恩施市宅基地使用權流轉制度的現狀分析

劉樂樂　丁越　王慧錕　呂柯　彭璟

[摘要]宅基地是我國農村土地的重要組成部分，宅基地的權利在于農民，而農民使用農村宅基地權利的基本財產權以及是否可以轉讓問題一直是公眾關注的焦點。在如今的中國農村中閑置的宅基地大面積荒廢，“隱形”流轉導致法律糾紛不斷增多，文章在中共十八大三中全會對農村宅基地的使用權改革做出若干規定的政策背景下，論述了湖北省恩施市農村居民點用地的規范和態度權轉讓以及司法實踐的現狀。

[關鍵詞]農村宅基地；宅基地使用權；使用權流轉

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625266

在中國這個農業大國的背景下，我國的“三農”問題，始終關系著中國共產黨和我國社會主義現代化建設的全局。不能真正地解決農民之所需，縮小城市與鄉村之間的差距，我國農業現代化建設是實現不了的。無論是農村宅基地還是農民們的農田，相比于農民的生產、生活都是一樣的重要。農民有權擁有宅基地使用權，國家有關法律法規的頒布和實施，有義務保障農民的宅基地使用權，宅基地作為農民生產生活的基本權利，為農民的生產生活提供保障。那么，農村宅基地制度的實施對我國農村經濟的發展到底如何？本文將以湖北省恩施市為例，對農村宅基地制度的利與弊做淺析。

1恩施市農村宅基地流轉制度的調查現狀及問題11恩施市農村宅基地流轉制度的調查現狀

2014年10月23日，我國國土資源部對農村宅基地制度改革方案的完成前期準備工作。所謂農村宅基地，是農民或個人在農村住宅基地，占有、使用集體所有的土地，包括房屋已經建成了決定一所房子或土地建造房屋的建設，已經建設的住房的土地，以及做好房子住家但沒有建設完全或土地上不能居住的危房和即將入住三種的類型。

恩施市初步形成按照“試點方案”試點農村宅基地的“分類”的原則改革。試點方案規定：在城鄉建設用地擴展農村地區的傳統邊界之外，繼續實施“一戶一宅”，宅基地法定配電系統的區域。對于人口少，人均耕地少的地區第二、第三產業比較發達的地區，建實行“一戶一宅”的原則相對集中的實施，然后分配宅基地分散的一個案例。而在城鄉建設用地擴展邊界，政府或側重于農村集體公寓，農民住宅小區，相當于法定轉讓宅基地居住區，實施建設“一戶一房”。沒有新的宅基地已經可供分配，農民可以利用的建設用地，村集體存量優勢，集中建設公寓式住宅與政府的支持，實現農民自身權利和宅基地住房建設的利益。試點方案還規定農民宅基地的初次分配，繼續執行指定的區域內獲得免費的，有條件的試點地區選位付費；過度的宅基地，占地超過一個房子，對于使用超額補償；集體經濟組織成員通過有償流轉或重新應用后退款宅基地可以得到報酬；通過繼承集體經濟組織的非會員房屋或其他法律手段的使用占有和使用的宅基地，支付費用使用；農民可自愿收回宅基。

12恩施市農村宅基地流轉制度的問題

121恩施市農村宅基地使用權制度不能最大效率的利用土地事實上，宅基地使用權轉讓制度的嚴格控制也不能很好的保護土地資源，甚至會造成人均分配不公和資源限制的現象。在我們的調查中發現一些富裕的農民在城市購買房地產，擁有宅基地的孩子繼承父親的財產，甚至有村民透露存在某些村干部利用職權，多批次的占用宅基地使用權，導致部分農民沒有完全享受到國家政策的保障等現象，造成宅基地閑置和浪費等類似于問題并不少見。

122恩施市農村宅基地使用權轉制度并不能有效地服務于社會全國農村土地限制使用過程中的使用權轉讓有利于加強農村地區住房的安全性，從而保障我國農民最基本的土地使用權利益，出發點是好的，但在我國實行的市場經濟中，在當下農村宅基地使用權制度中，反而大大削弱了農村土地的流動性，其真正的開放性對農民權益的作用其實很小。而且隨著我國城市與鄉鎮的建設速度越來越快，城市中農民的占比量越來越大，嚴格約束土地使用權的出讓，盡管它可以保障農民們有房子可以居住，反而將農民在鄉村中被約束的牢牢地，沒有真正的解放農民生產能力，不能解放農民生產力，又從何談起縮小國城鄉差距呢？這是很不利于恩施市農村經濟的發展。

2宅基地使用權轉讓的法律和問題

21宅基地使用權轉讓的法律

目前，我國在宅基地使用權涉及法律方面的規定并不多，主要為“憲法”第十條第四款，第62條“土地管理法律”和“物權法”151～153條，“這些條款的主要內容可以概括如下：①住宅的建設家園使用僅限于農民和其他配套設施，以確保他們的福利；②住宅土地使用權不得單獨轉讓，但出售，出租房屋宅基地權利情況下導致被動轉移不是禁止，但不再批準宅基地出售的應用程序；③受讓人的土地房產對象，沒有法律上的限制。”1999年國務院“決定加強土地管理的轉移，”2004年，國土資源部發布“關于加強農村宅基地管理”和2007年住房和城鄉建設部“新住房的購買風險警告”，這些政策的主要內容可以概括如下：①住宅和農村宅基地使用權不能賣給集體經濟組織成員以外的人，不允許城市居民和農村宅基地的農民購買住房；②有關部門不得批準占用集體土地建設城市居民住房、城市居民宅基地不能購買的住宅或城市居民家園建立在土地使用許可證的發行和住房房地產執照。

22宅基地使用權轉讓的問題

221農村宅基地使用權轉讓的法律障礙

國家法律規定農民集體所有的土地使用權不得出租、受到保護。但根據我們的在恩施市的調查顯示耕地浪費非常嚴重，沒有禁止農村宅基地的轉移是可以預防的，相反，在現有農村宅基地制度下，由于宅基地不能自由轉讓宅基地的許多地方耕地分配給成員，從而減少農村耕地的面積。調查農村宅基地使用了循環狀態和法律的情況下，我們發現建立合理的農村宅基地的循環系統，仍有許多法律障礙。

法律制度并不完善，宅基地土地使用權轉讓缺乏明確的法律依據。在“土地管理法律”下，轉讓、出租用于非農業建設。農村宅基地歸集體所有，村民宅基地使用權。農民將房子賣給城市居民的行為不受法律承認和保護，不能辦理土地使用權證書，房地產執照和其他法律程序。但在廣大農村地區，農村住宅土地使用權轉移已經很普遍的存在已經成為一種不可逆轉的趨勢。使用權轉讓形式，有很多農村宅基地是違法的，找不到法律依據，因此，當房地產土地使用權方面沒有正式轉讓程序，很難確定完全正確和錯誤的，一旦糾紛是困難的結論，不利于受害人。

222農村房屋土地使用權轉移的經濟矛盾

目前，中國住宅土地使用權轉讓的基本態度是持有禁令，這是保護住宅的權利的價值家園系統設計是密切相關的。我們的立法在土地使用權有許多缺陷。從一方面來看，在當今社會，我國農村的住宅土地使用權轉移立法依舊稀缺資源。法律對宅基地的土地使用權轉讓非常狹窄，沒有直接調整農村宅基地權利規范，法律單獨分散的“民法”、“物權法”、“土地管理法”和其他法律法規相關的規范沒有整合調整。而另一方面，相比于我國農村宅基地立法，城市房地產管理立法則更加完整和全面，宅基地管理立法明顯落后，農村宅基地的立法已經跟不上城市化的腳步。農村宅基地權利的一些法律、法規在面對不斷變化的現實生活中顯得很蒼白無力，每當司法實踐中面臨新的問題，往往找不到先前的決定法律的基礎，更多的規范性文件和依賴當地的政策調整。

雖然我國法律和國家政策嚴格限制土地使用權的轉移，但隨著我國改革開放和城市化步伐的加快，仍然存在大量的宅基地土地使用權轉讓的私人行為。私人轉讓土地使用權已成為趨勢，特別是在農村郊區，私人循環的現象更為普遍。這種轉移更自發，很多隱患種植在現實中，引起了很多爭議。

3恩施市農村宅基地使用權流轉制度相關法律法規的改革建議嚴格宅基地面積標準。宅基地是指在集體建設用地為住宅及配套設施的建設，宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。圍繞本地資源結合起來，按照節約集約用地，嚴格標準的原則來確定宅基地面積。最大化的鼓勵村民自治的法律宅基地使用權管理制度，加強農村宅基地使用權的監管力度，必須在所要求的范圍內進行控制宅基地面積。

嚴控總量盤活存量。嚴格控制總的農村居民點用地，協調各類建設用地的安排。農民應該以新建住宅都使用在村內空閑地，閑置宅基地和未利用地，那里有空閑宅基地未使用的，不得批準新增建設用地的村優先。按現有住房改造的鼓勵下，要解決住房的新土地。各地要制定節能潛力，根據當地的實際情況，積極利用的具體政策措施。由于需要合并新建或改和小城鎮和中心村的擴大，將加大對土地利用規劃，資金支持。最近合并的村莊，不再審批新建，改建和住宅住區規劃擴張計劃應該集中。

4結論

本文根據對湖北恩施市周圍鄉鎮宅基地使用權流轉制度的調查，陳述了我國農村宅基地現狀及問題，提出了我國農村宅基地制度相關法律法規應該完善或改革的方向，希望對我國農村宅基地使用權的相關政策的改革提供參考。

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