完善欠發達地區資源開發補償機制促進地區經濟可持續發展

羅曉燕

新常態的中國經濟，挑戰與機遇并存，壓力與動力同在。進入新常態，產能出現相對過剩，勞動力成本上升，資源環境承載能力接近極限，依靠高強度投入鋪攤子的欠發達地區來說發展的空間必然越來越小。十八屆三中全會提出要加快資源稅改革；實行資源有償使用制度和生態補償制度，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。同時強調，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。耽擱多年的資源稅改革或將由此突破。進入新世紀以來，隨著科學發展觀的確立，在資源對經濟發展約束日益增大的現實背景下，我國政府開始更加重視欠發達地區資源開發的有關問題。促進資源型欠發達地區加快發展，既可以使欠發達地區豐富的資源優勢加快轉化為產業優勢和經濟優勢，也可以推動欠發達地區加快調整經濟結構，增強發展后勁。因此，更應加快建立和完善有償使用自然資源和恢復生態環境的機制，這是實現全面小康奮斗目標促進資源型欠發達地區發展的重要保障。

一、完善欠發達地區資源開發補償機制是落實科學發展觀的重要課題

1、是縮小地區差距實現地區經濟社會統籌發展的需要

我國的資源儲備主要集中在欠發達地區，但這些地區經濟發展與資源開發的增長速度極不協調，地方綜合經濟實力較弱，大多數能源資源輸出地區都是經濟欠發達地區。例如，晉陜蒙接壤地區礦產資源十分豐富，被稱為中國北方的“黑三角”。尤以煤炭、石油、天然氣儲量豐富而著稱。區內的神府、東勝、準格爾、河東等四大煤田的儲煤面積達3.3萬平方千米，已探明儲量2800億噸，遠景儲量6745億噸。作為我國重要的能源重化工基地，近年來，該地區能源資源開發生產建設項目數量和規模呈迅猛增長之勢，但是經濟總量和人均產值都低于全國平均水平。因此，如何推動資源豐富的欠發達地區的經濟發展是落實科學發展觀、實現地區經濟統籌發展的一個亟待解決的課題。

2、是實現生態和環境可持續發展保護我們賴以生存的環境的需要

礦產資源豐富的欠發達地區大多地處偏遠，而且生態環境通常比較脆弱，過去對礦產資源的開發缺乏保護意識，造成當地生態環境惡化。還是以礦產資源豐富的晉陜蒙地區為例，在資源快速開采的同時由此產生的人為水土流失亦呈增大之勢。大量開發建設項目中產生的棄土、棄渣或直接棄入河道，或不采取任何防護措施隨意堆放，不僅形成人為水土流失惡化生態環境，而且限制了有限水資源的高效開發利用。據有關研究估計，西部地區每年因生態環境破壞造成的經濟損失達1500億元，占當地生產總值的13%。因為廢料、廢水、廢氣和地面塌陷及地裂縫和到處深度不一的大沙坑等地質災害給巴彥淖爾市烏拉特后旗帶來諸多不良影響。據專家推算，土地資源一旦被破壞，要想恢復原貌，時間上至少要10年左右，還必須有大量的經濟投入。因此，如何在礦區經濟發展中實現生態和環境的可持續，也是落實科學發展觀所要解決的一個課題。

3、是解決社會矛盾改進社會治理方式、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系、加快構建社會治理體系現代化的需要

黨的十八屆三中全會公報提出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。

礦產資源在大規模開采時會在礦區形成一個以資源開采、加工為主導產業的資源型城市。伴隨著不可避免的礦產資源的枯竭，這些城市可能面臨就業、轉型、社會發展等一系列問題。在資源開采的過程中打下資源型城市和礦區經濟可持續發展的基礎是落實科學發展觀的要求。據統計中國現有礦業城市178座，占全國城市總數的1/4以上。這些礦業城市按其開采年限，可分為幼年期、中年期和老年期三種情況。其中有29座城市發展時間不足20年，屬于幼年期礦城；有131座城市建市在20-50年之間，步入中年期；還有18座城市建市時間超過50年，進入了老年期。特別值得注意的是，在全部礦業城市中，有1/10的城市礦產資源開始枯竭，如遼寧的阜新市、甘肅的白銀等，已經亮起紅燈，開始了從資源豐富型城市向資源枯竭型城市滑落，面臨經濟衰退、環境惡化、就業困難，生活質量下降等一系列問題，急需轉型。在這些城市中，下崗失業人員較多，就業和再就業壓力很大；居民生活困難，社會矛盾積聚，不穩定因素增多。如何推動資源型城市成功轉型、再創生機也是落實黨的十八屆三中全會加快構建社會治理體系現代化精神的重要課題。

二、欠發達地區資源開發補償機制存在的問題

1、缺乏科學統一的城市及產業規劃自身造血功能差

（1）產業結構單一，替代產業尚未形成。資源富集的欠發達地區主要是由礦產資源開發而興起的，一般遠離交通干線和經濟發達地區，遠離國內、國際市場，城市經濟體系相對封閉。長期以來，這些地區大都定位于國家能源原材料基地進行發展，對資源進行的是粗放式開采和利用，沒有通過技術進步及產業升級改造對資源產業進行縱向和縱深發展，進而擴展其產業鏈。同時，這些地區還長期忽視其他產業的發展，沒有形成新的支柱和替代產業。正是由于這種種原因，使得這些地區形成了對資源產業具有極強的依賴性的單一產業結構。以筆者所在的內蒙古巴彥淖爾市為例：2014年工業經濟運行總體情況：全市工業經濟主要有五大產業，分別為農畜產品加工業、礦山冶金業（含煤炭洗選業）、新能源、化學工業、新興產業（生物制藥、新材料、裝備制造、新型建材等）。其中農畜產品占比34%左右，礦山冶金39%，電力及新能源12%、化學工業10%，其它5%。其中資源能源類產業所占比重達到51%。2014年巴彥淖爾市的烏拉特后旗三次產業結構比例是3.57：80.24：16.19，GDP的構成過分依賴于第二產業，產業結構畸形。這種畸形結構主要以出賣資源為主，產品附加值低，利潤率低，即使企業有心做環保，但也苦于資金短缺。其中礦山采選和冶煉行業占全部工業總產值的83%，產業結構單一，替代和后續產業尚未形成，而且近幾年受國際金融危機影響，資源類產品價格波動很大，直接影響地區經濟發展狀況。

（2）城市經濟基礎比較薄弱，財力不足。資源富集的欠發達地區在依托礦產資源企業發展過程中，由于受舊的計劃經濟體制、國家政策等因素的影響，普遍存在著企業管理城市、企業功能等同于城市功能的不正常現象。礦產資源企業在建礦初期就承擔“建城”職能，還承擔了其他許多社會職能，負擔比較重。同時，城市各方面的發展也都比較滯后，存在著基礎設施落后，導致交通不便、信息不暢、投資環境較差。資源性城市由于遠離交通干線，遠離工商業發達地區，因而城市經濟體系處于一個封閉狀態。城市社會服務功能僅僅依附于主導資源產業，而無法得到較大的發展，使得城市功能單一，自我發展能力較弱，財力嚴重不足。

2、沒有建立起符合市場經濟體制的資源開發補償機制

資源開發補償機制的核心，是資源開發的經濟補償，建立和健全礦產資源開發經濟補償機制，是礦業城市可持續發展的重要保證。目前，由于歷史原因，中國的資源開發一直控制在政府手中，中國實行的資源稅費體系中，收費標準過低，沒有真正起到資源開發經濟補償的作用。

資源開發經濟補償機制，是指通過收取資源開發補償資金，利用經濟、法律、行政等多種手段，引導和規范各類市場主體開發資源，承擔資源補償、生態環境保護與修復等方面的責任和義務的補償機制。

（1）資源稅計稅依據不合理，稅額偏低。我國礦產資源稅是以應稅產品的實際銷售數量和自用數量為計稅依據的從量計征，實行的是遞減稅，礦產資源稅負與礦產資源銷售價格、礦產品市場價格變化和企業盈利情況無關，稅收失去對資源生產的自動調節作用，造成采富棄貧現象，也導致收入增長緩慢。目前，資源稅品中最高稅額60元/t，最低稅額0.3元/t，盡管國家調整了資源稅的稅額標準，但稅負水平卻日益下降。以新疆為例：1994年新疆執行的資源稅稅額標準分別為8元/t、12元/t，資源稅稅額標準占當時原油價格的比重分別為1.7%、2.5%。2005年國家調整了原油的稅額標準，新疆原油資源稅稅額標準調整為30元/t，但原油資源稅稅額標準占原油價格的比重僅為0.85%，稅賦水平不升反降。

（2）礦權市場化改革不到位

第一，礦業權使用費收費標準太低。我國1998年開始征收礦業權使用費，但與世界主要礦業城市相比，標準過低。如澳大利亞昆士蘭州探礦權每年每平方公里為27澳元，折合人民幣178元，采礦權年金為3100澳元（折合人民幣20460元）。過低的費用，使得很多人搶占資源、炒買炒賣等現象嚴重，打亂了正常的資源勘查和開發秩序。

第二，有償、無償取得的雙軌制。獲得采礦權的方式有兩種，及行政審批的無償取得和市場競爭的有償取得。雙軌制的存在，使得有償獲得礦業權的礦權人和無償獲得礦業權的礦權人的成本差距大，因而導致部分礦業權人為了降低成本，采富棄貧，影響了企業的公平競爭，也不利于礦業權有償取得制度的完善。采礦權的“雙軌制”直接導致了采礦權人之間的不平等競爭，而且為暗箱操作和官員腐敗提供了溫床，不利于采礦權市場的發育壯大，應該盡早并軌，適合由市場競價決定的礦產應該盡早停止行政授權。

第三，礦業權的執行期及法律形式不合理。如許可證制度有償獲得及期限需要重新規定。其次，對在通過招投標方式出讓礦權時，收取什么費用，以及拍賣所得如何分配等問題，現行法律法規都沒有規定。

3、資源開發中的生態補償和環境治理機制還沒有形成

由于資源開發中的生態補償和環境治理機制還沒有形成，投入環保的技術改造和生態恢復的資金難以保證，對企業沒有形成環境保護的硬約束，僅僅依靠向中央申請項目資金支持。以巴彥淖爾市烏拉特后旗為例，這幾年爭取到中央財政重金屬污染防治重點示范區域資金逐年增多，2011年1000萬元，2012年達到3980萬元。主要用于巴彥淖爾紫金有色金屬有限公司、內蒙古齊華礦業有限公司等重點企業的減排治理工程及礦區的截流防滲工程。

礦山生態環境的管理體制不健全，管理涉及環保、國土、水利和林業等部門，但各部門環境管理的側重點不同，各部門只重視本部門的職能，沒有從礦區環境整體出發加以管理，部門間難以形成管理合力，如采礦許可證的發放與環境保護部門審批的環境影響評價以及“三同時”制度的落實還沒有真正掛鉤，礦山生態環境監督管理與礦山生產監督管理也沒有結合起來。

有法不依的現象比較嚴重。目前大部分礦山開采沒有例行環境影響評價制度和辦理排污申報登記，礦山建設項目的環境評價對生態環境保護與恢復重視不夠，要求不具體，“三同時”執行不到位，但目前這些礦山沒有依法受到處理和處罰，開采活動仍在繼續進行。

三、欠發達地區構建合理的資源開發補償機制的建議

1、全面深化改革建立符合市場經濟體制的資源開發生態補償機制

目前，由于資源稅和補償費過低，國家既未能從資源的開發中獲得作為所有者應該獲得的財富用來支持欠發達地區和整個國民經濟的發展，又無力補償采礦區的生態環境和支持礦藏的勘探費用。

（1）改革資源稅：從價計征，擴大范圍，清費立稅。十八屆三中全會提出要加快資源稅改革；同時強調，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。耽擱多年的資源稅改革或將由此突破。盡快將煤炭及其他非金屬礦原礦、鐵礦及其他金屬礦等具備條件的稅目改為從價計征。對于目前不具備從價計征條件的稅目，提高單位稅額；擴大資源稅征收范圍，將水、森林、草原、濕地、灘涂等資源一一納入；堅持清費立稅的原則，將資源稅改革與資源收費改革協同推進。

在資源稅的稅率確定上，需要在現有稅負水平上進一步提高。但另一方面，為了盡可能避免資源稅對礦山回采率的負面影響，稅率也不宜設得過高。在并入礦產資源補償費后，這一稅率現階段應以5%-8%為宜。同時，在將來征管條件滿足時，應積極考慮實行浮動稅率。資源稅稅率不會特別高，但量很大。以煤炭為例，目前內蒙古煤炭資源稅稅率仍未確定，現在按4%的稅率上繳稅費。我國年產煤炭35到36億噸，按現價每噸600元來算，從價計征4%的話，那總稅額是天文數字，達840億元到864億元。因此，資源稅對地方尤其資源大省將是很大的一個稅收。我國資源大省往往是經濟欠發達省份，這將會大大提高欠發達資源大省的造血功能，加快地區經濟的發展。

2014年12月1日起正式實施煤炭資源稅從價計征改革，作為一種制度設計，這樣的調整有利于完善資源性產品的價格形成機制，將在更大程度上反映出資源性產品的市場供求、資源稀缺程度、生態環境損壞成本和修復效益，從而推動資源性產品的合理開發和使用，促進資源節約和節能減排。未來將資源稅擴展到占用各種自然生態空間的所有領域，充分發揮好市場在資源配置中的決定性作用，實行資源有償使用制度和生態補償制度。

（2）全面加強礦權市場化改革

第一，全面實行礦產資源有償取得制度，推進礦業權的市場化配置。

對新設的探礦權和采礦權，應全部通過招標、拍賣、掛牌等市場配置手段出讓。企業只有通過公開的公平競爭招投標程序，才能取得礦產資源的開采權。以市場化手段配置礦業權，能使國家和礦業權人雙方的產權與相關利益都得到最好的保障。一方面，通過競爭性出價，政府可以獲得所有投資者愿意支付的最高額價款，從而最大化地實現國家的經濟利益。另一方面，礦業權人在交納價款后，取得了排他的礦業權，其開采行為將受到法律保護，這也有助于維護礦業權人的合法權益并培育其長期行為。企業取得礦業權后，在利益驅動下將盡力去采取各種手段，如優化開采設計方案、改進開采方法、加強資源探采管理，以取得最大產出，從而有效提高資源開采過程中的回采率。為此，需要建立科學合理的礦產資源評估機制和競爭性定價機制，制定完善的礦業權招投標程序和標準，在此基礎上加快礦業權一級市場的建設。

第二，適當調整探礦權、采礦權使用費收費標準。

在全面實行礦產資源有償取得制度后，礦產資源的有償取得主要由礦業權價款來體現。礦業權使用費因其名不副實，不應再作為有償取得制度的組成部分，而應還原其地面租金的本來面目。同時，由于現行的礦業權使用費收費標準過低，應予以適當提高，將其作為礦業主管部門的一個行政性收費項目，促進礦業主管部門對企業占有土地的管理和監督，以防止企業圈地而不進行勘查和開發。

第三，改革和擴展特別收益金，作為調節級差收益的重要手段。

首先，擴大特別收益金的征收范圍，對石油之外的礦產資源，特別是一些近幾年價格暴漲的資源產品，應盡快開征特別收益金。

其次，適時改革特別收益金的征收方式，使之成為一個更精巧的調節級差收益的工具。長遠來看，改革的目標是將特別收益金改造成資源租金稅，對礦業企業總收入扣減去勘查開發成本和一般項目之后的凈所得，采用超率累進方式進行課征。

2、加強立法保護，開征獨立的環境稅

十八屆三中全會明確提出“推動環境保護費改稅。”逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。其實是擴大至環境稅。生態空間有兩重含義，一是環境容量，空氣、水、土壤等都有一定的容量，排污超量，就會有害。二是指生態空間具有公益性，作為生態本身就有價值，比如水系的上游、水源保護地等，大家都需要。要利用市場化手段，防止無序惡性占有，使之效用最優。

開征獨立的環境稅。將目前與環境保護有關的收費項目改為稅收，即以“費改稅”路徑開征獨立環境稅；逐步將適用范圍擴大到更多排放量大的污染物，在全國一次性推廣，稅率設定遵循“先低后高”的原則。

我國某些礦業開發區在資源開采與趨于枯竭過程中出現了土地塌陷、山體滑坡等環境破壞和相關次生災害問題，這種“負外部性”按照經濟學原理，應努力并入企業總體的“完全成本”之中，以求支持對其遏制和補救的行為，而不大量增加社會公眾負擔。對此，開征環境稅是對這類問題嚴重的礦山企業（如某些煤礦）收取一定量的專項資金，由政府掌握專款專用于相關支出，從而保證足夠的治污費用。

國務院辦公廳在2014年6月初印發的《2014～2015年節能減排低碳發展行動方案》中明確指出，開展環境保護稅立法工作，加快推進環境保護費改稅。這將黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“推動環境保護費改稅”的改革之策又推進了一步。

3、激勵企業引入社會保險機制，借助市場力量降低自身環境風險

積極鼓勵企業投保環境責任保險（簡稱環責險），通過企業投保環境責任保險來應對環境污染風險、保障污染受害者合法權益。如何使環責險在生態補償方面發揮更大的作用？除了環境法治的直接推動外，更重要的是必須依靠市場的內生動力，發揮市場配置資源的決定性作用。環保部門應及時公開投保企業等相關信息，保障公眾的知情權和監督權，借助各方力量形成監管“合力”。特別是對環境風險高的企業，通過政府監管、公眾監督等方式，推動企業在環境風險管理和應對上投入合理成本，切實降低對環境和公眾健康的隱患，激勵企業引入保險機制、借助市場力量降低自身環境風險。同時，必須加快建立最嚴格的環境損害賠償制度，破解因污染損害賠償范圍過窄、環境損害成本過低，導致的企業環境風險防范意識薄弱的不合理現象。同時，環保部門將積極配合司法機關強化環境司法，推動新《環境保護法》有關環境污染損害賠償的規定細化、落地，切實維護污染受害者的合法權益和社會公益。

4、加快產業轉型升級，打造環保產業集群，促進巴彥淖爾經濟健康發展

巴彥淖爾市風力、太陽能資源豐沛，要充分利用其比較優勢，大力發展新能源產業。

（1）借陽光生財。隨著能源危機的漸漸逼近，太陽能作為一種新能源的代表，因其具有環境友好、可再生、資源豐富等優點而具有良好的發展前景。據統計數據表明，巴彥淖爾市太陽能年總輻射約1637-1685千瓦時/平方米，年日照時數約3100小時，屬全國高值，僅次于青藏高原，位居全國第二位。因此加快太陽能發電、太陽能加熱、太陽能光合作用、太陽能汽車、太陽能建筑等等太陽能產業的發展，既能緩解能源短缺和環境污染的難題，又能加快巴彥淖爾市清潔能源產業的發展。

（2）用大風獻寶。風能作為新能源之一，具有環境友好的特點，而且風能儲量巨大、廣泛，并且是可再生能源，所以利用風能來發電可大大減緩我國的能源危機，提高能源供應的安全性。巴彥淖爾市擁有豐富的風能儲備，統計數據表明，全市風能資源總儲量為1億千瓦，技術可開發量6000萬千瓦，其中烏拉特后旗2014年裝機達75萬千瓦，發電量達14億度。

（3）打造環保產業集群。成立“三廢”處理環境公司。引進大型環保企業來巴彥淖爾市落戶，帶動環保裝備、環保產品、環保服務等全產業鏈布局，打造環保產業集群。

5、完善生態文明法治體系

目前，我國已頒布了30多部環境與資源保護法律。立法是最高層次的頂層設計。因此，與時俱進地完善生態文明立法體系，制定、修改、強化相關法律法規，推進依法治理生態環境，為深化生態文明體制改革、更好解決資源環境問題、實現國家治理體系和治理能力現代化提供法律支撐。一是要加快落實新環保法的各項規定；二是加快研究區域、流域性環境保護立法的可行性，探索合理的立法模式；三是加強地方立法能力建設，提升地方環境保護立法質量，以促進生態文明建設。

2015年1月1日，被稱為“史上最嚴”的新《環保法》正式實施，治污行動將從“罰時代”進入“法時代”。中國人民銀行征信中心與環保部、國家稅務總局等8家機構簽訂信息采集合作備忘錄，彼此實現在信息數據方面的互聯互通。這意味著環保“黑戶”、“老賴”、偷稅漏稅企業等將進入銀行“黑名單”。用金融手段懲治環保“黑戶”，既為了保護環境，也是在維護市場經濟的良好秩序。

（作者系 巴彥淖爾市委黨校經濟學教研室主任，副教授）