政府職能轉(zhuǎn)變與宅基地制度改革

摘 要：城市用地的緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地的低效形成巨大的反差。宅基地制度的改革，需跳出宅基地本身，要將其放在中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)的政府職能中來(lái)考量。宅基地制度的改革要與政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，要與其他配套制度的改革相銜接。在政府職能轉(zhuǎn)變的前提下，宅基地制度改革的大方向是市場(chǎng)化。要探索通過(guò)市場(chǎng)化化解保障性和財(cái)產(chǎn)性之間的沖突。

關(guān)鍵詞：非均衡發(fā)展；政府職能；宅基地制度

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)1 文獻(xiàn)綜述

宅基地制度該如何改革，學(xué)界有兩種代表性的研究進(jìn)路。

1.1 產(chǎn)權(quán)角度的宅基地制度改革

所有權(quán)層面。私有論者強(qiáng)調(diào)私有的效率性，重視宅基地對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性功能；公有論者堅(jiān)持現(xiàn)在的宅基地制度，強(qiáng)調(diào)宅基地公有的公平性，重視其對(duì)農(nóng)民的保障性功能；折中論者主張繞開(kāi)所有權(quán)這一改革的底線問(wèn)題，關(guān)注宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善。

使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面。贊成派認(rèn)可宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主張把取得級(jí)差地租的權(quán)利還給農(nóng)民（吳敬璉，2002），實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值（趙之楓，2001）。反對(duì)派認(rèn)為宅基地是農(nóng)民的福利保障（陳柏峰，2007），不能把“福利”當(dāng)“商品”交易（周春山，2012），在農(nóng)村社保制度不完善時(shí)，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)利于穩(wěn)定（孟勤國(guó)，2004）。

1.2 功能角度的宅基地制度改革研究

學(xué)界基本認(rèn)可宅基地具有“保障”和“財(cái)產(chǎn)”兩種功能，但現(xiàn)有宅基地制度偏重前者。宅基地制度改革，應(yīng)如何處理這兩種功能？保障功能派觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的重要性，認(rèn)為現(xiàn)有制度是防范城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中不確定風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑（王旭東，2010），希望維持宅基地政策的穩(wěn)定，繼續(xù)堅(jiān)持保障功能導(dǎo)向（陳柏峰，2007），限制跨村交易。財(cái)產(chǎn)功能派觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地交易所產(chǎn)生的潛在收益，會(huì)推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度的變遷（楊毅，2007），宅基地使用權(quán)制度改革的重點(diǎn)是增強(qiáng)流轉(zhuǎn)性以實(shí)現(xiàn)增值（陳龍江，2008），應(yīng)適應(yīng)于功能變遷，進(jìn)行市場(chǎng)化改革（張德元，2011），弱化土地的保障功能（陳希勇，2008）。

1.3 評(píng)述

以上研究深化了我們對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。美中不足的是：①“產(chǎn)權(quán)”進(jìn)路上，所有權(quán)私有和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支持派都強(qiáng)調(diào)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，側(cè)重“發(fā)展、效率”。反對(duì)派都強(qiáng)調(diào)宅基地的保障功能，主張保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，側(cè)重“穩(wěn)定、公平”，兩觀點(diǎn)各有合理性，但難兼顧“發(fā)展、效率”和“穩(wěn)定、公平”。②“功能”進(jìn)路上的研究，雖全面涉及了宅基地的兩種功能，但由于發(fā)現(xiàn)了兩者的對(duì)立關(guān)系，所提對(duì)策往往因顧此失彼而陷入困境。這些困難使我們有必要?dú)v史地追問(wèn)：宅基地制度是什么？其主要架構(gòu)的合理性在哪里？這些合理性是否仍存在？基于此，筆者將在傳統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，嘗試分析出宅基地制度與政府職能的關(guān)系，并由此推演出其改革的方向。

2 宅基地制度對(duì)政府職能的依賴性

就制度而分析制度是片面的，制度必然服務(wù)于一定的目標(biāo)，這是理解制度產(chǎn)生和變化的關(guān)鍵。不同的目標(biāo)是不同發(fā)展階段和背景的產(chǎn)物。不同的目標(biāo)要求不同的發(fā)展戰(zhàn)略。不同的國(guó)家戰(zhàn)略又要求宅基地制度承擔(dān)不同的功能。由此可以構(gòu)成分析宅基地制度演進(jìn)的“政府職能——宅基地功能——宅基地制度改革”的分析框架。

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然已經(jīng)很少提趕超戰(zhàn)略，但我國(guó)的發(fā)展模式具有明顯的路徑依賴特征，國(guó)家實(shí)行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的模式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變。在地方官員的“晉升錦標(biāo)賽”政績(jī)考核模式下，地方政府的“生產(chǎn)性政府”特征遠(yuǎn)勝于“服務(wù)型政府”特征，政府在民生保障方面的支出還相對(duì)落后，尤其是在農(nóng)村的社會(huì)保障方面。由此，宅基地制度的福利保障特性仍在發(fā)揮著作用。當(dāng)然，隨著城市化的推進(jìn)，土地變得日益稀缺，宅基地用益物權(quán)和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性功能日益凸顯，因此新時(shí)期的農(nóng)房和宅基地對(duì)農(nóng)民有保障和財(cái)產(chǎn)雙重功能，兩功能既有相容的一面又有沖突的一面。如何協(xié)調(diào)好保障性和財(cái)產(chǎn)性之間的關(guān)系是宅基地制度改革的難題。宅基地制度改革的關(guān)鍵似乎不在宅基地制度本身，而在與之配套的其他制度的變革。

3 宅基地制度改革展望

3.1 宅基地制度的市場(chǎng)化改革依賴于政府職能轉(zhuǎn)變

宅基地制度所賦予宅基地的保障性功能，在我國(guó)實(shí)施趕超戰(zhàn)略的初期，在保證工業(yè)化的原始資本來(lái)源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)逐步建立起世界制造大國(guó)的地位，我國(guó)綜合國(guó)力的提高，趕超戰(zhàn)略、非均衡戰(zhàn)略應(yīng)該逐漸退出歷史的舞臺(tái)。為此，一要實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。即趕超和計(jì)劃思維應(yīng)淡化，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律。這里涉及經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。宅基地制度對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能有明顯的依附性，是對(duì)趕超、非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略下政府社會(huì)性職能缺位的彌補(bǔ)。因此其改革首先需要“長(zhǎng)期、全局層面”的改革，即國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能的轉(zhuǎn)型。這是宅基地制度改革的前提。二要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能需要從“生產(chǎn)性”向“社會(huì)性”職能轉(zhuǎn)變，尤其是解決對(duì)農(nóng)民的歷史欠賬。這一職能的轉(zhuǎn)變受制于政府發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，需要頂層設(shè)計(jì)，需要改變中央對(duì)地方的考核方式，改變以GDP為導(dǎo)向的傳統(tǒng)政績(jī)激勵(lì)模式。即要理順中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，改善中央對(duì)地方的考核評(píng)價(jià)體系，將人民對(duì)黨政工作的評(píng)價(jià)納入干部工作的考核體系中，使各級(jí)政府致力于各種公共物品的提供，創(chuàng)造好的軟硬件發(fā)展環(huán)境，致力于改善民生。

3.2 宅基地制度改革的大方向是市場(chǎng)化

土地稀缺之后，土地的相對(duì)價(jià)格必然提升，在價(jià)格信號(hào)的指引下的，市場(chǎng)力量要求對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化再配置，人民對(duì)土地必然要求更為完整的產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)化的前提是剝離宅基地的福利保障功能，使農(nóng)房和宅基地的財(cái)產(chǎn)功能獨(dú)立化。在市場(chǎng)的作用下，宅基地使用權(quán)的保障性和財(cái)產(chǎn)性兩者之間的沖突有化解的可能性。在發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)產(chǎn)性功能的實(shí)現(xiàn)所帶來(lái)的財(cái)富增量，如能合理分配和正確使用，拿出一部分用于相關(guān)農(nóng)民的保障，則保障性和財(cái)產(chǎn)性的沖突能局部化解。其政策推論是：宅基地、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)因時(shí)因地制宜。在發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)的作用應(yīng)多一些，可放松對(duì)宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)約束。當(dāng)然，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)相對(duì)謹(jǐn)慎，政府的公平、再配置導(dǎo)向應(yīng)多一些。

3.3 宅基地制度改革的具體路徑

一是提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，應(yīng)該以城鄉(xiāng)相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)保障取代局部的土地保障，在此基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)宅基地福利功能的剝離和財(cái)產(chǎn)性功能的獨(dú)立。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，城市化加速時(shí)期，往往是傳統(tǒng)土地保障制度向現(xiàn)代社會(huì)保障制度的過(guò)渡時(shí)期，這一過(guò)渡對(duì)化解城鄉(xiāng)的各種社會(huì)矛盾具有重要作用。過(guò)渡之所以可能，是因?yàn)樵摃r(shí)期往往是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，從而是社會(huì)保障供給能力最強(qiáng)的時(shí)期。我國(guó)目前也處于城市化的加速階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村不應(yīng)僅停留于口頭上，在全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障的資金籌集方面，城市化過(guò)程中的土地增值收益是重要的渠道來(lái)源。

二是要因地制宜。由于各地情況有別，改革不能一刀切，要尊重百姓意愿，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段進(jìn)行改革。在區(qū)位較好的發(fā)達(dá)地區(qū)，要積極探索將宅基地制度改革與農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)相結(jié)合，通過(guò)農(nóng)房出租、聯(lián)合擔(dān)保抵押、集聚安置等多種方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)。探索通過(guò)農(nóng)村土地的綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和高端化，農(nóng)民居住的集中化。有條件的地區(qū)還可在集中居住點(diǎn)建立各種生產(chǎn)園區(qū)。另外，鑒于當(dāng)前很多縣域商品房的去庫(kù)存壓力，可以嘗試以縣域內(nèi)的商品房來(lái)進(jìn)行宅基地退出安置，并為入城適齡農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 張德元.農(nóng)村宅基地的功能變遷研究[J].調(diào)研世界，2011（11）.

[2] 王旭東.中國(guó)農(nóng)村宅基地制度研究[D].博士論文，2010.

[3] 張日波.宅基地制度的演進(jìn)機(jī)制略論[J].臺(tái)州學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（5）.標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）16-55-2