農村承包地確權中的政府介入與鄉村治理

摘 要：農村土地承包權確權登記辦證工作是一項經由頂層設計農村產權制度改革，其推進離不開各級政府的行政背書，所以各級政府要通過介入來高效地推進該工作。但另一方面，土地確權工作要讓農民真正滿意，必須經由鄉村社會的消化，所以又必須離不開鄉村自治的互動。文章即從政府介入與鄉村治理角度出發，探討了土地確權工作的屬性、傳統利益觀、農村自治因素、政府介入的外部性，以及試圖在政府介入與鄉村治理的良性互動上給出自己的見解。

關鍵詞：土地確權；頂層設計；鄉村自治

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-127 -03

農村承包地的土地確權指的是各級政府推進的對農村承包地的確權登記頒證工作，通過解決承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，實現“四相符”即承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書的相符，“四到戶”即承包地塊、四至邊界、承包合同、承包經營權證書到戶，同時還要分級建立省、市、區（縣）土地承包經營權信息管理系統，進一步建立土地承包經營權登記制度。從行政法與管理學的角度來說，確權是各級政府以國家的法律、政策為指導，經過入戶調查、實地測量、公示、審核批準、登記注冊、頒發權證等一系列的程序，最終確認某塊地的所有權、使用權等權屬關系和權利內容。

一、土地確權的頂層設計屬性

頂層設計是網絡工程學中的一個學術詞語，英文是Top-Down Design，國內學者將其翻譯為“頂層設計”。Top-Down Design的本意是在明確目標后，從高層開始自上而下的層層設計，讓所有層次和子系統能夠圍繞著總體目標產生所預期的整體效應。由此可見，頂層設計應該是自上而下的層層設計，而不是我們一直誤以為的高層設計。頂層設計作為改革的戰略思想是有其深刻的意義的：一是改革進入“深水區”“攻堅期”后，原有的利益格局和體制機制制約了經濟社會的發展，我們難以僅僅靠“修復”來解決問題；二是單純“摸石頭過河”的改革方式已經很難滿足當前形勢需要，得從長遠和整體出發，系統、科學地設計改革路線；三是今后的改革更像“網絡工程”，應有全局性意義的“藍圖”來指導推進。土地確權工作從其目的、內容和實施方式來看，更具有頂層設計的性質，而不僅僅是對底層需求的呼應和以往探索的總結。土地確權的理論源泉就是土地權利束的概念，政策目的在于強化農民土地承包經營權的物權保護，激發農村生產要素的內在活力，所以從一開始就帶著明晰權利的烙印，是一種產權制度的安排。從其的推行方式來看，中央統一部署、地方全面負責，則可以看出土地確權的行為主體是各級地方政府，具體來說實踐的主體是鄉鎮政府和村自治組織。所以土地確權工作不是農村基層農戶自發組織的行為，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有著明確藍圖目標的頂層設計。

二、傳統利益觀與產權明晰的沖突

裴宜理通過中西方權利觀念比較發現，中國人的權利觀念更多集中在生存權和發展權，奉行實用主義而非抽象的產權和政治權利，更多體現的是“規則意識”而非“權利意識”。相比起學理上的排他清晰的產權認識，農民更關注的是實際的土地種植或流轉收益。土地確權的理論內核決定了其更多出于對個體權屬的尊重，尤其在當下的農村社會，個體權利意識的覺醒正當其時。但站在農村社會傳統的公平價值取向以及土地承載的道德意義而言，土地承包權是一種“成員權”，利益均沾才是集體行動的邏輯。集體力量的運行往往會借由“集體”的名號而超越個體的權利，這就容易導致個體權利與集體行動邏輯之間的尖銳張力。在權屬關系混亂、二輪承包未開展或者不規范開展，治理條件差的村組，政策因無法適應村莊社會需求而導致表達與實踐之間的脫節，則會出現土地確權工作遭到基層自治組織（主要是村委會和生產隊）、農村社會以及農民的抵制。但土地確權有著強大的行政背書不得不推行下去，農村社會和農民就會被動式的接受而非主動式的體認，最終很可能導致土地確權在打破了現存的村莊秩序和利益分配格局卻沒有馬上植入一套契合于農村社會現實和農民需要的秩序機制。

三、土地確權中政府介入的外部性

學者汪錦軍認為，構建一個有效的農村社會管理體制，政府的介入是必要的。但伴隨著政府介入，其產生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文將探討土地確權工作中，政府介入的外部性。

（一）正外部性

對于中國社會而言，由于鄉村社會自身發育的不完善，很多時候必須依賴強制強制性外來制度為農村社會構建運行機制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出現的停轉，同時也有以利于優化村干部隊伍結構和素質，為政府、社會、農民三者間互動創造良好條件。以土地確權工作為例，首先這是一項需要財力、物力、人力支持的工程浩大的活動，如果沒有各級政府的介入，是無法全面、高效地開展這項工作；其次土地確權是對目前農村土地產權制度的一種改革，具有前瞻性甚至是需要打破慣有的平衡，如果沒有政府介入建立一個制度框架，僅憑鄉村治理的力量很難克服現有的利益鉗制；最后土地確權很可能帶來鄉村社會土地產權利益的洗牌，所以面對大量的涉土矛盾，如果沒有政府介入，很難保障鄉村社會的穩定。中央提出在成都、安徽等試點的基礎上，用五年時間完成全國的土地確權工作，如果沒有政府牽頭對農地產權進行明晰，在全國這么大范圍開展確權工作幾乎是不可能。而在五年的任務面前，各地推進的效率也是有目共睹，以江蘇省常州市武進區為例，區委區政府下發的《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施意見》中指出要用兩年時間基本完成全區農村土地確權工作。

（二）負外部性（行政侵蝕）

政府介入是一把雙刃劍，正如福山所指出的，國家過多地介入社會內部會削弱人民進行組織和協調的能力。學者汪錦軍把政府為加強管理而侵蝕農村社會生長的政府管理模式稱為行政侵蝕。一方面，政府介入一旦加大，很可能會放大官僚主義缺陷，比如說基層自治組織（村委會）已經從傳統的民間組織變為半正式的官僚組織，其科層化、正規化、行政化和滲透力得到前所未有的加強，如果這一過程中鄉村自治能力卻沒有與之增長，則極有可能政府介入是以鄉村社會的退出為代價，鄉村自治能力被破壞和取代。而且政府介入加大后，控制力和影響力也會逐漸膨脹，最終也可能演變成馬基雅維利所說的“利維坦”式的怪物，這種基層政府侵害鄉村利益的例子也不在少數；另一方面，分權的“壓力型體制”，也就是說各級政府將工作以指標任務的形式層層下壓，最終以考核來進行政治和經濟方面的獎懲，使得基層政府和自治組織在行政人物和村民需求沖突時選擇“唯上”和“維穩”，結果導致越是下一級政府農民信任度越低。在土地確權過程中，有些農民遇到問題，就直接越過生產隊、村而找到鎮級確權辦，如果沒有得到自己滿意的答復就趕到區、市，甚至揚言要到省、中央一級去“告御狀”。這背后既折射出村組集體影響力的式微，同時又反映出農民擔心村組集體與民爭利或者偏袒不公。

四、在土地確權中構建政府與鄉村社會的良性互動

要使土地確權工作能夠又好又扎實的推進，最好的路徑在于構建政府與鄉村社會的良性互動，構建政府介入與社會運行的“吸納增效”模式，也就是說政府縣無論對有效社會管理和農村社會發育，都是增效的。

首先，在政府主導下，需要推進社會協同和公眾參與。上文所述，在鄉村自治能力仍很薄弱的階段少不了政府構建制度安排，要讓土地確權這種制度安排更好地融入鄉村肌理從而發揮作用，還需要社會協同和最廣大農民的支持和參與。信息公開、增加透明度是構建現代政治體制，建設法治、創新、廉潔政府的有效途徑，也能夠極大提升公眾參與度，激發公眾的責任感。土地確權工作雖然是一項以行政權力作為保障的政治任務，但其更是一項適應農村經濟社會發展、有效打破城鄉二元結構的偉大的農村改革，最終能夠賦予農民更多的財產性收益。所以應當激發出農民的參與積極性，才能真正的實現工作目標。通過多渠道的土地確權政策、工作方案步驟、工作進展的宣傳，可以將民主自治的形式、程序以范例形式下發至村組，監督好村組落實民主自治，比如，下發民主決議文本，村民（代表）大會流程范例等，使得農民能夠及時全面地了解土地確權，避免農民對于政策的各種誤讀，真正引導農民參與到確權工作以及確權矛盾糾紛的化解中，真正“以民之力行為民之事”。

其次，要為農村多種社會組織發展提供平臺和空間。改革開放以來，我國農村社會傳統治理模式主要是政府、民政部門主導下的以村黨支部和村委會為主體的二元混合治理模式。但隨著經濟的發展、社會結構的變遷以及公民社會的成長，目前“強鄉政、弱村治”的格局已然不夠適應當今利益多元、矛盾多發的現實。要在土地確權的工作中，除了讓更多的村民參與其中，還應該發揮好已有的自治監督力量，比如村務監督委員會、民主理財小組。同時培育更高層次的民間自治組織，讓有較高文化、威信的村里人在土地矛盾糾紛調解、土地確權方案的制定、土地確權績效的監督方面發揮更多的作用。這種自治力量是間于基層政府和村委會，沒有承接鄉鎮政府職能的義務，帶有客觀性與超然性。從目前實踐來看，各地探索建立了“議事會”這種第三方自治民間組織，前黃鎮也應借鑒經驗，積極培育發展自治民間組織，構建起“小政府”“大社會”的協同治理結構。

最后就是政經分離。有學者認為由于基層政府本身具有強化行政主導的結構激勵，因此需要從機制上為消減這種主導型提供制度安排。但筆者認為，基層政府也有一定的自利性，而且由于事權下沉需要加強對鄉村社會的控制，所以一定意義上來看，很難從哪一級政府自發主動的消減主導型。目前來看，廣東南海試點的基層自治組織的“政經分離”給消減行政主導破解壓力型基層提供一種可行路徑。政經分離指的是自治職能與經濟職能的分離，村經濟社管理人員不能同時從事村委會管理工作。從自治職能來看，最好應轉變為兩股力量，一股是黨委政府主導力，一股是村代會、村監會等組成的自治力。主導力負責承接上級的指標任務，自治力負責監督和矛盾解決。而經濟職能從現在形式上由村經濟合作社管理變為實質上的管理，負責農村經濟事務，接受黨委政府和村代會、村監會的監督。

五、結論

土地權屬不僅在于國家構建，更與基層治理有著緊密的關系。土地確權作為不得不往前推進的行政改革任務，應在推行過程中妥善彌合好政策的頂層設計與基層踐行中的隔閡，在政策執行的邏輯與鄉村社會治理間能夠建立起有效的溝通。通過構建社會協同、農民參與的制度安排，培育各類鄉村自治組織以及嘗試探索政經分離等路徑，促使鄉村社會與基層政府的“共舞”，才能更好地將土地確權深入鄉村社會肌理。

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作者簡介：

李解，女，供職于常州市武進區前黃鎮政府，中國礦業大學2013級MPA研究生。