涉訴信訪中領導接訪制的優勢與困局

徐昀　王藝穎

摘要：領導接訪制是司法實踐中解決涉訴信訪問題的重要舉措之一。其不僅符合中國傳統儒家思想的社會治理方式，也可從現代社會心理學的霍桑效應中得到印證，但卻面臨著“人治”的困境。領導接訪制與涉訴信訪的法治化并不沖突，在社會的法治化轉型過程中，“外儒內法”的領導接訪制是溝通傳統人治與現代法治的中介因素，能夠順利實現涉訴信訪的法治化。

關鍵詞：涉訴信訪；領導接訪制；霍桑效應；儒家思想；法治化；“外儒內法”

一、領導接訪制：歷史與現實

隨著我國改革開放不斷深入和社會轉型持續進行導致的社會結構調整和利益主體多元化，進而致使各種社會矛盾與利益沖突頻頻發生。近年來不斷爆發的“信訪潮”、“信訪洪流”、“信訪洪峰”等社會現象直接表明我國信訪活動面臨著嚴峻態勢。其中，涉訴涉法信訪案件數量占比居高不下，據統計，以往我國信訪部門受理的案件中，有超過七成是涉法涉訴案件，解決涉訴信訪問題已經成為司法機關面臨的重大課題。

領導接訪制作為實務部門解決信訪問題的重要組成部分，其最早可溯源到1921年，毛澤東同志在接到工人的訪信后，親自到安源煤礦視察了解情況；1938年，毛澤東同志親自處理一起關于延安、宜川等地因殘疾醫院醫療條件差、醫護人員工作不認真而引發的集體上訪事件，最終獲得了圓滿解決。在抗日戰爭和解放戰爭時期，黨的領導干部都積極接待群眾來訪，毛澤東同志經常親自回復群眾來信，在體察百姓需求的同時也獲得大量敵情，從而取得了戰爭的最終勝利。建國初期，以毛澤東為首的黨中央不斷強調要重視人民的來信來訪，將其作為政府聯系群眾的一種方法，給予恰當處理，故此各級機關普遍設立了信訪機構，在設置專、兼職信訪干部外，還組織領導定期接訪。至此，雖未有明確的制度性規定，但實踐中已存在領導接訪制度的雛形。

關于領導接訪制的明確規定，最早的法律依據是2005年修訂的《信訪條例》，其中第二章、第十條規定：“設區的市級、縣級人民政府及其工作部門，鄉、鎮人民政府應當建立行政機關負責人信訪接待日制度，由行政機關負責人協調處理信訪事項。信訪人可以在公布的接待日和接待地點向有關行政機關負責人當面反映信訪事項。”2007年黨的十七大報告中明確提出“妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”之后，在中央政策的指導下，全國各地開始陸續實施“部門領導接訪”、“局長接訪”乃至“區長接訪”、“市長接訪”。2009年3月，溫家寶總理在政府工作報告中指出，要堅持領導干部特別是主要領導干部處理群眾來信和接待群眾來訪制度，服務群眾，化解矛盾。2009年4月，中辦、國辦轉發《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件，對領導干部定期接訪、下訪，及時解決糾紛等進行了系統化的規定。此后，各地區將領導接訪制度作為信訪工作的重點，在細化其具體方式方法發同時，以領導接訪為契機不斷拓展新的信訪渠道和途徑，為各機關所積極推廣。2014年2月，中辦、國辦印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，指出要把領導干部接訪下訪作為黨員干部直接聯系群眾的重要制度。因此，領導接訪制是黨和國家一直非常重視的制度，在實踐中也收效顯著，普遍受到群眾好評。

根據筆者在中國知網上搜獲的資料，學術界關于領導接訪的文獻已有一定的積累，但對其進行深入探討的學術性文章很少。總體而言，領導接訪制在實踐中運用廣泛而學理上較少關注，導致該制度不僅運作混亂無序，也缺乏理論上的支撐，而在全面法治化的背景下還面臨“人治”的責難，導致其日趨式微。不過，本文認為，領導接訪制不僅立基于深厚的儒家思想傳統，也符合社會心理學的一般規律，具有文化層面的合理性；而在中國從傳統社會向現代社會的法治化轉型過程中，法治化的領導接訪制是信訪非法治化轉型為法治化的中介因素，對于涉訴上訪的治理具有重要意義，值得認真對待。

二、合理性：從“仁者愛人”到霍桑效應

通過上文對領導接訪制發展脈絡的梳理，盡管其雛形來源于中國共產黨早期的群眾路線實踐，但卻與我國傳統的儒家思想有深入關聯。

孔子創立的儒家學說以及在此基礎上發展起來的儒家思想一直貫穿于整個中華文明發展史，對中華文明影響深遠。孔子曰：“仁者人也，仁者愛人”。“仁”，是儒學的邏輯起點和理論支點，貫穿于儒學的各個方面。仁的本質即愛人。“仁”不僅要求我們愛自己，人不僅要愛父母，愛子女，還要愛他人，愛普通的老百姓，尤其是對處于社會弱勢地位或困難境地者，應給與更多的關注。在君民關系中，孟子明確提出“民本”主張，與其“民貴君輕”思想一脈相承，荀子也是民本主義者，他在《荀子·大略》中指出：“天之生民，非為君也；天之立君，以為民也。”《大學》首句“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善”，宋明理學的代表人物王陽明認為，此處“親民”思想的第一要義就是 “君子賢其賢而親其親”、“如保赤子”，也就是說，應像君子尊賢愛親那樣愛護人民，應像父母愛護子女那樣愛護人民，對待人民首先要懷著一顆仁愛之心，關愛人民，保護人民。作為領導者，在要求下級忠于上級，民眾忠于國家的同時，更要懂得關心下屬，親民愛民。總的來說，儒家之道即人之道，體現的是“以人為本”。

領導干部接訪制度作為實現領導干部訪民情、知民怨、解民憂的重要途徑，這種“接地氣”的上下級交流方式本身就是踐行“仁愛”、“親民”思想的一種重要體現。讓領導干部深入問題一線、矛盾一線，深入基層，深入當事人，不僅拉近彼此間距離，進行更好的、有效的溝通，而且有助于領導干部深入了解基層群眾的真實問題和需求，樹立領導干部全心全意為人民服務的良好形象。事實上，最高層一直在強調各級領導干部要關心、親近百姓，營造和諧的社會環境。例如，胡錦濤同志2002年12月在西柏坡學習考察時發表重要講話中指出：“牢記全心全意為人民服務的宗旨，各級領導干部要堅持深入基層，深入群眾，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦”。習近平總書記2012年在赴河北省阜平縣考察慰問困難群眾時引用鄭板橋“衙齋臥聽蕭蕭竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關情”的詩句，并指出“我們共產黨人對人民群眾的疾苦更要有這樣的情懷，要有仁愛之心、關愛之心”，鼓勵領導干部多了解群眾心聲和訴求，提高對群眾情緒的感知、理解和化解的能力。其“親民愛民”的思想溢于言表。

關心、親近民眾，縮小上下級間的心理距離，營造和諧輕松的管理氛圍的情感治理方式并非東方獨有，在西方的社會心理學中也早有論述，其中以霍桑效應為典型，與儒家 “仁愛”、“親民”的傳統思想有異曲同工之處。

霍桑效應是社會心理學上的一種實驗者效應，起源于哈佛大學心理專家喬治·埃爾頓·梅奧于1924年至1933年間進行的一系列實驗研究。該系列試驗研究中的“談話試驗”——用兩年多的時間，專家領導們找工人個別談話兩萬余人次，規定在談話過程中，要耐心傾聽工人對廠方的各種意見和不滿，并做詳細記錄；對工人的不滿意見不準反駁和訓斥——最后的結果是霍桑工廠的產量大幅度提高。實驗者對此進行了分析：1.參加實驗的底層員工多次被召進部長辦公室談話，他們認為這是莫大的榮譽，被重視的自豪感激發了其工作熱情；2.工人長期以來對工廠的各種管理制度和方法有諸多不滿，無處發泄只能自我壓抑，“談話試驗”使他們這些不滿都發泄出來，從而感到心情舒暢，工作效率明顯提高。霍桑實驗結果背后所反映出的是管理者尤其是被尊重信任的上級管理者在情感上的關心投入對激發員工工作積極性起到了助推器作用。

霍桑效應所傳遞出的心理學中的情感應用也可以在領導接訪制度中得到印證。領導接訪的過程就是一個信息交換、情感交流的互動過程，通常比信訪者和信訪辦一線人員的互動能帶來更好的效果。這種跨層級的互動不僅讓領導“近距離”傾聽涉訴信訪訴求，“面對面”交流信訪問題，還可以滿足信訪者渴望與對信任、尊重的領導接觸、表達的心理需要。在領導感化和引導的作用下，信訪者更容易在心中產生一種潛在的說服力，產生一種感應力量，從而把領導所解釋表達的意志變為人們的自覺行為。

領導接訪制度作為應對當代涉訴信訪的重要舉措，其不僅與我國儒學貫穿始終的“仁愛”理念相呼應，符合我國傳統儒家思想的治理方式，也與現代心理學中的霍桑效應傳遞出的情感策略不謀而合。然而，盡管存在上述合理性，領導接訪制度卻面臨被實務界拋棄之境況。究其原因，無論是理論界還是實務界，普遍認為領導接訪制度是“人治”的，與“將涉訴信訪納入法治化軌道”背道而馳。那么，領導接訪制是否專屬于“人治”呢？

三、“人治”：領導接訪制性質之反思

在解決涉訴信訪的問題上，領導接訪制度推行多年，在被群眾所認可的同時，近年來也陷入到“人治”漩渦中——一方面，領導接訪制度被認為是“密切聯系群眾”、“走群眾路線”的親民舉措，有利于解決糾紛、緩解矛盾，因而被實務部門普遍推行，并以此為中心展開其他諸多的變形。另一方面，以于建嶸為代表的理論界一般認為信訪制度是一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，帶有“人治”色彩。而與之相對應的領導接訪制度不僅天然帶有“人治”基因，在制度運作中也常常是領導擅自做主、隨意指示，顯有“人大于法”之意。尤其是在十八屆三中全會、四中全會提出“將涉訴信訪改革納入法治化軌道”后，實務界也對領導接訪制度進行新的審視，如海南省高院以領導接訪制“帶有較強行政化色彩”而將其取消，而這一做法立刻得到了司法實務人士的積極回應。

因此，一個頗為明顯的現象是，在日益法治化的時代，人們似乎有將領導接訪制度置于人治一極而意欲廢棄的價值傾向。然而，對領導接訪制度必定專屬于人治的這一論斷顯得過于武斷。筆者認為，盡管領導接訪制與人治有“天然的親和力”，但其未必就一定從屬于人治。

人治與法治是兩種相對的國家與社會治理方式。人治，即以人的意志和想法作為決策判斷的依據和理由，人是最高的統治權威，強調個人權力在法律之上。法治就是依據法律的治理，一切都要按照既定的普遍為人們所知曉的法律規則辦事，強調法律至高無上的最高地位和權威。人治和法治作為兩種不同的治理路徑，其本質差異在于行事最終所依據的標準是人的意志還是法的規則。領導接訪制作為一種解決社會問題的治理方法和策略，其是價值中立的，既可以被“人治”所浸染，也可以被“法治”所型塑。

當領導接訪以以言代法、以權壓法、以人替法的制度狀態存在時，便成為一種“人治化”的領導接訪制。其典型表現是：對信訪案件如何處理，不是嚴格依照法律規定，而是僅憑借主觀經驗和個人判斷，以領導權威自作主張，隨意命令、拍板、指示以結案了事。例如，對于威脅要赴省、進京信訪的無理鬧訪者，領導為息事寧人、盡快讓當事人息訴罷訪，而對案件處理隨意許諾、通過“花錢買平安”等方式進行安撫。人治化的領導接訪制具有明顯的“人治”弊端：涉訴信訪問題解決的標準和依據是作為個人的領導自身，由于接訪領導所享有的級別、地位、權威、權力、資源不同，因而面對同一信訪問題，上訪人會因不同的領導接訪而得到不同的解決方案，甚至連接訪領導的作風品質、思維方式、工作習慣、辦案風格等都可能成為決定信訪案件的處理速度、程度及結果的重要因素。此種狀態下處理的非程序性與結果的不確定性特征明顯，容易產生權力尋租和司法腐敗，無法確保程序的正義和結果的正當。

與此相反，當領導接訪制與法治相結合，以法律規定作為解決涉訴信訪的準則和依據時，便成為一種“法治化”的領導接訪制度。其典型表現是：通過運用領導的權力與威信，引導當事人通過訴訟程序維護合法權益，將涉訴信訪案件完全納入法治化軌道；同時法院也應該對涉訴信訪案件完全依照法律規定進行審理。此時接訪領導的權力地位和個人意志將受到法律的約束和限制——盡管可能仍有領導的“指示”、“命令”、“簽字蓋章”等，但所有的“領導意志”都在法律的框架之下，權力就此被關進制度的籠子。涉訴信訪案件通過領導接訪被納入“法的空間”中，因而就能夠通過程序的保障而獲得結果的正當。

因此，領導接訪制度作為一種應對涉訴信訪的制度設計，其并不專屬于“人治”，那種認為其屬于“人治”的觀點是一種誤判：簡單的認定領導接訪是“人治”的而予以取消的做法有些片面，不夠科學嚴謹，不僅未能有助于涉訴信訪問題的解決，反而斬斷了接訪領導接近群眾，溝通感情、了解民意的途徑。本質而言，領導接訪制是價值中立的，它可以是“人治”的，也可以是“法治”的。選擇不同的處理方式和路徑，領導接訪制度便會隨之涂抹上不同的色彩，呈現不同的價值屬性。故而，將領導接訪制度沿著“法治化”、“規范化”的路徑推進，構建“法治化”的領導接訪制度似乎更為明智。盡管此時的領導接訪制度仍帶有“人治”的外觀，但以法治的思維、理念、方式貫穿領導接訪工作全過程，嚴格依照法律規定處理涉訴信訪案件，是決定其屬于“法治化”的核心特征。

四、“外儒內法”：領導接訪制的法治化路徑

在由傳統人治社會向現代法治社會轉型的過程，涉訴信訪的法治化改革已成為司法理論界和實務界關注的重大課題，而構建法治化的領導接訪制度將為涉訴信訪的法治化提供契機，但如何才能勾連傳統人治與現代法治而發揮獨特的中介功能呢？筆者認為，以人治為外觀，以法治為內核，表現為“外儒內法”的領導接訪制是能夠溝通二者的最優制度選擇；而“內外皆法”的領導接訪制則因制度過于剛性而難以實現中介之功能。

領導接訪制的“外儒”——在外觀上，領導一方面應該親民愛民、重視與信訪者的情感互動；另一方面，為順利轉向下一階段的“內法”而不至于太過突兀，領導應該運用權威釋法說理。首先，接訪領導要真誠熱情接待信訪人，拉近彼此間距離；其次，耐心傾聽信訪人的訴求，盡可能不干擾、打斷其表述以便完整了解案情；再次，對于信訪人的苦悶和不滿情緒，接訪領導要積極給予情感上的回應和心理上的安撫；最后，接訪領導要利用自身權威進行法律的解釋說明，引導信訪人回歸法律路徑。

領導接訪制的“內法”——在內核上，領導對涉訴信訪案件的處理，以實定法為唯一標準。根據涉訴信訪案件的具體情況及信訪人的訴求，進入不同的法律程序。

第一，對于法院受理前的涉訴信訪案件，分別情況予以處理：針對不屬于法院受理范圍的案件，告知信訪人具有主管權限的機關部門，引導其到相應部門解決糾紛；針對屬于法院管轄但不屬于本院管轄的案件，先行受理后依法移送有管轄權的法院；針對屬于本院受理的案件，依法受理并按照法定程序進行處理。

第二，針對處于一審、二審程序當中的涉訴信訪案件，引導當事人將信訪案件回歸法院的訴訟程序，在程序中依法提出自己的訴求，運用法律手段維護自身權利。

第三，針對處于再審程序中的涉訴信訪案件，引導信訪人向人民法院提出再審申請，依再審程序維護自身權利。若依法符合啟動再審條件，法院裁定再審且由接訪領導作為再審的合議庭組成人員參與再審程序。若不符合啟動再審條件，則裁定駁回申請，如果當事人對駁回申請再審的裁定不滿而繼續涉訴信訪，則按照法院自身啟動再審的方式給予信訪人一次再審的機會。

第四，針對處于執行程序中的涉訴信訪案件，分別情況予以處理：若信訪屬于法院拖延、拒不執行等原因導致，告知申請執行人依執行程序尋求救濟，同時法院執行部門應依法執行，維護申請執行人權利；若信訪屬于被執行人確無執行能力導致，則根據執行窮盡原則告知申請執行人案件應終結執行。

我國正處于傳統社會向現代社會的轉型期。一方面傳統社會中的“人治”觀念根深蒂固，社會公眾對權力的迷信和依賴一時難以消除；另一方面，轉型的終極目的是實現社會治理的法治化，轉型過程中出現的一系列矛盾和問題，最終還是要通過法律來規范和調整。“外儒內法”的領導接訪制度立足于我國儒家思想濃厚的現實國情，以領導的接訪為人治外觀，而案件的處理則一準于法，其不僅傳承了中國傳統“仁愛親民”的儒家治理方式，契合了民眾信任領導、尊重權威的社會心理；更重要的是，“外儒內法”的領導接訪制能夠利用情感和權威將涉訴信訪巧妙地引導至訴訟程序中，以致其最終能通過法治的方式得到解決。較之于“內外皆法”的領導接訪制，“外儒內法”的領導接訪制度更為柔性溫和，易于民眾和信訪者接受，能夠極為精巧地架構傳統人治與現代法治的橋梁，從而更為順暢地實現涉訴信訪的法治化。

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（作者單位：燕山大學文法學院）