們日益增長的物質文化需要之間的矛盾，可以用創立新的收益分配制度的方式解決低收入階層與富有階層之間的矛盾，那么，在“人—天”矛盾面前，人類化解矛盾的基本選擇只能是“適應”，而不是“創造”。如果一定要用創造這個概念的話，那就是創造更能適應環境要求的生產技術、消費方式等，即適應性創造。

三、實現科學發展的基本法律武器——環境保護法

如前所述，科學發展最具時代特征的內容是永續發展，要解決的最突出矛盾是“人—天”矛盾。只有妥善解決“人—天”矛盾，避免這一矛盾升級，永續發展才能實現。那么，怎樣才能避免“人—天”矛盾從“同一”狀態進入“對抗”狀態呢？既然“保護和改善生活環境和生態環境”是我國《憲法》規定的基本國策，那這國策就應該落實在法律中。我國《憲法》提出建設法治國家；《“十三五”規劃建議》在闡述我國發展的指導思想時提到六個堅持，其中之一就是“堅持依法治國”，為此，要“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”。按照這樣的指導要求，解決目前最棘手的矛盾的措施就應該是“法治”。也就是說，要實施我國《憲法》提出的“保護和改善生活環境和生態環境”的基本國策，要解決“人—天”矛盾，我們就應當使用法律手段，更好地運用法律手段。李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議上所作的政府工作報告中提出，用硬措施完成硬任務，加強生態環境保護，出重拳強化污染防治。在現代社會，最“硬”的“措施”、最“重”的“拳”莫過于法律手段。

我國社會主義法律體系已經形成，用法律手段處理“人—天”矛盾，就是要發揮這個法律體系的作用，為實現永續發展提供法律保障。不過，處理“人—天”矛盾并不需要這個法律體系的所有部分一起上陣。在這個法律體系中，主要是環境法（或稱環境保護法、環境與資源保護法等）這個部門法可以用來處理“人—天”矛盾。如果我們承認科學發展最具時代特征的內容是永續發展，科學發展要解決的最突出矛盾是“人—天”矛盾，那么，環境法就是保障實現科學發展的最重要的法律武器。

在環境法不長的發展歷史中，立法者已經賦予其保障實現永續發展的歷史使命。我國1989年《環境保護法》規定的立法目的，就包括“保護和改善生活環境和生態環境”（該法第一條）。所謂“保護和改善生活環境和生態環境”（可以簡稱為保護環境），既包括防止環境遭受破壞，也包括實現環境質量的提高，二者實際上都是對“人—天”矛盾的處理。比如，防止大氣污染是防止人類活動向大氣排放過多的有害氣體，對大氣污染的治理是對由人類排放活動產生的污染物的清理。人類活動造成大氣污染這一矛盾的雙方是人類活動（排放污染物）與自然（大氣），這一矛盾的實質是人類排放污染物的活動造成了大氣質量降低。

基于以上分析，嚴重的環境問題影響永續發展，環境法保障永續發展的任務就表現為解決環境問題，主要是解決四類環境問題。

1.解決環境污染問題

我們面臨嚴重的，也可以說是越來越嚴重的污染，它構成了我們實現永續發展的障礙。李克強總理把霧霾等嚴重污染視為“大自然向粗放發展方式亮起的紅燈”。環境法的重大任務之一就是防治污染，包括防治大氣污染、水污染、土壤污染、海洋污染、太空污染、放射性污染、有毒有害廢棄物污染等。這項任務概括起來就是，防止人類向大自然釋放或排放超出大自然自凈能力的污染物，治理已經出現的污染問題。

大致說來，我國環境立法就是從制定污染防治法開始的。比如，我國環境法奠基時期的重要法律文件之一就是1974年國務院頒布的《防治沿海水域污染暫行規定》。在一定程度上，正是由于污染往往直接影響城鄉居民的生產和生活，影響具體的公民或企業的利益，所以在我國環境法體系中，最為完善的是污染防治法這個分支。不過，這里說的“最為完善”是與環境法體系的其他分支相比較而言，而不是經過環境保護實踐檢驗得出的結論。比如，2014年修訂的《環境保護法》因為充分表達了向污染宣戰的決心而被稱為“史上最嚴環境法”，但它并沒有幫助我國擺脫越來越多的環境法無法克服越來越嚴重的環境問題的尷尬。要想改變這一局面，必須改變立法的設計思路。

2.解決資源減少問題

永續發展面臨的第二個方面的問題是資源減少甚至枯竭，因而環境法的第二項任務就是保護資源，或者說是保障資源的可持續利用，包括保護土地資源、水資源、森林資源及其他植物資源、漁業資源及其他動物資源、礦產資源、能源資源等。保護資源這項任務的核心是防止人類向大自然索取超出大自然供給能力的資源，或者說是避免用盡大自然賦存的不可再生資源，恢復大自然的資源供給能力。

《“十三五”規劃建議》用六個段落闡述了“節約和高效利用資源”問題，包括“強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”，“實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產、以水定城，建設節水型社會”，“堅持最嚴格的節約用地制度，調整建設用地結構，降低工業用地比例，推進城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾，嚴格控制農村集體建設用地規模”等。此外，《“十三五”規劃建議》要求“推動低碳循環發展”，包括“加快發展風能、太陽能、生物質能、水能、地熱能，安全高效發展核電”。這些要求反映了我國經濟社會發展面臨的資源約束的嚴峻性。我國環境法體系中早已有可以納入資源保護法行列的法律，如《土地管理法》《漁業法》《草原法》《水法》《森林法》《礦產資源法》等。但是，還不能說這些法律已經滿足了《“十三五”規劃建議》提出的要求，更不能說它們充分反映了我國能源供給不足的嚴峻形勢。

3.解決生態破壞問題

永續發展遇到的第三個嚴重的環境問題是生態破壞，包括生物多樣性降低、生態系統失衡等。《“十三五”規劃建議》提出：“維護生物多樣性，實施瀕危野生動植物搶救性保護工程，建設救護繁育中心和基因庫。強化野生動植物進出口管理，嚴防外來有害物種入侵。嚴厲打擊象牙等野生動植物制品非法交易。”這些規定是對完善我國環境法體系提出的要求。

我國《海洋環境保護法》第20條關于保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地等的規定是以生態保護為目的的。2014年修訂的《環境保護法》對生態保護事務的重視程度與1989年《環境保護法》相比有所提高。我國已經制定的《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區條例》等法律、法規大致屬于生態保護法。之所以界定為“大致屬于”，主要原因有二：一是這些法律、法規一般都是病急亂投醫的產物，而不是在明確的生態保護理論指導下按照生態保護的科學要求制定的完整、系統的生態保護法；二是我國環境立法尚未形成明確的生態保護法體系和結構，上述法律、法規都處于“孤懸”狀態。

4.解決物理環境退化問題

實現永續發展遇到的第四個嚴重的環境問題是物理環境退化，相應地，環境法的另一項任務是防治環境退化。物理環境退化主要是指，由人為活動引發的不利于生命存在或生物群落既成的生存條件保全的自然物理形態變化、生命支持系統功能降低甚至喪失等不良環境現象。我國1989年《環境保護法》第20條提到的“土地沙化、鹽漬化、貧瘠化”“水土流失”“水源枯竭”等都屬于環境退化。我國由西向東迅速蔓延的沙漠化就是環境法需要應對的環境退化，雖經多年治理卻未見明顯減輕的沙塵暴現象是這種退化的顯著標志。由大氣中溫室氣體增加所導致的全球氣候變暖、海平面上升等，對人類的生存條件而言，也是環境退化。《“十三五”規劃建議》提到的構建科學合理的自然岸線格局，是對自然岸線減少這一物理環境退化現象的應對措施。

環境法防治環境退化的任務主要是防止人類行為對大自然的原有物理形態、各類物質的自然分布等造成不利于人類社會發展的變化，環境法體系中也需要一個以防治物理環境退化為主要任務的分支，即環境退化防治法。我國現行法律、法規中可以納入環境退化防治法分支的主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《退耕還林條例》等，這些法律、法規還有待于按照統一的環境退化防治的立法思路進行整體化、系統化的加工、完善。

注釋

①參見徐祥民：《從立法目的看我國環境法的進一步完善》，《晉陽學刊》2014年第6期。②③《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第一篇篇題、第二章、第二章。④關于綠色發展理念的提出，參見習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第一篇第二章。⑥《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》第二章第一節就提出了“深化對科學發展觀基本內涵和精神實質的認識”的要求，這說明認識科學發展觀的基本內涵和精神實質需要一個過程。⑦黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從新世紀新階段我國經濟社會發展面臨的新形勢新任務新特點出發，提出了科學發展觀的重大戰略思想。（參見溫家寶：《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，《人民日報》2010年10月29日。）到制定“十二五”規劃綱要時，科學發展觀已經被實踐證明是正確的。⑧參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，《光明日報》2010年10月28日。⑨科學發展是中國共產黨人創造的理論，也是關于中國發展的理論，這個理論具有強調科學的特別品格，但其基本主張是中國需要發展。⑩《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》堅持這樣的判斷，在第一章第三節闡述“十三五”時期我國發展的重要指導思想時指出：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，基本國情和社會主要矛盾沒有變，這是謀劃發展的基本依據。”參見溫家寶：《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，《人民日報》2010年10月29日。參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，《人民日報》2015年11月5日。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出，“當今世界，和平、發展、合作仍是時代潮流”，以這種時代潮流為主導的“國際環境總體上有利于我國和平發展”。參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，《人民日報》2015年11月5日。《中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》指出：“我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。”參見《中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》，《人民日報》2010年10月19日。參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》第一章第二節。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》作了與該建議完全相同的表述。這一要求詳見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》第五章。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第十九章第一節把這一要求具體化，提出：“對影響全局生態安全的重點生態功能區，要限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發。對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域要禁止開發。”參見習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。在周生賢先生看來，這個特殊的歷史條件也可以叫作“我國在新的發展階段的基本國情”。參見周生賢：《提高生態文明水平》，《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議〉輔導讀本》，人民出版社，2010年，第133頁。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》第一章第三節指出：“以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，符合我國基本國情和發展階段性新特征。”參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，《光明日報》2010年10月28日。人們可以把需求結構、勞動力素質等說成是影響可持續發展的因素，也可以采用“可持續的基本公共服務體系”的說法（《中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》就是如此），但這類情況下的“可持續”與可持續發展概念的原意是不相干的。本文認為《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》所表達的“不可持續”指的是人與自然的矛盾，這既符合可持續發展概念的原意，也符合該建議的基本思想。環境建設是與經濟建設、社會建設相對應的一個提法，基本含義是環境保護、環境恢復、環境治理，是人類對環境所實施的保護性工作。環境建設不同于生態文明建設。生態文明是涉及人類與自然關系的概念，環境建設僅涉及環境。另外，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》還提出了堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力的要求，包括推進經濟、政治、文化、社會等領域改革，這些大致可以歸結為政治建設，因為這方面的要求與本文的關系不大，對本文結論的得出也不構成實質性影響，所以這里不把它們納入討論的范圍。社會建設也會對自然產生一定的影響，在當代社會，消極影響往往多于積極影響。妥善解決經濟建設與社會建設之間的矛盾，是解決經濟建設與環境建設、社會建設與環境建設之間矛盾的前提。在這個意義上可以說，“人—天”矛盾包含三類矛盾。周生賢：《提高生態文明水平》，《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議〉輔導讀本》，人民出版社，2010年，第133頁。關于矛盾的主要方面及其在矛盾解決中的地位和作用，參見毛澤東：《矛盾論》，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第322頁。因為人是被決定的，所以人們才不得不接受“被決定的法理”。參見徐祥民：《被決定的法理——法學理論在生態文明中的革命》，《法學論壇》2007年第1期。筆者曾把生態文明時代的法理概括為三個方面的思想，其中之一便是“適應自然”。參見徐祥民、張紅杰：《生態文明時代的法理》，《南京大學法律評論》2010年春季卷，法律出版社，2010年，第25—41頁。從化解人與自然的矛盾的角度，“發展是解決我國所有問題的關鍵”這一判斷中的“發展”不能僅是社會主義現代化建設意義上的發展，還應當包含生態文明建設意義上的發展。關于矛盾的同一性、對抗性及其相互關系，參見毛澤東：《矛盾論》，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第299—340頁。參見《中華人民共和國憲法》第26條、第5條。參見李克強：《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，人民出版社，2014年，第31頁。2013年3月8日，吳邦國在十二屆全國人大一次會議第二次全體會議上所作的十一屆全國人大常委會工作報告中指出：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。”筆者曾把人權的歷史分為以自由權、生存權、人類環境權為標志的三個階段。（參見徐祥民：《環境權論——人類歷史分期的視角》），《中國社會科學》2004年第4期。）大致說來，這三個階段各有代表其特征的法律部門，它們依次是財產權法、社會法和環境法。環境法是生態文明時代的法，是應對環境危機的法，也是實現人類環境利益的法。筆者把新中國環境與資源保護法的歷史分成萌芽、奠基和誕生三個階段，其中奠基階段發生在20世紀70年代前半期，是聯合國人類環境會議召開前后那個階段。參見徐祥民等：《中國環境法的產生與發展》，科學出版社，2007年，第15—18頁。參見沈慧：《“史上最嚴厲”環保法實施在即“按日計罰”更具威懾力》，《經濟日報》2014年11月24日。參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，《中國法學》2015年第6期；徐祥民：《論我國環境法中的總行為控制制度》，《法學》2015年第12期。筆者認為環境法體系中有事務法體系和手段法體系兩個方陣，資源保護法屬于事務法體系中的一支。參見徐祥民主編：《中國環境法制建設發展報告》（2010年卷），人民出版社，2013年，第61—107頁。關于環境退化防治在環境法體系中的地位，參見徐祥民主編：《環境與資源保護法學》，科學出版社，2008年，第94—102頁。

責任編輯：鄧林

The Mission of Environmental Law - From the Scientific Outlook on Development

Xu Xiangmin

Abstract：The concept of scientific development contains four aspects： China needs development， China must develop as fast as possible， the development must always put people first and China must pursue sustainable development. Among which sustainable development is the one with the brightest feature of the times. Examining with the scientific outlook on development， some problems do exist in China′s own practice in development， including imbalanced development， uncoordinated development， and unsustainable development. The most prominent problem that scientific outlook on development is aimed to solve is the conflict between human and nature， which has caused the unsustainable development. The environmental law should offer powerful arms to guarantee the realization of scientific and sustainable development， as well as to solve four problems， which are prevention and control of pollution， reduction of resources， environment degradation， and ecological destruction. However， the current environmental law is not effective enough to handle with these environmental problems.

Key words：scientific outlook on development； environmental law； environment protection； green development concept