國際能源轉型進展及其對中國的啟示和借鑒

[摘 要]在應對氣候變化和推動低碳發展的大背景下，國際能源體系正在經歷深刻變革。全球主要國家均加快了淘汰化石能源的步伐，同時加大對清潔能源的投資力度，大力推動能源體系的低碳轉型。德國、英國等先后提出了明確的能源轉型計劃，加拿大安大略省成功實現了煤電淘汰，不少發展中國家也提出了能源轉型的目標與措施。與此同時，我國出于對能源安全、氣候變化及生態環境等發展面臨的多重問題的考慮，也在積極推動能源生產和消費革命。借鑒國外在能源轉型方面的立法、激勵機制和配套政策，有助于推動我國能源轉型取得切實成效。

[關鍵詞]能源轉型；能源革命；低碳發展

[作者簡介]劉長松，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心研究人員（北京 100038）。

2009年以來，全球淘汰化石能源的步伐不斷加快。2009年9月，20國集團（G20）匹茲堡峰會各國領導人同意逐步淘汰和退出化石燃料補貼，提出最終淘汰3000億美元的全球化石燃料補貼。2013年，世界銀行宣布大幅限制向燃煤電廠項目提供貸款。2015年6月，德國巴伐利亞州G7峰會，各成員國同意在21世紀末完成全球經濟“去碳化”，要求各國能源部門在2050年實現低碳轉型。2015年，奧巴馬政府宣布不再使用公共資金對海外燃煤電廠提供資助，最貧窮國家除外。11月，經合組織國家（OECD）宣布收緊國際煤炭補貼。

與此同時，全球清潔能源投資屢創新高。2015年，全球清潔能源投資再創造新高，達到3290億美元。分國別來看，中國是最大的清潔能源投資國，投資額1105億美元，增長率為17%，政府大力推動風能和太陽能源發展，同時限制燃煤電廠發展；其次是美國，投資額為560億美元，增速為8%，這是2011年“綠色刺激”計劃以來增長最強勁的年份；再次是歐洲，投資與2014年相比下降18%，其中英國投資增長24%，達到234億美元，而德國和法國投資下降較大①。

從國際能源發展的大勢來看，能源部門的低碳轉型，限制煤電廠建設，逐步淘汰煤炭發電，將成為未來能源發展的重點方向。當前，我國正在推動能源生產和消費革命，借鑒國外能源轉型的成功經驗，有利于降低我國轉型成本，提高能源安全，推動建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系。

一、國際能源轉型的案例分析

（一）德國能源轉型

2010年9月，德國聯邦經濟與技術部發布了推動實現能源供應深刻轉型的能源戰略。該戰略規定了二氧化碳減排目標、可再生能源發展目標和能源消費下降目標。

2011年，德國正式推出“能源轉型計劃”，推動太陽能、風能以及其他可再生能源取代煤炭、天然氣等化石燃料，到2022年完全放棄核能；到2050年，可再生能源發電量占總發電量的80%，并提高生物質能、地熱能和海上風能開發投資。德國《能源轉型計劃》的主要目標如表1所示。

2012年，德國修訂《可再生能源法》（EEG-2012），以法律形式明確了可再生能源電力發展的中長期目標，提出到2020年、2030年、2040年、2050年，可再生能源在德國電力供應中的份額分別要達到35%、50%、65%和80%。

為全面推動能源轉型，德國在第18屆立法會議期間，推動了10項立法議程推動能源轉型，即可再生能源立法、歐洲氣候與2030年能源框架、歐洲排放交易改革、電力市場計劃、效率策略、建筑策略、輸電網、配電網、監管、平臺①。

（二）英國低碳轉型

英國是世界上首先提出向低碳經濟轉型的國家，并將減排目標納入法律框架。2003年發布能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》，2008年發布《氣候變化法案》，2009年發布能源白皮書《低碳轉型計劃》②，提出了低碳轉型的目標和措施，涵蓋電力、重工業和交通等各部門，社會公眾廣泛參與。計劃提出2020溫室氣體排放減排目標，即在1990水平基礎上下降34%，與2008年相比下降22%，排放量從7.79億噸下降到6.08億噸二氧化碳當量。此外，還制定了配套專項規劃。交通部（DfT）發布了《低碳交通—綠色未來》；商業、創新和技能部（BIS）和能源與氣候變化部（DECC）發布了《英國低碳工業戰略》；能源與氣候變化部（DECC）發布了《英國可再生能源戰略》等。

2011年5月，英國公布了第四份“碳預算”方案，明確了長期溫室氣體排放減排目標，并將其納入法律框架。到2025年，溫室氣體排放與1990年相比減少50%，2030年減少60%，2050年減少80%。英國《低碳轉型計劃》中提出的各部門減排目標如表2所示。

（三）加拿大安大略省退出煤電

2015年，加拿大安大略省議會通過《終止燃煤以實現更加清潔空氣法案》③，全面禁止省內現有及新建發電設施使用燃煤。該省從推動能源轉型到徹底退出煤炭發電產業，前后歷經十多年，目前是北美首個零煤電地區，其采取的主要做法有：

1.立法先行引導煤電退出

2003年，政府提出明確的綠色發展戰略，把逐步淘汰燃煤發電作為重點任務，大力推動關閉傳統燃煤電廠。2009年省議會頒布《綠色能源法案》①，規定2014年全部淘汰燃煤發電，同時大力發展綠色能源，優化經濟產業結構。該法案作為綠色立法影響深遠，盡管2013年經歷了政府主要領導人更迭，但綠色法案規定的措施仍得以繼續執行。據統計，從2003年到2014年，該省共淘汰7546兆瓦（MW）燃煤發電裝機容量，2014年該省成功關閉最后的燃煤發電設施，最終實現全省退出煤電的發展目標。

2.推動建立多元化電力供應體系

燃煤發電對安省經濟發展具有重要意義，為解決低碳減排和經濟發展之間的矛盾，該省大力發展核能、天然氣和新能源，推動建立多元化的電力供應體系。一是大力發展核電。目前，核電約占全部發電裝機容量的40%，2010年至2014年間每年實際發電量則提高到總量的55%至62%，為該省提供穩定的電力供應。二是積極推動發展天然氣發電。過去10年來，天然氣發電裝機容量從4364兆瓦增加到10038兆瓦，所占比例從14%上升至27%，有效彌補了燃煤發電退出導致的供應缺口。三是積極鼓勵風能、太陽能和生物質能發電等非水可再生能源，充分使用水電資源。

3.制定配套措施推動低碳增長

該省通過制定完善的配套政策，成功培育出新的低碳增長點，最終實現了燃煤發電退出。《綠色能源法案》實施后，該省制定了上網電價制度、可再生能源標準供應計劃、太陽能供熱激勵計劃等配套措施，對可再生能源發電以穩定、較高價格收購或給予補貼，鼓勵社區、產業界加大新能源投資力度，全力打造綠色能源生產基地。受優惠政策影響，相關行業吸引了大量國內外投資，有力推動了產業發展。

（四）發展中國家的能源轉型

除發達國家外，發展中國家也提出了能源轉型的目標和措施。印度提出到2030年，溫室氣體排放強度比2005年下降33%—35%，到2030年非化石能源裝機達到40%。為此，印度成立了總理氣候變化委員會，頒布《國家應對氣候變化行動計劃》，提出八個核心計劃，涉及太陽能、能源效率、可持續居住環境、水資源管理與利用、喜馬拉雅生態環境、植樹造林、可持續農業和應對氣候變化等領域，為印度推動能源轉型提供了有力的政策保障。

巴西提出到2025年人均排放降至6.2噸CO2eq，2030年降至5.4噸CO2eq。2025年單位GDP排放強度相較2005年水平下降66%，2030年碳排放強度下降75%。為實現減排目標，巴西大力發展生物能、太陽能和風能，提高發電效率。到2030年實現生物質能在能源結構中占比18%，可再生能源占比45%，除水電外可再生能源發電比例增加到23%，電力部門發電效率提高10%。

南非提出2020年到2025年之間達到峰值，溫室氣體排放量在3.98億噸—6.14億噸CO2當量之間，2025年之后南非溫室氣體排放將進入為期約10年的平穩期，繼而進入絕對下降期。為實現減排目標，南非先后出臺一系列相關政策，主要有1998年的《南非能源政策白皮書》（2003年修訂）、1999年的《國家廢棄物管理戰略》、2004年的《可再生能源政策白皮書》以及2011年頒布的《國家應對氣候變化白皮書》等，能源結構調整及發展可再生能源均作為實現減排目標的重要手段。

（五）能源轉型的動因分析

從以上案例可以看出，不同國家推動能源轉型，主要是應對全球氣候變化、推動低碳可持續發展以及可再生能源技術進步等多重因素共同作用的結果。

1.應對氣候變化

世界各國推動能源轉型的主要目的是實現應對氣候變化和溫室氣體減排目標以及可再生能源發展目標。英國通過低碳轉型來實現其2008年作出的減排承諾，即實現2020年英國能源供應的15%來自可再生能源發展目標。為此，英國制定了全面的清潔能源戰略，以及技術、經濟、政治和社會等多方面配套機制。

2.提高能源安全

實現能源供應多元化、提高能源安全水平是推動能源轉型的另一個主要動因。大力發展可再生能源，有利于降低對化石能源進口的依賴，從而降低經濟運行風險。英國從2003年開始成為天然氣凈進口國，2013年英國天然氣凈進口量超過天然氣消費總量的50%。依賴進口天然氣，使英國經濟容易受能源價格上漲以及供應中斷的影響。因此，英國能源白皮書提出，能源供應的多樣化是確保英國能源供應安全的重要舉措；到2020年，英國的天然氣進口量將減少一半，由可再生能源提供40%的電力。

3.推動經濟增長

推動能源轉型的另一個動因是培育低碳新興產業，推動經濟持續增長，創造綠色就業崗位。2008年全球金融危機爆發后，不少國家為應對經濟衰退，先后出臺了綠色增長和綠色新政等措施，通過實施低碳發展戰略，加大對綠色低碳產業、可再生能源產業的支持力度，其根本目的在于推動經濟實現綠色增長，為社會提供綠色就業機會，盡快走出經濟衰退周期。

4.技術與政策推動

能源轉型的主要推動因素是技術變革與政策推動。目前全球能源低碳化正在進行，國際能源署（IEA）提出①，全球向清潔能源的轉型是現實可行，需要能源體系出現創新性和革命性變革，它需要通過政策扶持和市場機制加速推動能源技術創新。國際、區域和國家等不同層面能源政策相互影響、相互強化，政策、市場和創新等因素之間相互作用是能源轉型的重要推動力。

二、國際能源轉型的經驗與問題

（一）能源轉型取得的經驗

能源轉型非常復雜，各國推動能源轉型的措施不盡相同，主要經驗可歸結如下：

1.完善的法律體系是能源轉型的保障

完善的法律法規體系是能源轉型得以順利進行的重要保障。德國以《能源經濟法》作為基本法，明確將“保障提供安全的、價格優惠的和與環境友好的能源”作為立法目的，以《可再生能源法》為核心，先后制定了《電力輸送法》《生物質條例》《能源節約條例》《能源轉型計劃》等一系列法律法規，為可再生能源發展與能源轉型提供了有效的法律保障①。

2.強化市場激勵是發展可再生能源的核心

電力市場及穩定的經濟激勵機制是可再生能源發展的重要動力。

第一，上網電價制度有力地推動了德國可再生能源的快速發展。1991年，德國頒布實施《電力輸送法》，建立了促進可再生能源發電發展的固定電價制度。《可再生能源法》經過多次修訂進一步完善了上網電價制度，主要內容包括：（1）強制入網，電網運營商有義務保證符合并網技術標準的可再生能源電力完全接入電網；（2）優先購買，電網運營商有義務購買可再生能源電力生產商的全部電量；（3）保護性上網電價，電網企業有義務根據《可再生能源法》向可再生能源發電商支付固定電價，并由全體電力用戶分擔可再生能源電價補貼費用②。

第二，靈活的電力交易市場助推可再生能源發展。在1998年《能源經濟法》的基礎上，德國建立了開放、競爭性的電力市場，打破地域供電界限，對所有用戶開放能源市場，電力公司必須將發電、電力傳輸和配電業務分開。在競爭性電力市場中，可再生能源電力作為綠色產品推向市場。2012年《可再生能源法》（EEG-2012）規定，可再生能源設備運營商除可選擇固定上網電價外，也可選擇直接參與電力交易，運營商可以得到除交易收益外的市場補貼。

3.全社會廣泛參與是推動能源轉型的關鍵

與化石能源高度集中、規模化開發方式不同，可再生能源分布廣泛、開發利用方式靈活，需要各行業、各部門共同行動以及社會公眾廣泛參與。德國在發展可再生能源過程中，采取集中開發與分布式發展相結合，發電與供熱、交通多部門聯動，極大加快了可再生能源的發展步伐。能源署發起“促進太陽能供暖”行動（2002）、“市場加速計劃”（2009），較快地推動了可再生能源供熱和制冷系統的發展。建筑部門深入開展建筑減碳項目（1996）、住所現代化項目（2003）以及生態建筑項目（2005年開始）。交通部門大力發展電動汽車、燃料電池汽車、天然氣汽車，提高生物燃油比例，減少化石燃料消費，為個人出行提供環保交通運輸方式，多舉措推動交通領域的能源轉型。

（二）能源轉型面臨的問題

能源轉型涉及技術、政治、經濟等各個方面，需要一個長期、漸進的過程。通過研究發現，目前能源轉型存在轉型成本、關鍵技術、區域差異與成本分擔等問題需要解決。

1.能源轉型成本高昂，可再生能源補貼和電價上漲問題亟待解決

能源轉型面臨的首要問題是轉型的經濟成本，主要體現為針對可再生能源的持續補貼，以及終端用戶用電價格持續上漲。以德國為例，雖然其可再生能源發展規模和速度較快，但是龐大的可再生能源補貼能否持續執行面臨較大問題。2013年，德國可再生能源直接補貼達到180億歐元。據德國能源和環境部估計，到2020年，風能和光伏發電可再生能源電價補貼將高達6800億歐元。到2030年，德國能源轉型成本將高達1萬億歐元，龐大的補貼規模給公共財政造成了巨大壓力，能否持續面臨較大的不確定性。同時，能源轉型導致終端用戶用能價格大幅上升，影響產業競爭力，提高家庭用能支出。通常可再生能源發電產地遠離負荷中心，為消納可再生能源需要大量投資升級改造電網，成本會轉嫁給終端用戶，導致能源消費成本上升。德國2030年前需要投入高達425億歐元的電網改造費用，目前已成為歐盟能源成本最高的國家之一。居民平均電價（含各種稅費）由2000年的每千瓦時13.9歐分上升到2012年的每千瓦時25.8歐分，平均每個家庭家能源成本占稅后收入的比例從5%上升到7%①。能源價格仍將持續上漲，加重了企業和居民負擔，降低了相關產業的國際競爭力。加拿大安大略省退出煤電也面臨該問題，該省電價大幅上漲從全加最便宜變為最貴。從能源轉型的歷史來看，煤炭取代薪柴成為主導能源經歷了140年左右，石油超過煤炭成為主導能源經歷了90年左右。可再生能源受能量密度低、資源位置、資源利用轉換效率等因素限制，替代化石能源可能需要更長時間，承受如此高的轉型成本成為較大挑戰。

2.能源轉型的關鍵技術瓶頸尚未突破

在技術層面，能源轉型需要發電設施、電網、儲存、終端用能設備等能源體系全面變革，能源體系與電力系統要從當前的化石能源依賴型向可再生能源友好型轉變。目前，電網為可再生能源消納提供的容量十分有限，在大規模提高可再生能源裝機容量占比的同時，需要借助大規模的儲能設備才能實現供需平衡，保障電網穩定運行，因此，電網和儲能技術的突破是推動能源轉型的關鍵。儲能技術方面，目前抽水蓄能電站比較成熟，壓縮空氣儲能技術以及電動車儲能技術目前尚未實現商業化應用，儲能技術的應用容量和發展前景比較受限②。如德國目前抽水蓄能電站基本開發完畢，如果使用鄰國的抽水蓄能電站不僅會增加成本，也會加大電網的壓力。

3.能源轉型的區域差異與成本分擔需要解決

能源轉型需要突破化石能源的發展阻力和路徑依賴，同時，解決經濟增長和能源轉型之間的沖突必然涉及利益調整③，其中區域差異需要得到充分考慮。如果政府不能及時對區域差異提出配套措施加以解決，能源轉型就可能受阻甚至會難以進行。以德國為例，聯邦可再生能源發展目標需各州去落實，但各州經濟結構和能源結構差異較大，導致能源轉型成本和收益分配嚴重不均，不同地區企業和消費者電費負擔存在較大差別。北威州人口密度和工業化程度最高，屬于褐煤富集地區，其能源結構以煤炭為主，按照《可再生能源法》，該州企業和消費者要為綠色電力生產支付更多分攤稅；巴伐利亞州和石荷州因可再生能源發電而獲得較高財政收入。因此，北威州曾呼吁對能源政策成本的全國分配不均進行經濟補償④。

三、國際能源轉型對中國的啟示

（一）能源轉型已是中國發展的必然選擇

一是解決國內環境問題與能源安全問題的迫切需要。解決環境問題是推動能源轉型的重要誘因。為解決當前嚴重的霧霾問題，我國采取強力措施改造升級燃煤電廠。2015年12月，國務院提出2020年之前全面實現燃煤電廠超低排放和節能改造，使所有現役電廠每千瓦時平均煤耗低于310克、新建電廠平均煤耗低于300克，堅決淘汰、關停落后產能和不符合相關強制性標準要求的電廠，東、中部地區要提前達標①。當前，我國經濟發展方式粗放，能源消費體量大，能源消費對外依存度較高，尤其是石油和天然氣，導致經濟發展容易受能源價格上漲以及供應中斷的影響。推動能源轉型，大力發展可再生能源，有利于降低我國對進口化石能源的依賴，進一步提高能源安全保障水平。

二是積極適應國際形勢發展變化，為企業發展創造良好的外部環境。隨著國際社會對氣候變化問題的日益重視，全球能源體系的低碳化轉型已是必然趨勢，化石能源尤其是煤炭發電將難以融資支持，這會影響到我國企業“走出去”的發展戰略。2010年以來，隨著國內經濟步入新常態和國內市場逐漸飽和，我國燃煤電廠“走出去”的步伐加快。據統計，截至2014年，中國對海外燃煤電廠投資已高達380億美元，還將計劃開展720億美元的項目②。國外媒體報道后，對我國企業在建項目產生了不利影響。未來我國要積極推動能源轉型，促進能源行業技術低碳升級，在對外投資中更多地考慮氣候變化問題，為企業發展創造良好的外部環境。

（二）制定完善的配套政策推動能源轉型

一是完善能源轉型的法律基礎。借鑒國外立法經驗，通過法律保障能源轉型的重要地位。制定完善的可再生能源發展配套政策，加快電網建設和電力市場改革，合理分擔可再生能源入網造成的額外輔助成本，激勵電網企業接納可再生能源的積極性。加快推動電力市場改革步伐，建立競爭、高效的電力市場，優化電力系統運行方式，推進跨省跨區聯合調峰，充分挖掘消納潛力。

二是充分發揮技術和市場對可再生能源發展的支持作用。我國能源轉型剛剛起步，可再生能源發展面臨技術和市場化瓶頸，棄水、棄風、棄光等問題時有發生。因此，我國應積極吸取國際經驗，加大對新能源技術研發支持力度，爭取盡快突破可再生能源的技術瓶頸。調整“重生產、輕市場”的發展思路，著力培育可再生能源用戶，在發電、建筑、交通等領域擴大可再生能源利用比例。同時，調整可再生能源開發方式，堅持因地制宜、集中與分散開發相集合，大力發展分布式可再生能源的發展模式，提高可再生能源開發利用水平。

三是建立全面有效的保障措施。能源轉型涉及經濟發展和低碳轉型的平衡、長遠發展和短期利益的選擇，各行各業和家庭居民也會受到直接影響。通過宣傳引導凝聚能源轉型的社會共識，積極爭取社會各界支持；制訂有針對性的補貼計劃，對受影響的低收入家庭和行業予以支持，最大限度地降低能源轉型的社會成本。

（感謝匿名審稿專家對本文提出修改意見。文責自負。）