經濟新常態下推進城鎮化建設的思路和舉措

劉應杰

摘要：推動區域協調發展，必須統籌推進新型城鎮化建設。我國經濟發展進入經濟新常態，區域發展呈現出分化趨勢。推進新型城鎮化，要以人為核心，創新城市發展方式，促進大中小城市和小城鎮協調發展，構建新型城鎮化戰略格局，加快農業轉移人口市民化，加強城市規劃、建設和管理。同時，在推進城鎮化進程中，要關注新農村建設，推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、城鄉協調發展。

關鍵詞：經濟新常態；新型城鎮化；新農村建設

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0025-04

新型城鎮化建設，是我國區域發展中的重大問題。推動區域協調發展，必須統籌推進新型城鎮化建設，促進城鄉一體化。在我國經濟發展進入經濟新常態的情況下，如何圍繞全面建成小康社會目標，協調推進新型城鎮化建設，需要進一步明確新思路和新舉措。

一、經濟新常態下推進城鎮化建設進程中的

四個新趨勢我國經濟發展進入經濟新常態，有四個突出的標志。

一是增速換擋。從過去的高速增長轉入現在的中高速增長。過去35年我國經濟年均增長9.7%，過去20多年，即1991—2014年經濟年均增長10.1%；從2012年開始，經濟增長為7.7%，2015年經濟增長6.9%，2016年經濟增長預期目標是6.5%—7%。有學者認為，過去經濟增長是“八九不離十”，現在是“七上八下”都很困難。經濟增速下降有其必然性，是我國潛在增長率變化和各種支撐要素綜合作用的結果。

二是結構調整。我國一二三產業結構、投資出口消費結構，都已經邁過了一個重要轉折點。2012年，我國第三產業產值在國內生產總值中所占比重超過第二產業，形成了“三二一”的產業結構。2015年第三產業在產業結構中的比重首次超過一半，占到50.5%，成為國民經濟的最大產業；第二產業所占比重下降到40.5%；第一產業所占比重下降到9%。在拉動經濟增長的“三駕馬車”中，消費的貢獻率達到66.4%，比上年提高15.4個百分點，創15年來新高，成為經濟增長的第一驅動力。

三是動能轉換。傳統產業包括鋼鐵、煤炭等重化工業發展趨于弱化，新的發展動能正在加快成長。新技術、新產品、新業態、新模式不斷出現，“互聯網+”快速發展，大眾創業、萬眾創新蓬勃興起，以數字化、網絡化、智能化為特征的高端制造方興未艾。中國已經成為世界上最大的4G手機用戶、電子商務、機器人和新能源汽車等市場。

四是發展方式轉變。我國經濟由過去主要依靠低成本勞動力、拼資源、高投入、高污染的粗放式發展，向主要依靠創新、人才、技術和節能環保的集約型發展方向轉變。科技進步貢獻率由2012年的52.2%，提高到2015年的55.1%，經濟發展正在從要素驅動轉向創新驅動。生態環保越來越受到重視，力度不斷加大，高耗能行業增速下降，2015年單位

經濟新常態下，我國區域發展出現了明顯分化的趨勢。一些傳統產業比重高的地區經濟增速下降，而一些經濟轉型早、新產業發展比較快的地區經濟發展勢頭比較好。有學者形容為“冰火兩重天”“幾家歡樂幾家愁”。經濟增速下降的省份主要是東北三省、河北、山西等，2015年遼寧經濟增速最低，只有3%，山西經濟增長3.1%，黑龍江經濟增長5.7%，吉林經濟增長6.5%，河北經濟增長6.8%。重慶由于得益于信息產業等新經濟的發展，2015年經濟增長11%，位居全國第一，發展勢頭像“重慶火鍋”一樣火。東部地區在產業轉型升級中保持了較快發展，如浙江經濟增長8%、江蘇經濟增長8.5%、廣東經濟增長8%、山東經濟增長8%，福建經濟增長9%，經濟增速普遍高于全國平均增速。中部地區總體上保持了高于東部地區的經濟增速，如江西經濟增長9.1%，湖北經濟增長8.9%，安徽經濟增長87%，湖南經濟增長8.6%，河南經濟增長8.3%，都遠高于全國平均增長速度。一些西部地區發展勢頭不減，甚至保持領先。西藏經濟增長11%，貴州經濟增長10.7%，新疆經濟增長8.8%，云南經濟增長8.7%。總體來看，我國區域經濟發展與新經濟、新動能的成長密切相關，正處在新舊動能接續轉換的過程之中。正所謂“東邊日出西邊雨，道是無晴卻有晴”，困難與希望同在。區域經濟走勢分化，是我國產業結構調整、經濟轉型升級的表現。新產業、新經濟、新動能的發展，正是中國經濟的希望所在。

我國區域經濟發展還有一個重要特點，就是區域差別和不平衡。我國地域遼闊，人口眾多，各地區自然地理氣候、人文歷史文化、經濟社會發展都存在很大差異。張維為在《中國震撼》一書中將中國稱為“超級國家”，超大型的人口規模，超廣闊的疆域國土。我國人口有13.75億人，超過歐洲人口7.4億人、非洲人口10.83億人、北美洲人口5.6億人和南美洲人口4億人。我國國土面積960多萬平方公里，與歐洲面積1016萬平方公里差不多。我國雖然已經是世界第二大經濟體，經濟分量、綜合實力和國際影響力不斷增強，但總體上仍然是一個發展中國家。現在我國人均國內生產總值接近8000美元（7924美元），“十三五”期間按經濟年均增長6.5%以上測算，到2020年人均國內生產總值將超過1萬美元，接近世界銀行提出的高收入國家標準（12736美元）。我國已經有10個省（區市）、總人口5億多人，人均收入超過1萬美元，其中有4個省（市）即天津、北京、上海、江蘇人口1.4億人，人均收入達到1.4萬美元以上，進入高收入國家水平；有6個省（區市）即浙江、內蒙古、福建、廣東、遼寧、山東人口3.6億多人，接近于高收入國家水平；有12個省（區市）人均收入在6000—8000美元，另外8個省區人均收入在4200—6000美元，全部進入中等收入國家水平。實現到2020年全面建成小康社會目標，各地區不可能齊頭并進，而會有所不同。研究區域經濟發展，推進新型城鎮化和新農村建設，必須立足于中國的基本國情，既尊重普遍規律，又考慮特殊情況，照顧到各地區之間的明顯差異。endprint

總體來說，我國未來的新型城鎮化和新農村建設，是在我國經濟發展進入經濟新常態、區域經濟走勢分化、各地區呈現梯度發展格局、實現全面建成小康社會目標的大背景下進行的。這是我們研究問題的基本前提條件。

二、推進新型城鎮化的總體思路和舉措

城鎮化是現代化的重要標志，是經濟社會發展的必然趨勢，也是我國的最大內需潛力所在。美國著名經濟學家斯蒂格利茨提出，中國的城鎮化和美國的高科技，是拉動世界經濟增長的兩大引擎。我國正處在快速城鎮化過程之中，2011年常住人口城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，越過了城鎮化的臨界點，標志著實現了最低限度的城鎮化。2015年我國常住人口城鎮化率提高到56.1%，農村常住人口所占比重下降到43.9%。與此同時，我國的戶籍人口城鎮化率不到40%，名義城鎮化與實際城鎮化相脫離，成為我國城鎮化過程中的一個顯著特點。一個突出的表現，就是在城鄉之間流動的農民工人數眾多，全國農民工總量達到27747萬人，其中外出農民工16884萬人，本地農民工10863萬人。現在世界平均城鎮化水平已經達到50%以上，發達國家城鎮化率達到80%以上，歐洲、美國、日本等城鄉之間發展已經達到比較均衡的狀態，我國城鄉之間還存在著很大差距，僅吸納消化2億多農民工進城，沒有兩三代人的時間是辦不到的。實現人數眾多的農民工大部分逐步融入城市，是我國新型城鎮化面臨的艱巨任務，也是一個較長的歷史過程。

中央對新型城鎮化高度重視，這幾年連續召開了幾次重要會議，發布了幾個重要文件。2013年12月，中央經濟工作會議套開了中央城鎮化工作會議。2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》。2015年12月，中央經濟工作會議套開了中央城市工作會議，并下發了《關于進一步加強城市規劃建設管理的若干意見》。2016年2月，國務院出臺《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，進一步擴大綜合試點范圍。

新型城鎮化之所以新，就在于強調以人為核心，創新城市發展方式，同步推進新型城鎮化、新型工業化、信息化、農業現代化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，重點解決好“三個1億人”問題，實現約1億農業轉移人口落戶城鎮，完成約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村改造，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

一是構建新型城鎮化戰略格局。國家新型城鎮化規劃提出“兩橫三縱”的大框架，“兩橫”——一橫是長江經濟帶，另一橫是隴海蘭新線“陸路大通道”；“三縱”——一縱是東部沿海一線，一縱是京廣、京哈線，還有一縱是包昆線，包頭經過西安、重慶、成都、貴陽到昆明。要在“兩橫三縱”的大框架下布局建設城市群、城市帶、城市圈。著力建設京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市群，推進山東半島、海峽西岸、東北、中原、長江中游、成渝、關中地區等城市群建設，引導北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群發展，形成更多支撐區域發展的經濟增長極。與此同時，加快發展中小城市和特色鎮，賦予鎮區人口10萬人以上特大鎮部分縣級管理權限，符合條件的縣和特大鎮可有序改市。

二是加快農業轉移人口市民化。到2020年，我國常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。為此，要深化戶籍制度改革，推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務。省會以下大中小城市全面放開落戶限制，超大城市和特大城市制定標準實行差異化落戶政策。為鼓勵地方推進農業轉移人口市民化，實行人、地、錢“三掛鉤”政策，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并支持引導依法自愿有償轉讓。對于農村轉移到城鎮暫時還不能實現市民化的常住人口，實行居住證制度，就像“綠卡”一樣，具有很高的“含金量”，可以辦理身份證、駕駛證、結婚證、工商登記證、出國護照等各種證照，更重要的是享受公共租賃住房、義務教育、基本醫療、就業和社會保障等基本公共服務。要讓農村人進城就業落戶變得越來越容易，圓上千千萬萬農村人的城市夢。

三是加強城市規劃、建設和管理。城市規劃是城市建設發展的基本依據和準則。要提高城市規劃的科學性、前瞻性、權威性、公開性，增強規劃的約束力。國家提出要建設智慧城市、綠色城市和人文城市。加快發展城市公共交通，特別是地鐵、輕軌等軌道交通，發展綜合性立體交通體系。中國正處在汽車大發展階段，成為世界第一大汽車生產國和消費市場。北京市汽車擁有量已經超過560萬輛，每百戶私人汽車擁有量超過60輛，超過法國巴黎每百戶50輛的家庭汽車擁有量。我們要防止出現“汽車災難”，防止大街小巷到處都變成停車場并造成嚴重的城市交通擁堵問題。還要下大力氣推進城市生態環境建設，治理大氣、水、垃圾等污染，建設綠色宜居城市。2016年要開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上，建設有利于排水、吸水、儲水、集約節約用水的海綿城市。適應現代信息技術和經濟社會數字化、網絡化、智能化發展需要，加快推進“互聯網+城市管理”，充分運用互聯網、大數據、云計算等技術手段，加強城市智能化、精細化管理，提高城市現代化管理水平。城市要有鮮明的特色，必須有科學的規劃布局、獨特的建筑風格、美麗的景觀風光、深厚的文化底蘊、優質的生活品位。城市最亮麗的風景是人，人的素質決定著城市的文明程度。我們不僅要推進人的城市化，還要實現人的現代化，培育城市的人文精神，讓城市變得更美好。

三、推進城鎮化的過程中新農村建設的重點任務

在推進城鎮化的過程中，新農村建設顯得尤為緊迫而重要。推進新農村建設，需要重點著力以下五個方面。

一是加強基礎設施。主要是解決路、電、水、信等問題。基礎設施建設，交通先行。2016年要新建改建農村公路20萬公里，具備條件的鄉鎮和建制村加快通硬化路、通客車。在基本解決農村無電人口用電全覆蓋之后，農村電力發展面臨著改造提升的新任務。抓緊新一輪農村電網改造升級，兩年內實現農村穩定可靠供電服務和平原地區機井通電全覆蓋。水是生命之源，是農業的命脈。2016年全國要再開工20項重大水利工程，加強農田水利建設，新增高效節水灌溉面積2000萬畝。實施飲水安全鞏固提升工程，讓更多農村居民喝上安全放心的飲用水。解決農村的通信問題，加快新一代網絡通信建設。實施農村寬帶工程，今年推進5萬個行政村通光纖，讓更多農村居民享受數字化新生活。endprint

二是發展特色經濟。新農村建設要有產業支撐，有生財之道、致富門路。除了發展現代農業、農產品加工業、延長農業產業鏈之外，還要促進一二三產業融合發展。特別是加快發展農村新經濟，包括電子商務、物流快遞、現代服務、旅游觀光、民俗文化等。農村新經濟、新產業的發展，正在創造農村的新未來。

三是完善公共服務。農村基本公共服務仍然是一塊發展“短板”，也是城鄉差距的一個重要表現。今后國家將按照保基本、全覆蓋、強基層、建機制的要求，繼續加大工作力度，提高基本公共服務均等化水平。公共教育投入向中西部和邊遠、貧困地區傾斜，統一城鄉義務教育經費保障機制，改善薄弱學校和寄宿制學校辦學條件，發展更高質量更加公平的教育。協調推進醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動改革，實現大病保險全覆蓋，完善醫療救助制度，促進醫療資源更多流向農村和基層，提高農村醫療保障水平。進一步織密織牢農村社會保障安全網，加快健全社會救助體系，使困難群眾受到更多關愛和幫助。

四是強化環境治理。建設美麗鄉村，首先要建設好農村的生態環境。要加強生態保護，大力開展植樹造林，建設一個山青水秀的綠色田園。國家提出，制定新一輪退耕還林還草方案，今年退耕還林還草1500萬畝以上。加大農村水污染和土壤污染治理力度，保障用水和食品安全。要開展村莊人居環境整治，特別是解決垃圾污染等問題，建設美麗宜居新家園。

五是推進脫貧攻堅。現在我國農村貧困人口還有5500多萬人，2016年要再減少1000萬人以上。到2020年實現農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。堅決打好脫貧攻堅戰，國家各項惠民政策和民生項目向貧困地區傾斜，堅持精準扶貧脫貧，因地因人施策，開展定點扶貧，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷和托底保障等綜合性措施，從根本上解決農村貧困問題。

參考文獻

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責任編輯：曉立

Ideas and Measures to Promote the Construction of Urbanization

in the Economic New Normal

Liu Yingjie

Abstract：To promote the coordinated development of the region， it is necessary to promote the construction of new urbanization. China′s economic development has entered into the new normal， while regional development has showed a trend of differentiation. In order to promote the new urbanization， we should take human as the centered， innovate ways of urban development， promote the coordinated development of large， medium-sized and small cities and small towns， construct the new urbanization strategy pattern， accelerate the transfer of the agricultural population of people， strengthen the urban planning， construction and management. At the same time， in the process of promoting urbanization， we should pay attention to the construction of new countryside， promote new urbanization and new rural construction wheel drive， and coordinate the development of urban and rural areas.

Key words： economic new normal； new urbanization； new rural constructionendprint