構建環境侵權損害社會化救濟制度的思考

劉昕宇

摘要：適用無過錯責任原則處置大規模環境侵權事件存在難以使眾多受害人的合法權益得到有效保護的弊端，以責任分擔理論為基礎的社會化救濟制度能夠彌補這一缺陷，實現受害人權益保護與經濟社會發展的動態平衡。我國應當基于經濟發展和環境保護的現實需要，構建環境侵權損害社會化救濟制度，綜合采用環境責任保險、環境污染事故社會救助基金、環境共同基金等救濟模式，化解環境侵權糾紛，促進經濟發展。

關鍵詞：環境污染；侵權行為；損害賠償；社會化救濟機制

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0062-03

隨著工業化進程的加速和科學技術的廣泛運用，現代社會已成為風險社會。環境污染風險直接關乎一國經濟社會可持續發展及公眾生命健康和生產生活安全。近年來我國發生的紫金礦業銅酸水滲漏事故、血鉛超標事件、蓬萊油田溢油事故等大規模環境污染事件，都涉及復雜的環境侵權糾紛。遏制環境損害、救濟環境權益，應當從依賴行政處罰向注重損害賠償轉變，從單一侵權損害賠償向多元化救濟模式轉化。雖然我國《侵權責任法》明確規定環境侵權糾紛適用無過錯責任原則，但單純依靠民事救濟方式解決環境侵權損害賠償問題會使侵權企業背負沉重的債務負擔，有的企業甚至宣告破產也難以彌補受害人的全部損失。如何實現保障受害人合法權益與維護企業生產發展秩序之間的平衡，是法學界必須認真面對和深入思考的一個重要課題。

一、環境侵權損害賠償社會化的緣起環境侵權損害是指人為活動破壞維護人類健康與生活安全的環境而損害公眾權益的事實。環境污染主要造成兩方面的損害：一是受害人的損失；二是生態環境的破壞。環境侵權是一種特殊侵權行為。根據污染源的不同，環境侵權糾紛適用不同的歸責原則。居民生活中的環境侵權糾紛按《物權法》有關相鄰關系的規定解決，適用過錯責任原則；企業生產中的環境侵權糾紛按照《侵權責任法》第65條處理，適用無過錯責任原則。本文主要探討與后者相關的環境侵權損害賠償問題。

環境侵權具有主體地位的不對等性、侵害對象的廣泛性、因果關系的復雜性、損害后果的嚴重性等特征，基于此，將環境侵權損害定性為一種私害兼公害的社會損害比較符合客觀實際，能夠引起全社會的關注和應對。現代社會傳統風險與新型風險交織并存：一方面，傳統侵權行為類型依然存在；另一方面，新的工業化侵權行為類型不斷涌現。環境侵權民事責任承擔主要表現為賠償受害人損失，但民事賠償天然具有事后性和被動性，難以對潛伏性、累積性環境侵權損害進行充分救濟，并且，企業財產的有限性決定了其彌補環境損害的能力有限。為了實現維護企業經濟效益與保護受害人權益之間的平衡，在強化環境侵權責任制度的預防功能和補償功能的同時，應當允許多種社會化救濟方式并存，即實行損害賠償社會化。

所謂損害賠償社會化，是指將侵權損害視為一種社會損害，通過構建社會化賠償制度對受害人進行有效、及時的救濟，實現損失的轉移與分擔。社會化賠償制度旨在通過多元途徑救濟受害人，減輕侵權人的風險負擔，推動經濟社會和諧穩定發展。按照侵權法理論，這種損失分擔制度與侵權損害賠償責任制度的屬性不同，它側重于社會保障與救助，可以促使侵權損害賠償制度與責任保險、損害賠償基金、社會救助等制度密切配合，有效救濟環境損害。現實中的環境侵權事件在很多情況下表現為大規模侵權樣態，從個體賠償向社會化賠償轉變，構建合理的損害賠償社會化分擔制度是應對大規模環境侵權事件的有效路徑。

二、構建環境侵權損害社會化救濟制度的

目標考量及理論基礎對受害人進行及時、充分的救濟是環境侵權損害賠償社會化分擔制度的首要價值和根本目標，維護經濟發展秩序是該制度的另一個價值目標。根據我國《侵權責任法》第65條、第66條的規定，環境侵權損害賠償排除了違法性要件，相關因果關系和免責事由的認定實行舉證責任倒置，這有利于保護受害人權益。但按照侵權法的“自負其責”理論和環境法的“污染者負擔原則”，侵權企業固然應當承擔民事賠償責任，但企業有時會在不具有故意或重大過失的主觀狀態下造成他人權益損害，損害的發生有時歸因于技術的副作用等，在這種情況下，只有將企業在合法經營中產生的環境風險和侵權損害一定程度地分配給社會，才比較公平合理。在民事救濟不充分、國家賠償能力有限的情況下，更是如此。

在現代社會，公平的利益分配制度與公平的損失分擔制度同等重要。人類社會從農業文明進入工業文明后，社會生產力不斷提高，各種風險隨之而來，社會共同體需要積極應對諸多風險的沖擊與挑戰，將人類活動的風險及其后果控制在理性預期中成為制度建構的重要任務。在風險社會的背景下，法律制度不斷調整和完善的一個重要目標，就是通過合理的成本投入最大限度地減少社會風險。因此，每個個體對其行為造成的損害都應承擔補救責任。同時，在現代工業社會，風險和收益成正比例并存，任何行為主體都可以自主選擇活動范圍和行為方式，都可以對風險進行合理預期和評判。對于個體無法預料和避免風險的領域，如果由其完全自擔風險，將會造成無人愿意從事此領域活動的困境，這不利于社會發展進步。就環境侵權損害的特殊性而言，通過民事責任制度對加害人進行懲戒、對受害人進行救濟是必要的，這是法律矯正的必然結果。同時，對侵權損害賠償責任制度作適當的補充或延伸，由全社會分擔社會進步的成本，符合分配正義的要求。

三、我國構建環境侵權損害社會化救濟制度的路徑

基于我國經濟發展現實，未來立法應構建以環境責任保險制度為主體、環境污染事故社會救助基金制度和環境共同基金制度為補充的環境侵權損害社會化救濟制度體系。

1.建立環境責任保險制度

環境責任保險是以被保險企業因環境污染行為而應負的賠償責任為保險標的的一種責任保險，其具有三大功能：一是分散企業經營風險；二是督促投保企業強化環境保護意識；三是縮短受害人獲得賠償的周期，減少其維權成本。環境責任保險在一些西方國家已發展成為比較成熟的制度體系。我國環境責任保險起步較晚，目前仍處于逐步推進階段。2014年8月，國務院印發的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》強調以與公眾利益關系密切的環境污染等領域作為重點，探索開展強制責任保險試點。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求在高風險行業和領域推行環境污染強制責任保險。上述文件為我國進行環境責任保險立法奠定了政策基礎。

國外環境責任保險主要有三種模式：一是以美國為代表的強制責任保險模式；二是以英國為代表的自愿保險為主、強制保險為輔模式；三是以德國為代表的強制責任保險與財務保證或擔保相結合模式。筆者認為，我國建立環境責任保險制度必須立足于現實國情，堅持“立法先行，政府引導，市場運作，制度配套”的思路。我國2014年修訂的《環境保護法》第52條對環境責任保險采取“鼓勵”的態度，雖未從法律層面強制要求全面實施環境責任保險制度，但為地方立法預留了選擇空間。因此，地方立法可以因地制宜地進行環境責任保險制度建構和實施。關于環境責任保險的模式，結合我國經濟結構，宜采取強制保險與自愿保險相結合的模式，即對石油、化工、核電等高度環境危險性行業實行強制性責任保險，對其他行業實行自愿性責任保險。對于強制性環境責任保險，立法應明確和細化其保險規則。自愿性的環境商業保險可由雙方當事人在遵守立法的原則性規定的條件下，自由協商設計保險合同的具體條款。

按照污染損害的產生周期，可以將環境污染事故分為突發性污染事故和累積性污染事故。從各國責任保險實務來看，突發性污染事故已成為環境責任保險的當然承保范圍，我國學者對此也無異議。但關于累積性污染事故能否納入環境責任保險的承保范圍，學界觀點不盡相同。筆者認為，強制性環境責任保險應當僅適用于突發性、偶發性污染事故，環境責任商業保險的適用范圍由保險合同雙方自由選擇。環境責任保險機構的設置是環境責任保險制度建立中的一個核心問題，從世界范圍來看，主要有三種模式：設置專門保險機構；成立聯合責任保險集團；由現有財產保險公司拓展環境責任保險業務。基于我國保險市場的結構和業務類別，對于突發性、大規模環境污染事故，中國保監會可以指定幾家實力雄厚的大型財產保險公司公平開展環境責任保險業務競爭；對于累積性環境污染損害，可以成立專門的政策性保險機構負責承保。至于保險險種，可以根據污染源的類型和污染風險的程度，設置高度危險行業的環境責任保險和一般污染領域的環境責任保險。在確定環境責任保險費率時，應注意區分企業的污染風險級別、污染發生概率等，實行差別保險費率。另外，考慮到環境侵權損害的嚴重性以及保險機構的營利性，對強制性環境責任保險可以實行責任限額制，以減輕承保風險并督促侵權人采取措施減少環境侵權事件發生、避免環境損害擴大。

2.建立環境污染事故社會救助基金制度

我國可以參照已有的道路交通事故社會救助基金制度，建立環境污染事故社會救助基金制度。該制度具有雙重屬性：一是公法性，主要表現在環境污染事故社會救助基金由行政機關或有關部門負責管理和運行；二是私法性，主要表現在環境污染事故社會救助基金的使用以適用民事侵權責任制度對環境責任進行認定和劃分為前提條件。我國構建環境污染事故社會救助基金制度應重點做好三個方面的工作：其一，合理確定基金的來源。可以借鑒道路交通事故社會救助基金制度，由地方政府從當地的環境稅費等財政收入中按一定比例進行撥付，或者從環境行政罰款中提取部分資金。同時，國家可以采取發行環境福利彩票、環境債券等多種途徑進行籌集。其二，明確基金的組織機構。按照我國目前的行政區劃和環境行政管理實踐，由縣級以上人民政府的環保部門負責環境污染事故社會救助基金的管理和運行比較妥當。其三，賦予基金組織機構追償權和選擇權。應當允許基金組織機構代為支付相關款項后，根據調查結果決定是否向污染者進行追償。鑒于當前環境損害的嚴重性與復雜性，國家環保部門應盡快制定環境污染事故社會救助基金管理辦法，對上述三個方面予以切實體現。

3.建立環境共同基金制度

環境風險往往具有地域性、行業性等特征，導致同地域、同行業的企業面臨共同的環境風險，甚至出現因共同侵權而承擔連帶責任的情形。基于分散環境風險的需要，環境共同基金制度應運而生。一些國家的財務保證或擔保制度就類似于環境共同基金制度，主要內容是由具有高度環境危險性的企業繳納一定數額的專項資金用于對受害人的救助，具體模式有兩種：一種是提存金或公積金制度，即由高度環境危險性企業在生產經營之前或經營活動中向提存機關預存一定的保證金或公積金；另一種是互助基金制度，即由同行業的企業按照內部約定預先繳納一定費用設立互助基金，當某一企業因環境污染侵權而被索賠時，先由互助基金向受害人賠償，再由侵權企業向互助基金分期返還賠償金。總體而言，與環境責任保險制度相比，國外環境共同基金制度的社會化程度還比較低，實際上是一種通過共同協助的方式將巨額賠償金在行業內部進行臨時性分配的制度。

從我國環境損害的現實來看，環境共同基金的設立應采用共同互助基金模式，分為行業共同基金和地域共同基金。具有高度環境危險性的行業如礦業、石油化工業等應設立行業共同基金，由主管行政部門或行業協會主導基金的管理和運行，并采取強制參加的方式。針對一般性環境污染，可由地方政府組織本區域的排污企業設立地域共同基金，采取自愿參加的原則。由于我國行業協會的功能還不健全，所以要強調政府在環境共同基金的設立、管理和運行中的主導和監督作用。

四、結語

環境污染是一個復雜的綜合性社會問題，其應對要注重國家管理與社會治理的有序銜接。現代國家對侵權損害填補制度的選擇應基于經濟社會發展實際，審視各項損害填補制度的功能，決定何種損害事故由何種制度加以規范。黨的十八屆五中全會提出了共享、協調、綠色等發展理念，以此為指引構建環境侵權損害社會化救濟制度，是我國有效應對環境風險、化解環境侵權糾紛的有效路徑。

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責任編輯：林墨

Reflect on Constructing Socialization Relief System of

Damage Compensation for Environmental Tort

Liu Xinyu

Abstract：Applying to the principle of liability without fault disposal of large-scale environmental violations， there are much difficult to effectively protect the legal rights and interests of the victim. The socialization relief system on the basis of the theory of shared responsibility is able to make up for the defect and realize the dynamic balance between the protection of the rights and interests of the victim and economic and social development. To build socialization relief system of damage compensation for environment tort， China should be based on the reality of economic development and environmental protection， integrated use the relief patterns including the liability insurance system of environmental pollution， the social relief fund system of environmental pollution， the mutual relief funds system of environmental pollution， and so on， to dissolve the environment infringement disputes and promote economic development.

Key words：environmental pollution； tort； damage compensation； socialization relief mechanism