難解的黃河“水結”

王元元

黃河水資源利用率已高達70%，遠超40%的國際公認河流水資源開發利用率警戒線，

但沿岸缺水省區與富水省區之間圍繞黃河水資源分配持續近30年的爭奪卻并未停止

2016年10月，一年一度的黃河水資源調度會議即將召開。

盡管還有4個月時間，作為黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）專門負責分水的機構——水資源管理與調度局副局長，裴勇已經感受到了隱隱的壓力。他的職責是與黃河沿岸各省區溝通，協調各方就用水指標分配達成一致。

這并不是件容易的事，尤其是當黃河來水少的年份，氛圍往往不那么平和。

“每個省都希望多分一點水，但水就這么多，又不能去造水。”裴勇告訴《瞭望東方周刊》。

2016年全國兩會上，甘肅代表團以全團名義向全國人大提交了《關于增加甘肅黃河流域耗水指標的建議》（以下簡稱《建議》），希望國家調整已實施17年之久的“八七”分水方案。

沉寂一時的黃河水資源分配爭議，由此再度進入公眾視野。

“在全國兩會這樣重要的場合，還是以全團名義提出這件事，足見甘肅有多著急。”內蒙古水利廳水資源處處長王寶林對《瞭望東方周刊》說。

其實，這已經不是甘肅第一次提出此類建議。兩年前，就有甘肅籍全國政協委員建議增加甘肅的黃河流域用水總量控制指標。

而更早之前的2012年，寧夏籍的全國政協委員也同樣提出過增加寧夏黃河用水指標的訴求。

“誰都知道水現在比黃金都值錢，沒有水什么都干不成。所以20多年來，沿岸各省區對于黃河水資源的爭奪從未停止。”王寶林說。

12年后才落地的分水方案

不只是甘肅，實際上，黃河沿岸各省區水利部門對“八七”分水方案幾乎都有自己的想法。

“但不管我們提多少意見都是白搭。”黃河沿岸某省水利部門內部人士張廣福（化名）告訴《瞭望東方周刊》。

所謂“八七”分水方案，指的是國務院于1987年批準的《黃河可供水量分配方案》，而這個方案的出臺則與上世紀70年代中期建設的小浪底水庫淵源頗深。

當時，為設計小浪底水庫庫容，有關部門組織專業人員對黃河的水資源量進行摸底。在調查了1919～1975年這56年間黃河從源頭到入海口的水量后，最終得出其年均徑流量580億立方米的結論。

這個數字后來即被用作制定“八七”分水方案的依據。

而彼時，黃河沿岸各省區都提出了雄心勃勃的經濟發展計劃，用水需求急切，這令黃河水資源分配成為亟待解決的問題。

此后，當時的水電部要求各省區根據實際情況及經濟發展需要上報黃河用水量。當時沿岸9省區加上河北、北京、天津，上報的需水總量是747億立方米。

“這個數字比黃河一年的徑流量都高，后來被壓縮至600億立方米，也還是太高。”黃河勘測規劃設計有限公司規劃院總工程師張新海告訴《瞭望東方周刊》，當時各省區對黃河水資源的角力已經開始。

1983年，原水電部召集沿岸各省區在北京開會，希望說服各方放棄此前上報的過高的用水指標。但這場連續開了十幾天的會議，并未讓各方達成共識，各省區都沒有從既定立場后退。

最終，由于高層領導人出面，爭執暫時平息。1987年國家計委、水電部將《黃河可供水量分配方案》報送國務院，這就是“八七”分水方案的原型。

不過，該方案只是一個綱領性文件，并未出臺后續管理細則對沿岸各省區用水作出約束規定。

“一些省區鉆了空子。”張廣福說，有的省區趁水量分配方案細化前毫無顧忌地用水，致使一些河流出現嚴重的斷流。

加上極端干旱天氣，到上世紀90年代，黃河幾乎年年出現斷流情況。

“斷流帶來的負面影響很大，黃委會就此做了細化的年度水量分配和調度計劃。”張新海說。

于是，1998年國務院批準該方案后，1999年3月1日黃委會第一份水調令終于發出。至此，“八七”分水方案正式落地。

一年16起突發事件

“八七”分水方案規定了正常來水年份黃河天然徑流量為580億立方米，最大可供水量為370億立方米，并分配到相關省區。

其中分配指標最多的前三位是：山東70億立方米、內蒙古58.6億立方米、河南55.4億立方米。

由于各年來水有豐枯變化，需根據當年來水和水庫蓄水情況，依據“八七”分水方案按照同比例豐增枯減原則確定當年的可供水量及各省區分配指標，也即每年各省區分水指標是變化的，并不一定與“八七”分水方案一致。

實際上，1999年實施的不是“八七”分水方案本身，而是為落實該方案并依據該方案制定的年度水量分配和調度計劃。

1999年實施黃河水量調度伊始，因無法對各省區取水量進行實時監控，一些省區過度引水的情況屢見不鮮。尤其是2003年前后，黃河因缺水導致的水資源糾紛一度引發全國熱議。

本刊2004年6月的《黃河爭水大戰》曾報道過當時的情景：

“2003年6月下旬，由于內蒙古自治區忽然大規模超計劃引水，致使頭道拐斷面流量6月29日降至每秒45立方米，至7月1日15時，最低降至15立方米每秒，幾乎斷流。

為此，黃委會不得不向內蒙古自治區黨委書記、自治區政府主席連夜發出緊急電報，將問題上升至‘講政治的高度方才使得內蒙古有所收斂，頭道拐斷面流量7月2日7時開始有所恢復。

而此前，黃委會還曾在一個星期內給寧夏連發9封電報要求其停止超量用水，并把多用的水補上，否則將向全河通報并報送水利部采取進一步措施。”

“調度之初的2000年至2003年上半年黃河遇到連續特枯年，加之調度手段有限，多個省份超用水。比如，當時寧夏最多時一年超用了7億～8億立方米的黃河水。”一位不愿透露姓名的內部人士告訴本刊記者。

公開資料顯示，僅在2002年下半年到2003年上半年的一年內，黃河干流省際和重要水文控制斷面流量就發生了16起達到或小于預警流量的突發事件。

張廣福形容那一時期的狀況是“一片混亂”，“當時雖然已經實行了具體的分水指標，但強制性比較弱，導致很多省份鋌而走險，大肆抽水。”

更為嚴重的是，下游省份往往因為上游省區的過度取水而缺水，進而采取報復性手段大量抽水，致使位于其更下游的省份缺水，以此形成了一個惡性循環。

“為了搶水，有些基層水務人員甚至打得頭破血流。”張廣福說。

2006年7月，國務院審議通過《黃河水量調度條例》，并于一個月后正式實施。該條例不僅規定對超量用水省區進行處分和罰款，更確定了按照同比例豐增枯減、動態調整的統一調水原則。

“這個條例遏制了一些地區因爭黃河水引發的糾紛，也讓黃河水資源的統一調度得以更好地推行。”裴勇說。

沒水什么事也辦不成

不過，在張廣福看來，《黃河水量調度條例》的實施雖然大大減少了區域內各省區因爭水而引發的糾紛，但也就此將各省區的注意力轉移到了“八七”分水方案本身。

? 2015年3月 8日，黃河蘭州段裸露的河床受黃河上游來水量較少等因素影響，水位下降至年度最低期

此后，沿岸各省區屢屢提議調整“八七”分水方案，時至今日仍未停歇，其中尤以黃河上游的甘肅、寧夏、內蒙古最為迫切。

“我們也是被逼無奈，因為水實在是不夠用。”王寶林告訴本刊記者，內蒙古是目前沿黃各省區中需水量缺口較大的地區。

公開資料顯示：分水方案實施后，內蒙古的黃河用水量基本保持在60億立方米左右，最大能達到66億立方米，已超分配給其的58.6億立方米黃河用水指標。

此外，內蒙古近年來在按照國家要求布局高耗水的煤化工產業，這些產業都集中在黃河沿岸的鄂爾多斯、烏海、包頭等城市，工業用水全靠黃河。

除內蒙古之外，黃河中上游多個省區也都在布局工業基地，比如寧夏寧東能源基地、陜西陜北榆林能源工業基地以及山西離柳煤電基地等。

“地方政府為了發展經濟，沒法不上這些項目，但上了又無疑會加重黃河的負擔。”張廣福說。

“目前內蒙古的黃河用水缺口在10億立方米左右，未來供水與用水之間的矛盾會更突出。”王寶林說，根據預測，內蒙古2020年的用水量將達到211億立方米，2030年達到236億立方米。

同樣面臨窘境的還有甘肅。

甘肅在前述提交給全國人大的《建議》中指出：到2020年，甘肅對黃河的需水量將達到60.45億立方米，考慮各類高效節水措施后地表水需求量也有51.14億立方米，遠超現行分配的30.4億立方米。

“甘肅中部生態移民扶貧開發供水工程、引大濟西等各類項目發展用水已基本沒有水量分配指標，指標性缺水已經成為甘肅省經濟社會發展的重大制約。”《建議》中說。

王寶林也直言，現在沒水什么事也辦不成，一些項目就因無水可用而“流產”或者停工。

據媒體報道，神華集團位于烏海的一個煤氣合成30萬噸甲醇項目，就因缺水在2011年一度停產。

“缺水已經成為地方經濟發展的掣肘因素，但國家又一直強調西部要發展經濟脫貧致富。”張廣福說，這似乎成了一個難以走出的“怪圈”。

無論怎么爭，黃河水只有這么多

“從上世紀90年代末到現在，黃河區域的用水量增加了大約40億立方米，其中農業用水減少了10億立方米，非農業用水（生活用水和工業用水）增加了50億立方米。”裴勇說。

相比之下，黃河的徑流量卻不增反降，“已經從20年前的580億立方米縮減至現在的535億立方米，減少了45億立方米，相當于南水北調西線一期工程的調水量”。

裴勇預計，到2030年，黃河的徑流量可能降到515億立方米。但僅為全國河川徑流量2%的黃河卻承擔著全國15%的耕地面積、12%的人口和50多座大中城市及中原油田、勝利油田的供水任務。

按照國際慣例，一條河流可被允許的水資源開發利用率警戒線為40%。而黃委會的數據顯示，目前黃河流域內的水資源開發利用率已經高達70%以上，遠超國際警戒線。

在裴勇看來，目前黃河的水資源開發已經達到了極限。他警告說，如果用水量再增加，可能會引發嚴重的后果。

即便如此，上游各省區為滿足各自的用水需求，仍在想方設法地增加用水指標。

“為了多爭取點水，水利部門絞盡腦汁。”張廣福說，尤其是在每年的黃河水資源調度會議上，各省水利部門爭得更厲害。

“所有人都在訴苦，說缺了多少水，給地方帶來了多大影響。”張廣福說，哪怕能多爭取一點水都是很高興的，但往往是“帶著希望去、帶著失望回”。

不僅水利部門出動，很多地方的黨政一把手也加入到“要水大軍”中來。

公開報道顯示：內蒙古鄂爾多斯市市長就曾兩次拜訪黃委會，為其煤電基地建設爭取更多水源;甘肅蘭州市委書記也曾為蘭州的水源地建設拜訪黃委會。

甘肅金昌市委書記也曾兩次找到黃委會，但主要目的不是為當地的有色金屬產業要水，而是請求支持規劃實施中的“引大（通河）濟西（大河水庫）”項目。

該項目的實施將會大大緩解金昌的工業和生活用水短缺問題。而類似的調水工程也逐漸發展成地方政府從黃河拿水的又一手段。

據本刊記者的不完全統計，黃河流域目前至少有5條向域外調水工程，總調水量約為14億立方米，其中2015年10月開工建設的“引黃（河）入冀補（白洋）淀”工程，調水量高達6.2億立方米。

“黃河每年向流域外輸送的水就有100億立方米，基本上是可用水總量的三分之一，遠超其他河流的域外供水量，但調進來的水卻很少。”張新海說。

不過，相比地方上來的“要水大軍”，更為難的是既要保證黃河不斷流、又要盡量滿足各省用水需求的裴勇，“黃河水就這么多，不管怎么爭、怎么吵，也改變不了。”

徹底沒轍了

“‘八七分水方案是以各省區1980年的實際用水量為基礎，考慮農業、工業和城市發展用水增長確定的，如今已經過了十幾年，各省的用水形勢早已發生變化，是時候調整了。”

這是王寶林給出的“八七”分水方案調整的理由。在甘肅省代表團在遞交給全國兩會的《建議》中，也有類似的表述，而他們給出的另一理由是——上游是黃河的主要供水區，理應多享用水指標。

“上游來水占黃河總來水量的70%，比例非常大，所以上游省份以此為由請求增加用水是可以理解的。”張新海說，但從實際操作角度來說，“八七”分水方案已無調整可能。

裴勇也持同樣觀點，“黃河的徑流量在減少，總用水量已經達到河流所能承受的極限，只能往下降不可能再增加。”這也是一些省區關于“將南水北調受水區用水指標置換給缺水省份”的提議不可能實現的原因。

而在用水總量不變的前提下，增加上游省區的用水指標，就意味著縮減下游省份的用水指標，可以預見這必將是一個幾近無解且會加劇沿岸各省區矛盾的命題。

王寶林也深知這一點，于是想了個迂回的法子——水權轉讓，“讓有水量盈余的省把指標賣給我們這些缺水的省份。”

根據黃委會的資料，目前沿岸9省區中，只有中游山西、陜西還有部分剩余指標，其中山西分得的用水指標是43.1億立方米，現在實際用水只有20多億立方米，盈余約一半。

其實，早在2003年，內蒙古便開展了水權轉讓試點，但在過去十幾年中，水權轉讓只在內蒙古的盟（市）之間進行，還未出省。

“跨省的水權轉讓涉及太多問題。”裴勇說，內蒙古和山西此前確實就水權轉讓接觸過，但最終沒有達成合作。“水被視為攸關未來發展的戰略資源，即使現在不用也不代表以后用不著，肯定要給自己留著。”

當然，包括內蒙古在內的一些缺水省區還將希望寄托在南水北調西線工程上， 這也被外界看作是諸多建議中最為靠譜的方案。

但黃委會南水北調西線項目辦副主任楊立彬在接受《瞭望東方周刊》采訪時明確表示，西線工程仍處于研究階段，暫無開工時間表。

“基本是沒轍了，該想的辦法，該提的建議都試過了，只能聽天由命。”張廣福強調，只要不解決上游省份的缺水問題，黃河水爭就不會停止，“從過去持續到現在，還會在未來一段時間長久存在。”