經濟新常態下政府職能轉變的目標和路徑

王穎群++于新恒

摘要：經濟新常態不僅意味著我國經濟發展的條件和環境正在發生諸多重大變化，而且對政府與市場、社會之間的關系提出了新的挑戰和要求。新常態下傳統的政府施政方式已經越來越難以適應經濟社會形勢的發展和變化。只有明確政府管理體制改革的目標，建設服務型政府、法治型政府、創新型政府和責任型政府，同時找準轉變政府職能的突破口，健全和完善權力清單、負面清單和責任清單制度體系，才能激發市場活力和社會創造力，從而達到適應新常態、引領新常態的戰略目的。

關鍵詞：經濟新常態；政府職能轉變；權力清單制度

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0006-05

隨著我國經濟進入新常態，經濟下行壓力持續加大，政府如何更好地履行經濟管理職能面臨著挑戰。黨的十八屆三中全會提出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”這給進一步轉變政府職能指明了目標和方向。“十三五”時期，深刻認識政府職能轉變的必要性和緊迫性，明確政府職能轉變的目標和重點，找準政府職能轉變的路徑和突破口，對于在全面深化改革的背景下理清政府和市場的關系、激發市場活力和社會創造力從而適應新常態、引領新常態，具有重要的意義和價值。一、經濟進入新常態迫切要求政府轉變職能

隨著國際大環境的變化和國內經濟形勢的發展，我國已經進入經濟新常態。在新常態下，中國經濟呈現出一些新的特點。對此，習近平總書記作了高度概括：“一是從高速增長轉為中高速增長。二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。”①這些特點要求我國經濟要盡快轉變增長方式，調整經濟結構，轉換發展動力，以實現經濟結構的全方位優化升級。

過去，許多地方經濟快速發展主要依靠四大增長方式：一是靠低成本出口，二是靠低端產業主導，三是靠拼資源、拼環境，四是靠先富帶動后富。②經濟新常態下，四大經濟增長方式部分失靈，難以繼續維持我國經濟持續高速增長。首先，隨著我國土地、勞動力等要素成本的快速上漲和美國等西方國家“再工業化”浪潮的持續推進，中國制造業崗位開始出現高端回流到美國，低端轉移到越南、印度尼西亞、泰國等地的新趨勢，中國制造最為依賴的成本優勢一去不復返。③低成本出口戰略難以為繼，隨之依靠低端產業主導的經濟結構也出現困境。其次，隨著一些地方煤炭等資源的大量消耗和生態環境的污染破壞，傳統上靠拼資源、拼環境的發展模式也走入死胡同。最后，由于收入分配差距持續拉大，靠先富難以帶動后富，保障社會公平正義和全體人民共享

收稿日期：2016-02-26

作者簡介：王穎群，女，長春工業大學外國語學院黨委副書記，副教授（長春130012）。

于新恒，男，中共吉林省委黨校公共管理教研部教授（長春130012）。

改革發展成果面臨挑戰。

由此可見，傳統的增長方式已走到了盡頭，而傳統的經濟增長方式又主要是靠政府支撐起來的，因此，要轉變經濟增長方式，必須著力轉變政府的職能。只有重新界定政府職能范圍，確定政府的權力邊界，改革行政管理體制和施政方式，將職能轉變的出發點和落腳點放到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來，才能激發經濟的活力和社會的創造力，真正實現讓市場在資源配置中發揮決定性作用的全面深化改革目標。

二、經濟新常態下轉變政府職能的目標和關鍵

政府職能轉變的實質是要求政府革自己的命，削自己的權，去自己的利。推動政府向服務型政府、法治型政府、創新型政府和責任型政府轉型，是新常態下轉變政府職能的關鍵目標。

1.從重管理向重服務轉變，建設服務型政府

計劃經濟時期，政府在經濟增長中唱主角，通過建立國有企業、制定經濟計劃并向下級層層下達各項指標任務，依靠要素驅動和投資驅動拉動經濟增長。當政府在經濟中起主導作用時，企業都圍著政府轉，政府經濟職能的重心就是搞好管理，這種政府屬于“經濟建設型”政府。市場經濟背景下，企業和社會才是經濟發展的主要動力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，自然要求政府經濟職能的重心轉向服務，為企業技術革新和產業轉型升級提供支持，為建設統一開放競爭有序的公平市場環境創造條件。這就不能再是企業圍著政府轉，而是政府要圍著企業轉，這種政府就是“公共服務型”政府。

所謂服務型政府，是指在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以公民本位、社會本位為指導理念，為社會提供充足而優質的公共物品與服務的現代政府。④從這個定義不難看出，公共服務型政府包括四個要素，即機制、理念、服務方式和途徑等。服務型政府建設的基本目標是按照全體人民學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的要求，圍繞實現基本公共服務均等化的目標，創新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共服務設施建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。經濟新常態倒逼著政府要轉換自身的角色和定位，從重管理轉向重服務，由主導者轉換成保障者，從而為市場競爭建立完善的法律制度體系，為社會公平正義創造良好的環境。

2.從重審批向重監管轉變，建設法治型政府

過去，政府管理企業和社會的方式主要就是審批，批錢、批地、批項目。雖然我國已連續6次大幅減少和調整行政審批項目，但是，截止到2012年前，中央和地方還有約1.8萬項需要行政審批的項目，其中以地方為多，約1.72萬項。⑤部分地方政府以及相關部門的“形放實收”，已經成為改革過程中的一大亂象和重要問題。政府部門審批流程多成了腐敗滋生地，很多暗箱操作行為也給企業增加了負擔。注重審批的同時，對于監管環節則相對簡化或忽視。此外，一些行業資質和項目準入審批特別嚴，一旦申請后監管就很松。許多干著牟利勾當、擾亂行業秩序的違法企業得不到及時有效的查處，給人民群眾的生命財產安全帶來了嚴重損害。

沒有健全的市場經濟法律制度，就不可能有完善的市場經濟體系。真正的市場經濟是法治經濟，法治政府則是法治經濟的保護神。法治政府是現代國家政府存在和行為的基礎，是法治的核心。所謂法治政府是指整個政府的設立、變更、運作都是合法化、規范化的，政府由法律產生，由法律控制，依法管理，對法律負責。新一屆中央政府從自身改起，把簡政放權作為全面深化改革的“當頭炮”和開門第一件大事，分批取消和下放行政審批事項，推行工商登記制度改革，已經為各級地方政府從重審批向重監管轉變作出了表率。“放”和“管”要同步推進，通過“放”激發社會活力，通過加強事中事后監管扭轉監管不力、監管不到位的局面。從重審批向重監管轉變，要求我們必須建立法治政府，堅持依法行政。要按照黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，強化運用法治的思維、手段和方式調節經濟運行、管理社會事務，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，深化行政執法體制改革，推動規范文明執法。努力創造“讓政府法無授權不可為、法定職責必須為，讓社會法人法無禁止皆可為”的生動局面。

3.從傳統觀念和施政方式向新理念、新方式轉變，建設創新型政府

思想觀念的落后是最大的落后，觀念的落后必然導致行為的落伍。長期以來，一些政府機關工作人員由于公仆意識、責任意識和服務意識欠缺，辦事拖拉、工作推諉、紀律渙散、服務態度差的問題時有發生，權力崇拜、濫用、尋租問題也較為突出。不少領導干部至今習慣于聽匯報、拍腦袋作決策，靠開會布置任務執行。個別領導干部追求形式、不重實效，圖虛名、務虛功，工作抓落實力度不夠，“政績工程”“形象工程”沒有從根本上得到杜絕。這些都嚴重影響了改革措施的執行力，降低了政府的公信力。

要從根本上轉變政府部門一些領導干部和工作人員的傳統觀念和施政方式，必須積極建設創新型政府。創新型政府是指政府部門將創造性的改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段，隨時破除僵化的和不合時宜的觀念和制度，能夠及時適應社會經濟環境的新變化和人民群眾的新需求的政府。經濟進入新常態要求領導干部要有新狀態。各級領導干部要深刻領會黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，把思想和行動統一到新的發展理念上來。同時，要用好互聯網和大數據等現代施政工具，為公共決策、行政管理和社會服務提供技術支撐，努力提高治理能力的現代化水平。

4.從重權力向重責任轉變，建設責任型政府

一段時間以來，一些政府部門的個別領導干部一心只想攬權用權，不想干事更不想承擔責任，有法不依、濫用權力、以權謀私、違法越權現象普遍存在。這些都是典型的重權力、輕責任的表現，與經濟新常態的要求是格格不入的。習近平總書記曾多次批評一些地方領導干部在改革中出現的“為官不為”“為官亂為”和以權謀私、假公濟私等問題，并告誡黨員領導干部要牢記“奢靡之始，危亡之漸”的歷史教訓。要從根本上解決上述問題，必須在全面深化改革的背景下，推動政府從重權力向重責任轉變，建設責任型政府。

所謂責任型政府是指由民眾直接或間接選舉的政府，受民眾的委托成為權力的執行者，政府必須在法律許可的范圍內承擔道義上的、政治上的、法律上的責任，必須接受來自內外部的監督以保證責任的實現。責任型政府要實現權力和責任的統一，做到“執法有保障，有權必有責，違法受追究，侵權須賠償”。責任型政府的核心特征是責任政治。從廣義上講，責任政治是指人民能夠控制公共權力的行使者，使其對公共權力的行使符合人民的意志和利益，從而促其直接或間接地對人民負責的政治形式。責任型政府的內涵包括四個要素：責任主體、責任內容、責任受體和責任機制，四者有機構成責任政府理論體系的重要內容，指導責任型政府建設的實踐。在行政管理體制改革深入推進的背景下，各級領導干部一定要深刻認識政府的職責和義務，做勇于負責、敢于擔當的人民公仆，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

三、深化政府職能轉變的路徑和突破口

經濟新常態對政府職能轉變的要求是具體的、迫切的，實現這一目標關鍵是要抓準牽動全局的突破口——建立和推行權力清單制度。黨的十八屆三中全會在總結多年改革實踐經驗的基礎上，提出必須建立權力清單制度體系，制定權力清單、負面清單和責任清單三張清單，將具體文本公諸于眾并接受社會的監督，形成常態化的制度。三張清單分別從限制政府權力、賦予市場自由、減少微觀干預、打造陽光政務、強化政府責任等五個維度，搭建了政府全面履行職能的制度架構。

制定權力清單、責任清單和負面清單制度是確權、清權和放權的界碑與路標，是依法行政的重要環節，是政府職能轉變過程中一次革命性的飛躍。它第一次從根本上改變了權力和責任相分離的狀態，使二者有機結合起來，并行不悖。對于保證市場在資源配置中起決定性作用，調動市場主體和人民群眾的積極性；對于劃清政府權責邊界，把權力關進制度的籠子里，具有極其重大的意義。

1.建立和落實權力清單

所謂權力清單是指將行政主體的行政權力運用行政法手段對其類型加以列舉、概括的具體文本。⑥顧名思義，權力清單就是詳細規定權力究竟應該干什么、不能干什么等，它為厘清權力的邊界和提高行政效能奠定了堅實的基礎。推行權力清單具有重要意義。一是有利于提高行政效能。權力清單進一步明確了行政機關的職責和權力，可以有效消除部門之間的推諉扯皮現象。二是有利于防止濫用權力。權力清單明確規范了行政機關執法行為的內涵和外延，可以有效避免行政不作為、亂作為和濫用執法權現象的發生。三是有利于公眾對政府部門行政執法行為進行有效的監督。權力清單的推行使政府明確究竟應該做什么，并做到“法無授權不可為”，從源頭上堵住任性的權力、擴張的權力、假公濟私的權力的出口，使權力逐步受到應有的限制。

當前，要制定和落實好權力清單應著重抓好以下兩個環節。第一，以相關法律法規為依據，全面梳理政府部門的權力。遵照“法無授權不可為，法定職責必須為”的原則，根據法律法規規定、涉及事項的重要程度、是否涉及聯合執法來劃分權力邊界，明確職責主體。地方各級政府職能部門要在公眾參與下，對行使的直接行政職權分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。第二，積極吸納社會公眾參與權力清單的制定。權力清單的制定和落實都離不開社會公眾的參與，要加大宣傳力度，認真吸納社會公眾的意見和建議，不斷完善權力清單，以保證權力清單制定的科學性和權威性。此外，制定權力清單還要防止陷入誤區。一是防止以條款代替條規，把權力清單制度變成辦事指南。二是防止把政府部門清單匯總作為政府清單目錄，忽略政府部門獨享權力的清單。⑦三是防止以實體法依據取代對權力運行的指導。必須總結權力類型的共性，規范權力運行的程序軌道。

2.建立和完善負面清單

負面清單制度起源于國際經貿往來活動中，是市場準入管理制度的一種模式。負面清單通過列出禁止或限制投資的目錄，用法律約束政府權力，可以有效壓縮政府在外商投資準入中的“剩余決定權”。黨的十八屆三中全會提出，要實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。推行負面清單制度已經成為激發市場活力、改進政府與市場關系、推進改革進程的重要著力點。我國對負面清單這一概念和模式不是簡單地引入，而是進行了擴充，不僅要對外資實行負面清單管理模式，對內資同樣要實行負面清單管理模式。⑧負面清單的實質是政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務，清單之外的行業、領域各類市場主體皆可依法平等進入，這十分有利于為企業消除隱形壁壘，放寬市場準入。同時，統一的市場準入制度將給民間資本創造更多的投資渠道，提供更廣闊的發展空間。

當前，制定和落實負面清單應注意以下幾個方面的問題。第一，準確把握負面清單的內涵。負面清單調整的是市場準入關系，反映的是背后的法律法規條款，市場主體可以通過負面清單明確進入市場時需滿足的法律法規和權利義務，決定進入與否。第二，科學確定負面清單的制定標準。制定負面清單條目的標準是，只要不影響國家安全、生態安全、全國重大生產力布局、戰略性資源開發、重大公共利益，不屬于法律法規限制和禁止的其他領域，政府就不得限制市場主體進入，以建立公平開放透明的市場規則，建設法治化的營商環境。第三，全面“整理”負面清單。理清負面清單與現有相關管理制度的關系，是制定和推行負面清單的基礎。負面清單不同于正面清單，不是“編制”出來的，而是遵循國民待遇或最惠國待遇的原則，在對現行法律、法規全面“整理”的基礎上，依據有關市場準入和管制的授權性規定而形成的。它不僅要依托整個國家法律體系，還要依據國際法。⑨負面清單一旦形成，要及時在政府網站等載體公布，以便接受社會公眾監督。

3.推進和落實責任清單

所謂責任清單，是指各級政府在全面摸清正在實施的行政審批事項的基礎上建立的政府責任制度，包括“職責清單”和“追責清單”，目的是真正做到“法定職責必須為”。責任清單雖然產生于權力清單之后，但不是為了對應權力清單而產生的，而是從政府各部門的職能推導出來的。責任清單規范了政府的監管責任，明確了監管范圍，是約束政府施政、用權的預警雷達。推行責任清單的意義體現在以下幾個方面。一是責任清單的制定將權責統一的原則落到了實處。有權必有責，權力和責任、義務是對等的。權力之所以不受約束，出現種種亂象，歸根到底在于沒有建立與權力相適應的責任追究體系。只依賴掌權者的覺悟良心是遠遠不夠的，只有制定責任清單才是對癥下藥。二是責任清單有利于社會公眾對政府的監督。責任清單針對不同崗位明確各自責任，分級細化責任歸屬，確定具體責任承擔者，政府再想不作為或亂作為就很難逃脫公眾的視野。三是有利于懲戒“脫單者”。責任清單做到責罰措施具體化、責罰處理嚴格化，形成全方位、經常化的監督和責任追究機制，將責任義務與手中的權力有機結合起來。

當前，制定和落實好政府責任清單，應該注意以下幾個方面的問題。第一，編制好“職責清單”。政府部門責任清單編制過程中，要按照權責法定、問題導向、公開透明、違法必究的原則，重點明確部門履職范圍，理順職責關系，劃清職責邊界，明確責任分工。第二，編制好“追責清單”。“追責清單”是權力清單和職責清單的延伸，強調的是“什么人因什么行為應當承擔怎樣的后果”，以及該如何追究相關部門及人員的責任。要按照“有權必有責、用權受監督、違法必追究”的原則編制追責清單，對行政不作為、亂作為，失職瀆職等違法違紀行為，依法依規嚴格問責，同時圍繞責任結果編制清單，用以明確追責對象和責罰標準。第三，完善責任清單的法理依據，使責任清單法治化。可以考慮整合完善現有的地方性、條例性規章制度，出臺一部全國性的公共決策責任追究法律，用以指導公共決策責任追究相關制度機制的設計與運行。第四，建立健全執行責任清單和追責清單的組織機構。從我國的實際出發，需要建立一個相對獨立的執行機構，以保證責任清單制度的順利執行。可以借鑒英美等國的監察官制度及監督專員制度，提升我國現有監察部門的獨立性和專業化水平，把該機構的行政監督職能與清單管理的責任追究職能融合起來，從而使公共決策問責由純粹的后程控制轉化為全程化、常態化控制。⑩

注釋

①習近平：《謀求持久發展共筑亞太夢想——在亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上的演講》，《人民日報》2014年11月10日。②汪玉凱：《如何建設一個公平正義廉潔有為的政府》，人民出版社，2004年，第142頁。③郎咸平、孫晉：《中國經濟到了最危險的邊緣》，東方出版社，2010年，第30—31頁。④張啟陽：《促進東北經濟全面振興》，《金融時報》2014年11月24日。⑤參見定軍：《國務院再調整取消314項行政審批1.8萬項行政項目仍要審批行政程序法待出》，《21世紀經濟報道》2012年10月10日。⑥蘇藝：《論行政權力清單的本質屬性與實踐檢驗》，《行政科學論壇》2015年第4期。⑦羅雅蒼：《權力清單制度的理論與實踐》，《中國行政管理》2015年第6期。⑧郭冠男、謝海燕：《制定和實施負面清單制度必須理清的重大關系》，《中國行政管理》2015年10期。⑨后向東：《如何理解“負面清單”制度》，《學習時報》2016年3月17日。⑩劉召：《責任追究應引入“清單制”》，《學習時報》2015年5月11日。

責任編輯：浩淼文刀

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