金融中央商務區基礎設施投融資研究

摘 要：中央商務區是城市經濟發展和經濟水平的象征。中央商務區的建設，首先要開發其基本的基礎設施，如電力、交通、通信、科技設施、基礎教育、環境衛生設施與排污、園林綠化等，大規模發展基礎設施建設必須有充足的資金作為支撐。改革開放以來，我國城市基礎設施建設雖取得了顯著的成就，但還存在諸如城市基礎設施建設投入資金缺口較大、投融資主體單一、投資不平衡、基礎設施商品性體現不充分、資金使用效率不高、設施維護運作不合理等種種問題，嚴重阻礙了新時期我國基礎設施發展的進程和質量。本課題將結合近年來我國棚戶區改造創新資金運作模式，通過具體的投融資案例說明我國中央商務區基礎設施開發模式，探索出適合我國基礎設施建設的投融資路徑。

關鍵詞：中央商務區（CBD）；基礎設施；投融資

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-77 -03

一、我國基礎設施建設投融資主體

（一）政府類投融資主體

政府類投融資主體是由政府部門衍生出來的，以政府信用為基礎，其主要以政府融資平臺、政府信用擔保、土地財政以及地方債發行為主要存在方式。在我國，政府類投融資主體主要有以下幾個特點：

第一，政府類融資主體的融資模式較為單一。一般情況下，這類融資主體的資金主要由政府財政和銀行信貸提供，各種融資金融工具運用較少，特別是在一些發達國家發展較好的股權融資和債券融資比例很低，一些近幾年快速發展的信托融資、資產證券化融資、風險投資基金、融資租賃等融資工具在政府類投融資中發展滯后。近十年來，中西部地區政府類融資主體融資渠道和融資模式單一的狀況已開始逐漸改善，但力度與范圍和東部發達地區相比還存在一定差距。第二，土地財政難以為繼。1994年分稅制改革后，地方政府財力明顯不足，建設性支出幾乎要靠一般預算收入以外的其他資金來源，其中，最重要的是國有土地使用權轉讓金收入。但是由于土地具有稀缺性，一次性的土地批租收入在實際操作過程中弊端非常明顯，具有不可持續性。第三，地方政府融資平臺弊端日益明顯。一方面表現為融資規模快速增長，形成巨量隱性政府債務風險，這些融資平臺的債務能否及時得到償還存在著制度風險；此外有些融資平臺公司設立條件不夠嚴格，其運行也缺乏有效約束，管理人員缺乏必要的風險防范常識，公司治理結構不合理，在融資過程中較易發生決策失誤。

（二）民間投資主體

民間投資主體是指不依賴于政府信用的民營企業和個人投資等投資主體。民間投資基礎設施建設在我國增長潛力巨大，投資效率也較高。20世紀90年代初開始，西方開始嘗試探索民間資本參與國家基礎設施項目建設，但是從我國目前的實際情況來看，民間投資所占比重較小，在基礎設施建設領域發展前景很廣。因此，在政策方面應該改革現有規章制度，掃除對國內民間投資所設置的障礙，采取積極鼓勵措施來激活民間投資潛力；同時可以將已建成的基礎設施項目通過轉讓給民間投資者或者通過收購、兼并、控股、租賃等方式來盤活資產存量，籌集新的建設資金。

（三）外資類投資主體

國際資本正以極大的興趣關注著我國基礎設施建設項目。通常，在健全的投融資體制中可從外國政府、國際金融組織、國外民間資本等渠道直接投資獲得國際資本。利用外資的成本較低，如利用德國政府軟貸款，年利率只有0.75%，還款期40年，還可寬限10年。但是利用外資，國內審批程序較為復雜，與外國政府談判及咨詢評審周期較長，不確定因素較多，因此地方政府應在中央政府許可下積極主動與外資方聯系，而且這種融資方式適合我國各地的基礎設施建設。

（四）公司合作（PPP）投資模式

20世紀90年代后，一種嶄新的融資模式PPP模式，即“公共部門—私人企業—合作”的模式，在西方特別是歐洲國家流行起來。PPP投資模式的參與方包括政府部門和私人部門，特別是在一些大型的基礎設施項目，比如公路、鐵路、地鐵等一次性的建設中發揮著重要作用。公司合作模式主要有特許經營、外包、私有化等三種類型。這種投資模式一方面兼顧了私人投資部門的盈利要求同時又能高效率地提供公共產品和服務。比如在基礎設施領域，政府可以與民營企業通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式來合作，政府向民營企業發放特許經營證進行經營管理，這種模式提高了基礎設施的使用效率；此外，對于已經建成和改造的基礎設施，可以通過LBO模式（租賃—建設—運營）、BBO（購買—建設—運營）或者外圍建設等形式與民營企業合作。這種公司合作模式加快了基礎設施升級改造的速度，一方面提高了基礎設施功能，另一方面也為新建設施提供了一定資金。

二、基礎設施投融資現狀及存在的突出問題

（一）基礎設施投融資現狀

北京CBD最近幾年人口、產業加速聚集，公共服務建設也有待完善，基礎設施水平明顯提高，但交通環境仍不盡如人意。目前，在北京CBD區域內，平時90%以上的道路處于飽和狀態，尤其是CBD的核心地段，由于道路稀疏、人車混流等因素引起的交通擁堵問題更為嚴重。再加上CBD區位特殊、房價上漲迅速、道路拆遷補償標準遠遠落后于項目拆遷補償價格等因素的影響，導致拆遷居民對拆遷補償價格的期望值普遍較高，而可以用于拆遷的土地出讓金總額又已相對固定，致使拆遷難度大已經成為制約區域開發特別是道路建設速度快慢的主要因素。

充足的資金來源是大規模發展基礎設施建設的必要條件，資金就如同城市建設組織體系中流動的血液一樣，若供血不足，很可能造成整個系統缺乏活力，甚至崩潰。從投資結構看，我國現有的基礎設施建設資金來源主要有以下幾種：財政撥款、銀行貸款、債券投資、自籌資金、外資及民營資本等，多元化的融資渠道有力地緩解了現階段基礎設施新建、擴建所帶來的資金緊缺壓力。根據2013年城市市政公用設施固定資產投資資金來源統計資料，財政撥款占投資總額的24.58%，是基礎設施建設重要的資金來源，其中地方政府財政承擔著城市建設的大任，且政府財政投資的主體地位并未隨著市場化的融資方式的開展而動搖。此外，國內貸款和自籌資金（包括單位自有資金）也占據著相當大的比重，自籌資金因其成本小、使用靈活、風險低等特點，成為籌資主體十分青睞的資金來源之一。相對而言，利用外資和債券籌資僅占0.41%和0.27%，尚未發揮其應有的市場化融資功能。因而，在我國資本市場不完善、投融資政策及監管環境不利的條件下，亟須開發亟需開發多樣化、多層次的融資渠道，以彌補現有融資結構的不足。

（二）基礎設施投融資存在的突出問題

1.政府在投融資體制中的公共職能不清

中央商務區基礎設施建設具有公共性和企業性的雙重特質。一方面，城市基礎設施的經營權受政府控制，處于政府的監管之下，具有壟斷性，行業準入門檻高，需得到政府授予的特許經營權；另一方面，城市基礎設施的管理又具有一定的自主性，按照獨立經營、收支平衡的原則進行日常經營。這樣的雙重性質使城市基礎設施的營運管理較單一性質的政府行政或民間企業都更為復雜。政府既是企業所有者，又是社會管理者和市場管理者，因而存在嚴重的角色沖突。而政府職能界定不清，往往會導致投資運營中責、權、利無法統一，企業籌資的市場化道路也遭遇阻礙。

2.融資渠道狹窄，融資結構欠合理

基礎設施建設尤其是公共基礎設施建設具有投入規模大、建設周期長、運營成本（建設維護和維修費用等）高、資金回收慢等特點，需要穩定的、長期的、低成本的融資渠道與之相匹配。而目前我國基礎設施建設主要依靠有限的政府撥款、短期銀行貸款和難以持續的土地經營集中渠道，利用債券、股票、基金等市場手段籌集的資金對巨大的資金需求卻是杯水車薪。狹窄的融資渠道使地方政府成為建設資金的主要的甚至唯一的投資主體，在財政入不敷出、預算內資金極為有限的情況下，地方政府用于CBD基礎設施建設的資金主要來源于預算外收入及基礎設施維護稅，但資金總量很小。而且為了吸引外資，常常減免對基礎設施配套費的征收，使本來有限的資金變得更加微不足道。

3.項目資金運行低效，資金浪費現象嚴重

地方政府投融資平臺作為一種重要的籌資途徑，在支持基礎設施建設中發揮著不可替代的作用。但從另一面看，又存在多種問題，例如不進行實際調查而盲目作出投資決策，不同性質的投資項目捆綁運作，缺乏相互制衡又權責分明的法人治理機構，監管不力等，導致融資平臺內部資產收益率低下，基礎設施規模小、質量差，項目延期、中斷、維修頻繁等情況經常發生。另外，由于國內各城市沒有系統地學習CBD相關的理論知識以及實證案例研究較少，對CBD的內涵并未真正理解，常常將CBD與城市商業中心混為一談，“形象工程”“政績工程”被搬上建設日程，資金投入成千上萬，最終導致“竹籃打水一場空”，不僅造成重復建設城市基礎設施，而且浪費了大量物力財力，無形中加重了政府的財政負擔，這將阻礙CBD的長期發展步伐，降低城市經濟增長的活力。

三、我國中央商務區基礎設施投融資模式與探索

棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。2013年7月12日國務院印發《關于加快棚戶區改造工作的意見》，指出要通過采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和群眾自籌等辦法籌集棚改資金，但大部分城市仍然面臨融資渠道窄、資金缺口較大等難題。2015年9月16日，財政部下發《關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知》表示，2015年全國城市棚戶區改造目標任務為540萬套，資金壓力順勢劇增。在全國棚戶區改造經驗交流會上，部分地區提出創新性的棚改融資策略，表現出了強大的動員各方面資金投入到棚戶區改造的能力。

（一）青島棚戶區創新資金運作模式

為加快棚戶區改造進度，把老城區“做優做美”，青島市提出設立棚戶區改造專項基金，實行專戶管理制度，對棚改資金專戶儲存、專款專用、專賬核算、封閉運行，其棚改兩級共管基金運作籌資模式與全國同類城市相比屬于首創。建立兩級棚戶區改造基金，即市級、區級棚戶區改造基金，其資金來源包括公共財政預算安排、土地儲備增值收益、市級轉移支付、返還原屬市級土地收益等，并在財政預算安排、土地收益返還、項目貸款之間實行年度動態調控，以確保棚戶區改造資金盈虧平衡。同時，政府還建立了全過程的監管機制，實行部門聯動監管制度和債務風險防控制度，一方面對項目改造實施方案、征收補償費用等各個成本控制關鍵環節，另一方面對區級棚改貸款資金實行額度管理，防范政府償債風險，維護政府信譽。此外，國開行青島分行以提升城鎮化質量為著眼點，進一步發揮在地方棚戶區改造領域的先鋒先導和骨干支撐作用，積極探索“市帶縣”融資模式，推動創新金融產品先行先試，主動引導保險、社保等社會資金和設立棚戶區改造專項基金以拓寬資金來源，繼續為青島市加快建設宜居幸福現代化國際城市貢獻力量。

（二）投融資平臺發債的城投債模式

一般而言，債券融資適用于具有公益性強、回報周期長、融資需求大等特點的市政公用類項目。地方融資平臺公司通過發行企業債券籌集資金，一方面按照募集資金投向，可以推動地方基礎設施建設和運營體制改革，改善城市生活條件，促進地方經濟發展；另一方面按照規范、公開、透明的要求，還能提高企業直接融資比重、降低融資風險、促進債券市場發展。地方政府投融資平臺發行債券的模式，需要地方政府上報，中央審批，但因資金成本較低，發行數額較大，是當前主要的地方建設融資手段之一。城投公司的組建模式主要有兩類，絕大部分是以土地、房產及市政資產（自來水、供電供熱）等注資成立平臺公司，其后期管理及運作以當地財政局為核心，有明顯的第二財政色彩。其次是以國有資產注資，以當地國資委為核心開展運營管理，這種模式組建的公司或多或少是按市場經濟規則運行的。城投債模式雖然有效緩解了政府公共投入的資金壓力，但也助長了地方政府的投資沖動，導致了地方政府債務風險無限膨脹。因此，隨著信貸投融資比重的不斷提高，政府融資主體應當向規范化方向發展。特別是不能盲目擴大城投公司的融資能力，選擇真正有實力的融資主體運營，通過規劃規范在前、市場化運營跟進的方式打造區域融資主體，防止政府陷入更加嚴重的財政危機。

（三）政府引導性發展投資基金模式

對于項目資金不足問題，可參照青島創新資金運作模式，通過政府引導建立中央商務區基礎設施建設專項基金，吸引社會資本參與基礎設施建設進程。專項發展基金模式是典型的市政府引導下設立的股權投資基金，在運作方式上有一定的市場化特征，通過政府的資本導向驅動民間資本來參與，將風險和收益向民間資本分散，緩解地方政府的財政直接投資壓力。在具體的項目運作上，政府投融資平臺為項目的開發建設主體，基金對基礎設施建設、安置房建設、物業經營等項目進行股權投資或提供債權融資，以股權投資為主，政府投融資平臺對發展投資基金承擔無限連帶責任風險；其他投資人以其投資金額承擔有限責任；基金以所持股權對所投資企業承擔有限責任。該模式充分利用了地方政府、社會企業和銀行三方的力量，通過市場化手段吸引社會資金參與基礎設施建設，將政府和市場有機結合起來，共同建立CBD發展基金，對中央商務區基礎設施建設進行點對點融資操作。由于通常資金來源充足穩定，有助于形成合力，實現多方共贏聯動。

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作者簡介：

茍濟帆，首都經濟貿易大學金融學院，研究方向：國際金融。