政府與社會資本合作（PPP）模式中的金融支持問題研究

張霆　陳楠

摘 要：自2013年底，PPP模式開始得到國家高層重視，但是PPP項目簽約率不足三成，從金融支持角度來看，造成這種尷尬局面的因素主要有兩個：一是PPP項目投資規模大、期限長、過程復雜，金融機構參與PPP項目的不確定因素過多，鑒于對政府信譽和項目自身風險的考慮，金融機構相對持謹慎態度；二是商業銀行由于尚未接到相關部門政策指導意見，主動參與者不多，目前參與PPP項目的金融主體主要是國家開發銀行。在PPP逐步取代地方融資平臺的大趨勢下，PPP將成為銀行和政府間的合作紐帶，這對于金融機構而言，既是機遇，又是挑戰。如何突破傳統融資工具弊端，通過在PPP金融參與方式、融資工具和渠道方面進行創新來分散風險、轉移風險是金融機構亟待解決的問題。

關鍵詞：PPP模式；金融支持

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-123 -04

一、PPP模式可行性背景介紹

（一）PPP模式推行的宏觀背景

PPP起源于20世紀80年代英國，主要用于公共基礎設施建設。為推動新型城鎮化建設和發展，僅靠政府力量很難繼續滿足民眾對公共基礎設施和服務產品日益增長的需求。PPP模式的特點是政府和社會資本共同參與基礎設施建設，政府賦予私人部門特許經營權，私人部門通過獨立運營和收益權獲取利潤，特許經營期結束后，政府回收項目。這種模式的初衷是為了緩解地方政府債務壓力、解決公共基礎設施建設和運營當中的融資難和運營效率差的問題，同時也拓寬社會資本的投資領域，活躍社會資本。

（二）PPP在我國的發展現狀

1.我國現階段開展PPP項目的情況

在我國新型城鎮化建設和推動中，各地政府對PPP給予厚望，希望通過引進社會資本的方式擴大基礎設施和公共服務產品的供給、加快城鎮化建設、緩解地方政府的債務壓力。基于各地政府大力支持和鼓勵，PPP項目開展的如火如荼，但其發展過程中也存在著問題和矛盾。

（1）PPP發展潛力巨大，分布范圍廣泛

PPP模式具有較大的發展潛力。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為70億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發展空間巨大。

（2）各地政府盲目開展PPP項目，銀行、社會資本熱情不足

隨著國務院、財政部、發改委等部委一系列推進PPP政策的出臺，各地政府紛紛公布PPP投資項目清單尋求社會資本參與。根據公開信息整理，項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫療衛生、文化、體育、養老養生等多個領域。

盡管政府大力推行PPP項目，但PPP項目的簽約率并不高。大多數商業銀行對PPP模式保留謹慎態度。對銀行而言，PPP存在期限和還款兩大風險：相比一般貸款項目，PPP項目投資規模大、投資期限長，面對變幻莫測的政策環境和金融環境，銀行投資資金的安全性很難保證；在項目償還方面，除了考慮項目自身經營收入外，還需要充分考慮政府通過“特許經營權、合理定價或財政補貼”等予以支持的償還方式。但漲價需要聽證會，財政補貼又得不到保證，政府作為項目發起人和監督管理者，占據合作中的主導地位，銀行比較難有話語權。政府在基礎設施和公共服務產品投融資建設領域長期處于主導地位，并擁有更多的信息。在信息不對稱的情況下，各方主體都采取了自身利益最大化的決策，最終導致逆向選擇——有穩定收入及經營現金流的好項目，地方政府不用PPP進行融資；而不好的項目，金融機構和社會資本又不愿介入。

2.政府配套PPP相關政策情況

2013年底，PPP得到國家高層重視，十八屆三中全會中提出“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。2014年3月，十二屆全國人大二次會議審議通過了《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，將推進城鎮化列為2014年的財稅政策重點，并明確指出要“發揮財政資金的引導作用，推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”，這些都代表了中央層面對公私合營模式的倡導和支持。

2014年9月、11月、12月財政部和國家發改委陸續發文，從政策層面對PPP項目支持鼓勵，PPP模式由此進入發展的“快車道”。2014年9月，國家發改委發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發2014年43號文），明確PPP項目中地方政府與商業銀行的關系，從原來一個謀求經濟增長一個擴大經營規模的互惠互利關系，轉變為兩者都需要依照市場化方式來經營并維護自身利益的最大化；2014 年底，國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網站發布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，確定了30 個PPP 示范項目。PPP模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制；有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力；有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變；是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。

日前，國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。《意見》指出，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

二、PPP簡介和運作模式

（一）PPP簡介

1.PPP定義和分類

PPP（政府與社會資本合作模式）是政府與社會資本之間，在公共服務和基礎設施領域建立的一種長期合作關系。其有以下幾個特征：第一，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作；第二，社會資本通過“政府付費”“使用者付費”，以及二者相結合的方式獲得合理投資回報；第三，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構，雙方共同參與公共基礎項目設計、建設和運營。廣義的PPP分為外包、特許經營和私有化三類。

2.PPP運用范疇

PPP 在各國發展軌跡不盡相同，常見的模式主要是項目合作，適合運用PPP模式的項目通常為投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，包括：燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施；醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目；以及水利、資源環境和生態保護等項目。

3.PPP的優勢和缺陷

PPP模式下，政府負責項目的監督管理，私人部門負責項目的全程設計、建設和運營。主要優勢體現在以下幾個方面：首先，政府和私人部門合作，有利于發揮私人部門的管理優勢，提升公共基礎設施的運營效率，減輕政府在基建投資中的債務壓力；其次，政府與私人部門共同參與，共擔風險，政府通過利息貼現、補償等機制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進投資主體的多樣化；最后，宏觀經濟環境表明，基建投資增速上升，“一路一帶”、環保產業、新型城鎮化建設等帶來大量的基建投資機會，基建投資將成為未來一段時間中國經濟增長的主要動力，在政府債務高企的情況下，社會資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時也將拓寬社會資本的投資領域，有利于活躍民間資本，有利于實現公私雙贏。

由于PPP模式本身的特點，也具有一定的缺陷，主要體現在以下幾個方面：首先，如何處理利潤分配。社會資本以利潤為目標，而公共基礎設施以公益性為目標，二者具有一定的矛盾性。社會資本能否獲得公平合理的回報是PPP模式能否持續發展的重要前提。其次，政府信用風險。地方政府信用與社會資本收益密切相關，地方政府違約或無法兌現收益承諾，將對參與PPP項目的社會資本造成較大損失。

（二）PPP運作模式簡介

PPP 項目運作方式主要包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等。各國在實施PPP項目過程中會結合自身特點加以創新，從而衍生出更多更靈活的新模式。

PPP 項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。同時要結合當地實際及項目特點，靈活運用多種PPP模式，提高項目運作效率。政府合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，鼓勵社會資本參與運營。

（三）PPP參與主體介紹

PPP模式參與主體通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等，涉及多種法律合同關系。對于具備基礎設施設計、建設、運營、維護的能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協議，直接成立項目公司，或者通過發起有限合伙制基金后對項目公司進行股權投資，負責項目全生命周期的運作。但不管采用何種形式，均離不開金融機構各種形式的融資支持，金融機構的參與對項目的成敗具有舉足輕重的作用。

三、PPP模式下的金融支持工具

（一）傳統PPP環境下的融資工具

傳統模式下，金融機構參與PPP的方式主要是項目貸款和銀團貸款兩種間接融資工具；投資領域比較集中，主要是集中在具有長期穩定收益的交通、能源、水電等領域。

1.項目貸款

項目貸款，也被稱為項目融資，是以項目未來收益權或者第三者的抵押為擔保的一種融資方式。主要抵押形式包括：項目經營權、項目產權和政府特別支持等。

2.銀團貸款

銀團貸款和項目貸款一樣，投資期限長、投資風險大，本息的收回主要源于項目收益。在較長的投資環境中，由于政策環境和市場環境的瞬息萬變，項目受到政策風險、信用風險影響較大，致使金融機構資金安全性難以得到保證。此外，又沒有較好的退出機制，金融機構難免會陷入流動性危機。

（二）金融機構在傳統PPP融資模式下的風險分析

在傳統PPP融資環境下，金融機構參與方式單一，投資領域集中，沒有退出機制，沒有項目經營參與權，主要是以銀行為中心的項目貸款和銀團貸款。銀行自身對PPP項目全生命周期中的各類風險掌控能力很弱。主要體現在以下幾個方面：

1.信用風險

在PPP項目中，可能由于法律的修訂或政策的變更致使項目失敗，無法償還銀行的本息，導致前期投入的社會資本極有可能遭遇信用風險。

2.市場風險

市場風險主要源于金融市場利率下降導致資金成本下降，借款人提前還款所造成的損失，同時以現有較低利率發放貸款所帶來的再融資風險。項目公司經常會在寬松的金融環境下，通過以較低成本獲得的新債償還原有較高成本的舊債。

3.流動性風險

項目貸款的期限一般較長，容易導致商業銀行資產負債表中資產負債久期錯配，在利率朝著銀行不利方向變動時（利率下降），銀行會因為存款的流失導致流動性不足。

4.資本充足率不足風險

在《商業銀行資本管理辦法（試行）》中，監管最低要求資本充足率不得低于8%。PPP項目涉及的貸款金額規模一般都比較大，很容易造成貸款銀行資本充足率降至預警線。

5.增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執行中的口徑尺度會有很大差異。

6.退出風險

商業銀行發放項目貸款往往從一開始就涉入，一旦遇到突發事件需要抽回資金的時候，卻沒有較合理的退出機制。

（三）PPP模式下的金融創新

面對傳統融資方式下面臨的各種風險，針對PPP項目結構和產權特征，商業銀行可以嘗試融資主體、資金融通流程、參與方式和工具選擇等方面的不斷創新來規避風險、保障收益。例如通過引入證券、基金、信托、融資租賃公司，在融資方式和融資工具上得到創新；其次是商業銀行利用自身在項目撮合、投資評估、規劃咨詢、風險控制等方面的專業優勢，全程深度參與PPP項目；第三，商業銀行利用在資金上的優勢，將能分散的風險分散掉，能轉移的風險轉移出去，從而保障到期的收益。

1.金融機構參與PPP項目的競爭力分析

金融機構參與PPP的方式，可以有直接融資，也可以有間接融資，通過各種類型的金融產品來進行。商業銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統的企業貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資，此類業務由商業銀行發起，在實現表外融資的同時，還能確保對項目的把控力。

2.金融機構參與PPP的方式

從工具創新方面來看，主要有資產證券化、項目收益債、產業基金、股權融資（明股實債）、融資租賃。以資產證券化、融資租賃為例：

（1）資產證券化

PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權為保證的一種融資方式，主要適合經營性項目和準經營性項目。如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩定的現金流。

資產證券化的過程中，需要相關機構的擔保授信和評級機構的評級，擔保授信機構一般是政府機構或保險公司，獲得政府或保險公司擔保授信后的資產可以增加信用評級，以較低的資金成本獲得資金融通。資產證券化投資產品一般為結構化產品，有劣后級和優先級之分，優先級資產化產品一般為投資期短、風險小的保本型投資，劣后級資產化產品期限較長、風險較大，收益浮動。

商業銀行參與PPP項目的資產證券化，一是可以通過證券、信托等通道，用表外資金（發行理財產品獲得的資金）購買PPP資產證券化產品；二是商業銀行非銀業務部門（金融市場部、投行部）可以參與PPP資產證券化的產品設計和承銷。通過證券化方式參與PPP項目，商業銀行一方面可以將表內資產表外化，減少資本的追加；另一方面可以有選擇性的選擇期限短、有劣后級支持和保障的優先級證券化產品，減少因為期限不匹配帶來的流動性風險。

（2）融資租賃

PPP項目公司與租賃商簽訂合同，租賃商負責采購設備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權，租賃商將其轉讓給商業銀行，由商業銀行負責向PPP項目公司收取租金。

PPP項目中的融資租賃實質是由銀行向項目公司貸款，銀行將部分風險轉嫁給租賃公司，租賃公司以設備資產為質押提供設備，承擔一定連帶責任，獲得一定收益。對于項目公司而言，使得資金融通的方式更加靈活，融資手續簡單，但要付出較高的成本。

四、商業銀行參與PPP項目的商業模式創新案例分析

本章節主要結合軌道交通融資租賃業務案例具體分析金融機構參與PPP項目的商業模式創新。

某地鐵公司1、2號線建成運營，由于客流量遠遠高于計劃預期，不能滿足實際運營要求， 擬進行1、2號線列車增購項目，籌集項目資金，擬采用融資租賃方式采購車輛。

銀行通過租賃公司間接將資金發放給地鐵公司，有出租設備做資產抵押、租賃公司做擔保，轉移了貸款的大部分風險。在融資租賃過程中，銀行減小了貸款風險，獲得了資金收益；租賃公司承擔一定風險（連帶責任），獲得相應管理費用，主要是對承租人進行監督，對設備資產管理；地鐵公司（ 承租人）能夠緩輕資金壓力，獲得優惠稅率，靈活使用融資方式，不受銀行信用額度的限制。

五、總結

新型城鎮化建設需要大量的基礎設施建設和公共服務設施建設，在目前地方政府債務壓力、融資方式受限的情況下，PPP模式成為推進新型城鎮化建設的重要手段，而社會資本在項目設計、建設、運營、維護的各階段都離不開金融機構提供專業融資服務。從業務模式角度看，PPP項目的巨額融資需求給金融機構提供了新的業務機會和盈利來源，而從資金的投資使用角度看，PPP產業基金、項目融資、股權投資、項目收益債、資產證券化等直接或間接投資工具，也給金融機構的資金配置提供了新的方向。

即便銀行在慎對PPP項目是因為：1.PPP項目投資金額大、期限長、不確定因素過多，政府信用風險頻頻發生；2.尚未出臺有關商業銀行進入PPP項目的指導性文件等原因。但銀行更應該以創新融資為主旨，積極對接證券、信托、基金、租賃公司等金融或類金融企業，以優勢互補為原則，通過資產證券化、項目收益債、融資租賃的間接方式參與到PPP項目中去，也可以和當地政府共同簽訂產業基金戰略合作協議，審慎識別項目風險，有效控制金融風險、合理安排資金結構、制定合理退出機制，以便搶占市場先機，積累經驗，進而成為制定指導性政策的主導。

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作者簡介：

張霆，男，河海大學技術經濟專業碩士研究生，高級經濟師，現任南京交通產業集團有限公司總經理；

陳楠，女，河海大學計算機專業碩士研究生，工程師，現任職于江蘇紫金農村商業銀行合規管理部。