關于憲法監督幾個問題的簡單梳理

謝蒲定

在憲法學習與實踐中，有必要對憲法監督制度給予足夠的關注，厘清憲法監督的功能和程序，分析我國憲法監督制度的現狀和問題，思考加強和完善我國憲法監督制度的路徑。

習近平總書記指出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。法律的生命力在于實施，徒法不足以自行，作為國家根本大法的憲法也是一樣。依憲治國關鍵是要保障憲法的有效實施，憲法實施是憲法制度的重要方面。我們是人民當家作主的社會主義國家，我們要毫不動搖地走中國特色社會主義政治發展道路，毫不動搖地堅持依憲治國和依憲執政，也就必須毫不動搖地保證憲法的貫徹實施。

憲法監督是憲法實施的關鍵和核心內容。黨的十八屆三中全會提出要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。十八屆四中全會進一步提出完善憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，還提出加強備案審查制度和能力建設。完善憲法監督制度，是全面推進依法治國的必然要求。黨中央的文件把憲法實施和憲法監督一起論述，也說明了憲法監督制度對于憲法實施的重要性，憲法實施離不開憲法監督，有賴于憲法監督。我們必須按照這個既定的目標方向，在相關制度安排上進一步理清思路，在關鍵環節上要有突破，實事求是逐步推進，任何時候都不應該動搖和否定這一目標，也沒有任何理由懷疑和偏離這一方向。

我國憲法監督的權力是賦予立法機關即全國人大及其常委會的，但這一職權行使得很不充分，很多時候實際處于休眠狀態。國家權力機關的組成人員和機關工作人員，也普遍對憲法監督問題陌生，這的確是個很遺憾的事。我們認為憲法不能束之高閣，要切實有效貫徹實施，必須要有保障和監督的程序和機制，要讓國家權力（包括立法權、行政權和司法權）在憲法的軌道上運行，要對有關機關和組織的違憲行為予以追究，要對公民的憲法權利有救濟程序。因此在憲法學習和實踐中，有必要對憲法監督制度給予足夠的關注，厘清憲法監督的功能和程序，分析我國憲法監督制度的現狀和問題，思考加強和完善我國憲法監督制度的路徑。基于這樣的思路，筆者對憲法監督的幾個問題作了一些簡單的梳理。

一、什么是憲法監督？

憲法監督一般是指憲法監督機關對國家機關和政黨的權力行為進行監督、以保障憲法實現的制度和活動。這是大多數憲法學者認可的憲法監督概念，筆者認為這樣定義憲法監督是恰當的。

憲法監督通常只能由憲法授權或憲法慣例認可的特定國家機關進行，具有特定的監督程序和監督方式，監督對象首先是國家機關的行為，主要是對法律、法規等規范性文件以及國家機關權力行使的合憲性所進行的審查和監督。政黨組織直接涉及憲法和憲法性法律的行為，也是憲法監督的對象。憲法監督的目的是防范國家權力的濫用，保障公民的基本權利，維護憲法權威。

從本質上來說，憲法監督是為了控制和約束公權力，保證和維護公民權利。我國憲法規定“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，只是表明公民也必須遵守憲法，這并不意味著憲法監督的對象包括公民和社會團體、企事業組織。公民違反法律的行為可能在廣義上勉強可以理解為違反憲法的行為，但公民的違法行為并不直接表現為違憲，公民并不能成為違憲的主體，這與憲法的性質有關。這一點應該明確。

至于政黨，由于它在現代國家政治生活和政權機關中的特殊地位和作用，所以應當作為憲法監督的對象。特別是執政黨的方針政策很可能體現為國家法律或行政機關的政策，直接關系國家權力的行使和公民權利的保護，應當納入憲法監督的范圍。

從憲法政治的實踐來看，憲法監督表現為以法定方式進行違憲（或合憲性）審查、糾正違憲事件、追究違憲責任，從而保證憲法實施，因此憲法監督同憲法實施、憲法保障、違憲審查（或合憲性審查），乃至憲法訴訟等概念，或內涵有一定的近似，或外延有相當程度的重合。我國實務工作者在使用這些概念時時常未做嚴格的區分。倘若對這些概念做個簡單定義，憲法實施是指貫徹落實憲法的一系列制度和活動；憲法保障是指國家機關為保證憲法實施而開展的活動；違憲審查是指特定國家機關對立法或其他法律文件是否合憲進行審查和處理的制度和行為；憲法訴訟是指以司法程序審理特定對象的違憲行為的訴訟制度和訴訟活動。區分這些概念在實踐中也是有意義的，比如違憲審查是特定國家機關的職權，憲法監督雖然也是特定國家機關的職權，但它的范圍可能比違憲審查要廣，而憲法保障機關也可能不限于特定的憲法監督機關。

本文在敘述中未對憲法監督和違憲審查的概念做很嚴格的區分。同時，對違憲審查、合憲性審查兩個概念，也基本上是作為同一含義使用的。

廣義的憲法監督應當包括憲法解釋，憲法解釋可以看作是憲法監督制度的一部分。憲法解釋機關一般就是憲法監督機關，憲法監督有時伴隨著憲法解釋，憲法解釋也往往因憲法監督而引起。如有權機關審查涉憲案件或受理憲法監督請求時，有可能需要依據憲法的原則和精神，對憲法條文的含義作進一步明確。憲法解釋也簡稱為釋憲，是指憲法解釋機關根據立法精神，依照一定的原則、標準和程序，對憲法規范所作的解釋和說明。它可以在一定程度上解決憲法文本與社會實踐之間的張力。

二、憲法監督有什么意義？

對憲法監督的功能，主流觀點和學者的看法，目前國內出版的憲法學教材和憲法學專著，沒有太大的差異。大體來說，憲法監督的功能主要有以下三個方面。

1.保證憲法的地位和統一的憲法秩序。成文憲法大多規定了憲法的根本法地位，如果出現普通法律及其他規范性法律文件與憲法基本精神及規定沖突的情況，或者發生國家機關權力運行及活動違反憲法的情況，就需要通過憲法監督制度審查、糾正和追究。如我國憲法明確宣示“憲法是國家的根本大法”，規定了它的最高法律地位和法律效力。憲法是最高的行為準則和普通法律的母法，憲法監督保證了一切違憲行為得到糾正和追究，一切法律法規不能與憲法相抵觸，從而保證了憲法的根本法地位，保證了憲法權威和最高法律效力，形成了統一的憲法秩序，國家法律制度和法律秩序是以憲法為核心的有機統一體系。沒有憲法監督，憲法的根本法地位只是個文本宣示，停留在文本上或理念上，沒有實踐意義。

2.保障公民的基本權利和自由。作為“人權保障書”的憲法，確認了公民的權利和自由，法律、法規等規范性文件應當依據憲法的規定，對公民的基本權利和自由作具體化的規定，以保證公民基本權利和自由的實現。如果法律、法規等規范性文件的規定違背了憲法的規定或者精神，必然損害憲法所確認的公民的基本權利和自由。國家權力運行甚至政黨的活動，也可能侵犯或損害憲法所確認的公民權益。憲法監督保證了法律、法規等規范性文件與憲法規定的一致性，保證了國家權力的正確、規范運行，當然也就保障了公民的基本權利和自由。憲法規定的公民基本權利，不一定都能體現為普通法律的規定，當公民憲法權利受到侵害的時候，憲法條文在司法中被引用、憲法權利能夠被司法救濟，就顯示了它的特殊價值。沒有完善的監督制度，憲法就有可能只是一張“寫著人民權利的紙”。

3.鞏固民主制度和實現法治國家。憲法就是民主制度的法律化、制度化，如果憲法得不到實施，將導致國家的根本制度遭到侵害、破壞或改變。法律制度的建立以及各種法律的制定均需以憲法為依據，如果憲法得不到實施，那么該國的法制的健全和統一也就無從談起。法治國家的重要前提之一，是以憲法為核心的法律體系的和諧統一，憲法的原則和精神、憲法規定的制度和秩序，在國家具體法律和制度中體現出來，并且得以維護和保障。可以說，對憲法的保障和監督是否得力與有效，是衡量一個國家政治穩定程度以及民主與法制健全程度的標尺。

憲法政治的實踐讓我們看到，有了憲法監督和違憲審查，才能讓憲法活起來，讓憲法起作用，給憲法裝上牙齒。我們說我們有部好憲法，顯然是說它的內容好，它規定了國家一切權力屬于人民、人民通過人民代表大會行使國家權力，規范了國家機關權力運行的原則和制度，規定了公民享有的權利和自由。可是憲法如果得不到有效實施，那它只能是“看上去很美”。要把內容的好變為現實中實實在在的好，把憲法規定的內容落實到政治生活和社會生活中，就必須建立起完善的憲法監督制度。憲法監督必然是對立法或其他法律文件是否合憲進行審查和處理，憲法監督意味著進行違憲審查，所以可以把二者看作是一回事。沒有違憲審查，憲法仍然是沒有牙齒的老虎。

三、憲法監督的內容有哪些？

憲法監督的內容包括哪些，或者說憲法監督的范圍和主要措施有哪些，我們從以下三個方面再做一個梳理。

1.審查法律、法律性文件是否合憲。憲法監督的最主要內容就是審查法律、法規、行政規章等規范性文件是否符合憲法。如果不能對法律或部分法律的合憲性進行審查并撤銷違憲的法律，所謂憲法監督很可能就會落空。在立法監督體制和專門機關監督體制的國家，立法機關和專門機關有權宣布違憲的法律法規和規章等無效，有權撤銷或者改變一切程序違憲或內容與憲法相沖突的法律法規和規章等規范性文件。在司法機關監督體制的國家，普通法院在審理具體案件時有權拒絕適用違憲的法律法規和規章。在我國，立法監督體制決定了司法機關只能適用法律法規，無權審查其是否違憲或違法。但多層次的立法體制很容易導致法律法規相沖突的情況發生，尤其是同一位階的法律法規之間的沖突，給法律法規的司法引用和適用帶來難度。司法實踐中已經發生過的在判例中宣布某法規某條文無效的做法，顯然是不允許的。面對這種情況，司法機關可以請求法律監督機關對有關法律法規，進行合憲性或合法性審查，或作出解釋，確認其適用范圍和效力。在一定情況下，作為一種司法策略，可以允許司法機關根據自己的判斷，選擇性地適用或規避某項法規條文，而不應該粗魯地越權宣布某法規某條文無效或不能適用。對這個問題似可進行進一步的探討。

2.審查國家機關以及政黨等行為是否合憲。在立法監督體制國家，立法機關有權決定是否罷免由其產生的領導人的職務。在專門機關監督體制國家，專門機關還審理涉及由選舉產生的領導人選舉案和政黨違憲案，并作出裁決。在我國，國家機關及政黨的行為，大量體現為規范性文件的形式。黨政機關制定了數量龐大的有普遍適用性的規范性文件，對國家法制統一和公民權利保障，帶來一定的難度。對這些非立法性的規范性文件的違憲審查，理應成為憲法監督的重要內容之一。除了規范性文件審查這種抽象行為監督，對國家政權機關乃至政黨組織特定的具體行為是否合憲或者說是否違憲進行審查，或許也會提上憲法監督的日程。中國共產黨的領導是我國憲法規定的，但黨也必須在憲法法律的范圍內活動，關于政黨行為是否合憲的審查是個復雜的問題，這里不再贅述。

3.裁決國家機關行為是否越權。憲法法院或者憲法委員會擁有國家機關權限爭議裁決權，有權處理國家機關之間的權限爭端。憲法規定了各個國家機關的職權，要求它們各司其職，協調配合，共同實現國家的職能。如果國家機關之間出現權限爭議，如違反憲法規定企圖擴展自己的職權或者放棄自己的職權，憲法監督機關有權予以裁決。在我國，人民權力的根本一致性，并不能說明國家機關之間的權限爭端是個偽問題，比如我國最高法和最高檢作出的司法解釋，有個別的就有僭越最高國家權力機關立法權之嫌；人大及其常委會對司法案件的監督，也可能會觸碰國家機關之間的權限問題。誰也不能保證我國絕對不出現需憲法監督機關裁決國家機關之間權限爭端的情況。現實中司法權有可能受制于行政權或政黨權力，甚至僅僅隸屬于行政權的警察權邊界的擴張和不當或不規范行使，皆會引起人們對法治和人權保護的擔憂，是值得警惕的。這無疑也是憲法監督的空間。

四、憲法監督主體是什么？

由什么機關專司憲法監督，是由一個國家的憲法監督體制決定的。世界各國憲法監督體制包括立法機關監督體制、司法機關監督體制和專門機關監督體制三種。對世界各國憲法監督體制的梳理，主要是為了更好地理解我國的憲法監督主體，探討完善我國憲法監督體制的思路。

1.立法機關監督體制。立法機關監督體制是由國家的立法機關或最高國家權力機關審查、裁決違憲行為。這種監督體制，監督主體無疑是國家立法機關或最高國家權力機關，西方國家如瑞士憲法規定，聯邦議會有權采取旨在執行聯邦憲法、保障各州憲法以及執行聯邦義務的措施。我國和蘇聯東歐社會主義國家，憲法監督體制相似，監督主體通常為該國的議會或人民代表大會。一些國家在最高國家權力機關內或者最高國家權力機關之外設立了憲法與法律委員會、憲法法院等專門機構，這些機構都是為了協助代表機關實施違憲審查權的，它們并不具有對代表機關制定的法律實施憲法監督的權力。