關(guān)于人大代表和常委會(huì)組成人員的法理地位及其作用辨析

李翔宇

人大代表是人民代表大會(huì)的組成人員，由人民選舉產(chǎn)生，代表人民的利益和意志。從人大常委會(huì)角度，一般會(huì)籠統(tǒng)地講，要尊重代表主體地位，充分發(fā)揮代表的主體作用。但從法理上看，“主體”一詞是個(gè)特定概念，指在一定法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)者。因此，嚴(yán)格意義上講，在人大及其常委會(huì)履行職權(quán)中，代表并不一定居“主體”地位、發(fā)揮“主體”作用，有必要對(duì)人大代表和常委會(huì)組成人員在人大工作中的法理地位及作用作出一些辨析。

一、對(duì)代表在人大工作中的地位和作用需要放在人民代表大會(huì)的組織制度中討論。人民代表大會(huì)設(shè)常委會(huì)是我國(guó)人民代表大會(huì)與國(guó)外議會(huì)組織制度上一個(gè)很不同的特點(diǎn)，常委會(huì)是在大會(huì)閉會(huì)期間行使部分代表大會(huì)權(quán)力的常設(shè)機(jī)關(guān)[1]，同樣具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)[2]。地方組織法第四十條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，在同級(jí)人大閉會(huì)期間，人大常委會(huì)行使同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的部分職權(quán)，經(jīng)常性發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用[3]。值得注意的是，雖然常委會(huì)要向代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但在閉會(huì)期間代行人民代表大會(huì)的部分職權(quán)時(shí)，常委會(huì)具有完整的權(quán)能，是獨(dú)立地行使權(quán)力的主體，能夠獨(dú)立完成具有法定效力的履職行為。

我國(guó)采取人民代表大會(huì)設(shè)常委會(huì)的制度在理論淵源上與馬克思列寧主義“議行合一”的人民代表理論密切相關(guān)，目的是為了解決追求廣泛的人民民主與建設(shè)有效率的議事機(jī)構(gòu)之間的矛盾。由于馬克思主義人民代表理論強(qiáng)調(diào)人民直接參與政權(quán)機(jī)關(guān)，要求通過(guò)代表的廣泛性來(lái)確保代表機(jī)關(guān)的人民性特征，當(dāng)一個(gè)國(guó)家龐大而且人口眾多時(shí)，在這種理論指引下所產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)必然是相當(dāng)龐大的，而龐大的代表機(jī)關(guān)又必然會(huì)面臨一個(gè)如何提高議事效率和質(zhì)量的問(wèn)題。為了消解這一矛盾，這類龐大的代表機(jī)關(guān)往往需要通過(guò)二次授權(quán)，由代表選舉產(chǎn)生一個(gè)小型的、便于經(jīng)常行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)。蘇聯(lián)早期建立的蘇維埃中就設(shè)立了閉會(huì)期間的權(quán)力機(jī)構(gòu)——蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)，1936年蘇聯(lián)憲法又設(shè)立了最高蘇維埃主席團(tuán)，就是像我們的常務(wù)委員會(huì)[4]。1982年彭真在關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告中指出：“我國(guó)國(guó)大人多，全國(guó)人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國(guó)人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它的組成人員也可以說(shuō)是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，進(jìn)行繁重的立法和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效辦法。”[5]從我國(guó)人大組織制度沿革上看，1953年自下而上選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)，到1954年憲法明確設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，再到1979年地方組織法修改，明確縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，再到1982年憲法修正進(jìn)一步擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，并規(guī)定人大常委會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)（同年地方組織法修改時(shí)也明確了這一原則），都體現(xiàn)了我國(guó)在確保代表機(jī)關(guān)人民性、代表性、廣泛性的同時(shí)，通過(guò)設(shè)置人大常委會(huì)并逐步擴(kuò)大其職責(zé)，加強(qiáng)常委會(huì)建設(shè)，逐步探索解決人民代表大會(huì)議事能力弱的問(wèn)題，常委會(huì)逐漸名副其實(shí)地成為“議會(huì)中的議會(huì)”[6]，在閉會(huì)期間經(jīng)常性地履行立法、監(jiān)督等人大職權(quán)。

這種組織體制決定了各級(jí)人大代表和常委會(huì)組成人員分別作為本級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)的組成人員，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)的不同職權(quán)，各自參加行使國(guó)家權(quán)力。由于在代表大會(huì)期間，人大常委會(huì)不開(kāi)展活動(dòng)，不行使職權(quán)[7]，因此，常委會(huì)組成人員在大會(huì)期間則以代表的身份參加行使權(quán)力。

同時(shí)，也應(yīng)注意到，人民代表大會(huì)是人大常委會(huì)的“母體”，常委會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人民代表大會(huì)有權(quán)對(duì)常委會(huì)履職情況開(kāi)展廣義的監(jiān)督。因此，在人大常委會(huì)行使職權(quán)時(shí)，人大代表雖然不是參加行使權(quán)力的主體，但常委會(huì)履職應(yīng)聽(tīng)取代表意見(jiàn)，邀請(qǐng)代表列席會(huì)議或參加工作。

二、從法律規(guī)范上看，各級(jí)人大代表和常委會(huì)組成人員執(zhí)行職務(wù)依據(jù)的法律不同，內(nèi)容和程序也不同。代表法集中規(guī)定了代表在大會(huì)期間和閉會(huì)期間執(zhí)行職務(wù)的內(nèi)容、行權(quán)方式和程序等。根據(jù)代表法第三條和第四條規(guī)定的代表權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容看，代表職務(wù)主要包括兩部分：出席人民代表大會(huì)會(huì)議并在大會(huì)期間提出議案、建議意見(jiàn)、參加選舉和表決，以及參加閉會(huì)期間代表活動(dòng)。可見(jiàn)，代表法所指“代表”指的是在人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)及閉會(huì)期間履行職務(wù)的人，常委會(huì)組成人員當(dāng)然是代表，在履行代表職務(wù)時(shí)，遵守代表法有關(guān)規(guī)定，但代表法并不調(diào)整常委會(huì)組成人員參加行使常委會(huì)職權(quán)的活動(dòng)。常委會(huì)組成人員執(zhí)行職務(wù)的內(nèi)容和程序遵從地方組織法、立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定。

三、從行權(quán)邏輯上看，人大代表和常委會(huì)組成人員均是行使人大及其常委會(huì)職權(quán)的參加者，而不是權(quán)力主體。人大及其常委會(huì)行使權(quán)力遵循民主集中制原則，集體行使權(quán)力，集體決定問(wèn)題[8]。因此，第一，憲法法律賦予行使人大及其常委會(huì)職權(quán)的主體是集體，不是個(gè)人。代表法第二條規(guī)定，代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。因此，代表和常委會(huì)組成人員分別作為人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組成人員，是參加行使權(quán)力的人，但不是行使權(quán)力的主體，行權(quán)主體只能是人大及其常委會(huì)。第二，人大只有開(kāi)會(huì)才能行使職權(quán)[9]，閉會(huì)期間不能行使職權(quán)。從政治理論上看，代表機(jī)關(guān)作為正式的最高層次的政治集會(huì)場(chǎng)所，歷來(lái)需要通過(guò)會(huì)議形式開(kāi)展?fàn)庌q、達(dá)成共識(shí)，以體現(xiàn)政權(quán)的人民性、民主性和正當(dāng)性，確保制定的立法和作出的決定得到社會(huì)一體遵循和認(rèn)同。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的原理也是如此。因此，代表只有在人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間參加行使人大職權(quán)，在閉會(huì)期間提出意見(jiàn)建議、進(jìn)行代表視察、調(diào)研和約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志均是執(zhí)行代表職務(wù)的行為，是與政府有關(guān)部門溝通，并積極督促政府改進(jìn)工作的代表活動(dòng)，都是具有監(jiān)督性質(zhì)的活動(dòng)，但并不是參加行使人大的監(jiān)督職權(quán)。同理，常委會(huì)組成人員也是在常委會(huì)會(huì)議期間通過(guò)發(fā)表審議意見(jiàn)、行使表決權(quán)等方式參加行使常委會(huì)的職權(quán)。而常委會(huì)組成人員參加執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等，往往涉及對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督問(wèn)題，也是帶有監(jiān)督性質(zhì)的活動(dòng)[10]，并不是參加行使監(jiān)督權(quán)。

四、從立法權(quán)方面看，代表和常委會(huì)組成人員均是參加行使人民代表大會(huì)立法權(quán)的主體。憲法、立法法均規(guī)定有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)共同行使立法權(quán)[11]。如全國(guó)人民代表大會(huì)行使基本法律的立法權(quán)；全國(guó)人大常委會(huì)行使其他法律立法權(quán)，并在閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律在基本原則不抵觸的情況下補(bǔ)充和修改基本法律[12]。立法法對(duì)有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限和行權(quán)程序并未作出規(guī)定，但享有地方立法權(quán)的地區(qū)往往制定地方立法條例對(duì)地方人民代表大會(huì)的專屬立法權(quán)作出規(guī)定，在地方人民代表大會(huì)的專屬立法權(quán)以外，其常委會(huì)可以行使立法權(quán)。可見(jiàn)，當(dāng)人民代表大會(huì)行使立法權(quán)時(shí)，代表作為組成人員，通過(guò)審議發(fā)言和行使表決權(quán)的方式參加行使立法權(quán)。但在常委會(huì)立法中，參加行使常委會(huì)立法權(quán)的主體則是常委會(huì)組成人員，同級(jí)代表發(fā)揮的并不是參加行使權(quán)力的主體作用，而僅僅是對(duì)相關(guān)立法事項(xiàng)提出意見(jiàn)建議。如立法法第三十六條規(guī)定，列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律案應(yīng)當(dāng)征求全國(guó)人大代表等各有關(guān)方面意見(jiàn)。

五、從監(jiān)督權(quán)方面看，常委會(huì)組成人員是參加行使經(jīng)常性監(jiān)督權(quán)的主體。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”均具有監(jiān)督權(quán)，但人民代表大會(huì)與人大常委會(huì)的具體監(jiān)督職權(quán)有所不同。人民代表大會(huì)主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“一府兩院”工作報(bào)告、預(yù)算與計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告等開(kāi)展監(jiān)督[13]。但由于各級(jí)人大通常一年只開(kāi)一次會(huì)，不可能對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督。按照憲法規(guī)定，對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會(huì)行使的[14]。憲法第六十七條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定第（二）項(xiàng)明確“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第一百零四條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)中包括了“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。可見(jiàn)，憲法所指的“監(jiān)督”是一種經(jīng)常性的監(jiān)督，其將這種權(quán)力歸于各級(jí)人大常委會(huì)。這與監(jiān)督法僅調(diào)整和規(guī)范人大常委會(huì)監(jiān)督行為的立法思路相吻合。可以說(shuō)，由于人民代表大會(huì)特殊的組織架構(gòu)，人民代表大會(huì)無(wú)法行使對(duì)“一府兩院”工作的經(jīng)常性監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)只能由常委會(huì)來(lái)行使。在常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，常委會(huì)組成人員是參加行使權(quán)力的主體。

同時(shí)，雖然代表不是行使監(jiān)督權(quán)的主體，但充分發(fā)揮人大代表作用，對(duì)開(kāi)展常委會(huì)監(jiān)督工作具有十分重要的意義。

以上分析是從法理上對(duì)代表在人大工作中的地位和作用進(jìn)行了梳理。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民參加行使國(guó)家權(quán)力，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，是開(kāi)展人大工作的根基。只有發(fā)揮好代表作用，才能充分彰顯人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)和作用，才能確保人民的利益和意愿得到充分體現(xiàn)，才能使得人大工作更好地適應(yīng)時(shí)代和人民的要求。因此，必須在依照法定權(quán)限和程序履行職權(quán)的同時(shí)，注重創(chuàng)新代表工作方式方法，進(jìn)一步加強(qiáng)代表對(duì)常委會(huì)工作的參與，使人大代表的作用在人大及其常委會(huì)履職工作中得到充分發(fā)揮。

注釋：

[1][4][6][7]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第235、236、233、235頁(yè)。

[2][3][9]喬曉陽(yáng)、張春生主編：《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》釋義及問(wèn)題解答，中國(guó)民主法制出版社2005年版，第64、46頁(yè)。

[5]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（二）》，中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年5月版，第568～569頁(yè)。

[8]如監(jiān)督法第四條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)。

[10]全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織編寫：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第56頁(yè)。

[11]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編著：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第35頁(yè)。

[12]憲法第五十八條，立法法第七條。

[13]實(shí)際上，人代會(huì)聽(tīng)取“一府兩院”報(bào)告等應(yīng)屬于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)還是監(jiān)督權(quán)的范疇，也值得另行深入斟酌。

[14]楊景宇：《〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉學(xué)習(xí)問(wèn)答》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第14頁(yè)。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)）