項目業主視角下水庫移民信訪原因分析與對策

張燕萍

摘 要：移民是制約水電發展的關鍵因素，而水庫移民維穩是一項長期、艱巨和復雜的工作，它不僅關系水電建設的成敗，更關系一方經濟發展和社會穩定。本文從項目業主的視角，通過溪洛渡水電站十年來大量移民信訪情況匯總分析，歸納出水庫移民信訪的主要問題，分析產生信訪的原因，提出解決水庫移民穩定信訪問題的對策和建議。

關鍵詞：移民；信訪；原因；對策

中圖分類號： D632.8 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）16-68-2

1 溪洛渡水電站庫區移民信訪維穩的現狀

溪洛渡水電站建設征地淹沒影響（含安置區）涉及四川省涼山州和云南省昭通市、玉溪、普洱等4個市（州）12個縣（區），共搬遷安置移民6.2萬人。移民搬遷安置工作分三個階段，第一階段自2003年開始啟動， 2004年4月完成了施工區移民8272人的搬遷，第二階段2007年6月至2007年9月完成了圍堰區移民1451人的搬遷，第三階段從2007年到2013年4月全面完成了庫區移民52871人的搬遷。

十年期間，由于國家的移民管理體制發生變化、云南四川兩省政策不斷調整、各類補償補助標準隨物價上調、專業復建項目的標準提高、規模擴大等因素，移民工作一直在時間緊、任務重，各種利欲驅動、各方利益博弈、新舊矛盾交織，不斷解決問題，又不斷涌現新的矛盾中艱難前行。

溪洛渡水電站移民信訪工作伴隨著整個移民搬遷安置過程。截止目前有三個高峰期，第一個高峰期是2007～2008年，因永善外遷孟連移民返遷造成的一系列群訪事件。第二個高峰在2011年10月，永善啟動木仰、農場返遷移民安置點宅基地劃分，激起永善施工區自行安置移民的心理失衡，在建設施工營地大規模群訪。12月雷波施工區南田鄉金沙村擴遷移民137人要求盡快明確安置方式和補償標準，不斷上訪；第三次高峰期始于2012年底至今大規模搬遷安置，一些涉及到移民利益的問題和矛盾凸顯，上訪的人數和頻率開始增加。特別是蓄水之后，移民對一些遺留問題和政策外的問題解決的訴求更加迫切，上訪的方式更加激烈，集體訪、越級訪更加頻繁。僅2014年上半年5個主要縣區移民來信來訪累計達375次1926人。

2 水庫移民信訪的主要訴求問題分類

水庫移民是指因水利水電樞紐工程建設產生的非自愿移民[1]。移民工作涉及面廣，存在不同地域、不同安置方式以及移民自身情況的個體差異，所以信訪訴求也是多種多樣。特別是集體訪和群體性阻工，往往是各種利益關系、各種問題交織引起。主要有四個方面：

2.1 涉及個人補償補助類訴求

補償標準偏低也是庫區移民普遍反映的問題：

一是移民個人期望值與執行的補償標準存在差距，特別集中在房屋、果園、線外財產、索道索橋等項目的補償。

二是庫區交通條件差，材料運輸距離遠，人工成本高等因素拉高了建房成本，提高房屋補償標準也是移民反映最為強烈的訴求。

三是庫區個別縣為確保蓄水，及時完成移民自建房，實行了政府統規幫建，建設標準較高，建設單價遠超移民自建房標準，需移民自行承擔超出補償部分的費用，造成移民意見較大。

2.2 涉及集體財產分配類的訴求

根據《土地管理法》及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，土地補償費及生產安置費以村民小組為單位首先用于本組移民的生產安置，在完成移民生產安置后的結余資金可交由該組集體討論，形成分配方案報經縣人民政府批準后使用。在這一過程中，涉及各村組的土地使用權爭議及土地轉包等糾紛較多，補償是“對地補”，分配又是”按人補”，土地擁有量較大而家庭人口少的移民戶普遍希望兌付自己所承包土地的兩補費，而不愿將其統籌用于生產安置，所以在界定生產安置人口及分配土地結余“兩費”時，矛盾突出。

2.3 涉及專業復建項目建設過程的訴求

一是安置點基礎設施與功能不夠完善。由于工期緊庫區部分集鎮、安置點建設進度滯后，移民雖然已經建房并搬遷入住，但水、電、管網等基礎設施并不完善，造成移民用水、用電、排污等極大不便。

二是統建房房屋質量問題。部分移民房屋建設采用統規幫建的方式，雖然是移民與幫建單位簽訂的合同，但幫建單位是由地方政府統一招標確定，是變相的統建。由于施工單位偷工減料，加上群眾對房屋建設要求高，質量糾紛問題經常引發群體上訪。

三是地方隨意改變集鎮選址，擴大規模，提高標準。政府希望通過移民安置“搭便車”，集鎮選址從滿足地區經濟發展出發，不充分征求移民意見，有的甚至綁架民意，造成許多移民不得已放棄集鎮安置而改為自行安置，加大移民安置的難度，造成新的矛盾和糾紛。

四是庫區復建公路壓覆蓋問題。庫區復建公路在施工中由于設計深度不夠導致設計變更或者施工組織不到位，亂堆亂棄，存在對沿線土地和房屋造成壓覆、損毀的問題。由于壓覆蓋面積較大，缺乏統一的認定和賠償標準，老百姓對賠償要求較高，施工單位存在推卸責任的心態，所以造成整個庫區復建公路施工常常因老百姓阻工而停工。

2.4 涉及地方基層干部權力尋租的訴求

在實際土地征收過程中，政府先與移民（實際為移民代理人即村干部）就征地問題進行談判，這個過程實際上是一種非市場化的交易[2]。移民與村干部掌握的信息不對稱，就滋長了權利尋租的空間。在具體操作的時候，表現為移民基層干部，特別是鄉鎮、村一級干部，在實物指標調查階段將集體財產登記到個人名下，移民身份界定階段將不符合政策規定的家人及親人界定為移民，以及將他人戶口轉入庫區為其謀利等問題，這些徇私舞弊、弄虛作假的行為嚴重損害了移民切身利益，要求對此類問題進行查處的訴求非常強烈。

3 水庫移民信訪的原因分析

任何事物或現象都是由一定的原因引起的，無因之果的現象是不可能存在的[3]。水庫移民信訪形成的原因主要體現在以下四個方面：

3.1 法律法規政策層面的問題

《憲法》、《土地法》對移民搬遷安置并沒有具體規定，而國務院471號令屬行政法規，內容原則可操作性不強，大量移民的移民政策是國家能源局和省政府出臺，法律層次較低，法律、法規、政策和規范性文件構成了復雜的法律體系，經常發生相互沖突；移民搬遷政策先行，在溪洛渡水電站移民工作中，兩省在制定相關搬遷安置細則時，既沒有充分領會中央有關水電移民的政策，也沒有充分權衡、協調區域水電移民工作的關系，也使得某些條款“承上不適下”，導致執行過程中的內容規定與實際情況脫節，致使政策的科學性、合理性和權威性受到質疑；國家社會經濟發展快，財產價值和重建成本變化大，政策、標準調整，慢于市場變化[4]。例如溪洛渡水電站十年移民工作期間，也是國家經濟發展最為迅速的十年，政策變化快，但移民體制注定，政策出臺需要法定程序，決策流程長，無法滿足實際移民工作的需要，特別是一些涉及移民個人利益的補償補助標準，常常誤導移民，以為是長期大量上訪才導致政策的變更出臺。

3.2 移民安置規劃層面的問題

移民安置規劃是移民搬遷安置的重要支撐文件和依據，由于溪洛渡水電站是2005年核準的，而471號令是2006年9月頒布，所以實施過程采取執行新條例老程序，沒有安置規劃項目已經開工建設，移民工程基本處于邊規劃邊設計邊實施的“三邊工程“狀態，缺乏系統性；部分移民項目設計和地勘深度不夠，由于時間緊，任務重，沒有經過充分的科學論證和征求移民意愿，實施過程中變更頻發，從而引發一系列穩定問題。

3.3 實施管理層面的問題

移民工作的實施主體是縣級人民政府，實施過程中涉及農業、國土、城建、交通等各部門，需要完善的指揮體系和管理體系。但由于移民人數占全縣人數不足1/10，領導對移民工作沒有足夠的認識，各部門各行其是，造成管理混亂，政令不暢通，導致移民工作實施工程中矛盾層出不窮；少數干部移民政策不熟悉，責任心不強，工作方法簡單粗暴，導致執行政策過程出現偏差，有的鄉鎮干部甚至曲解政策，誤導移民群眾，有的假公濟私，侵占移民利益，引起移民群眾的強烈不滿；基層組織軟弱無力，對移民通過正常途徑和合法渠道反映問題置若罔聞，從而反面激發了移民“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的越級上訪思維。

3.4 移民個人層面產生的問題

移民的社會情緒是產生移民信訪事件的社會心理因素。移民搬遷后存在的挫折心理（又稱相對剝奪感）是產生移民信訪的心理條件。[1]主要表現：

一是搬遷前后生產方式發生了變化，無法立即恢復生產，對預期收益產生擔憂，比如過去在永善是種植花椒、臍橙等，搬遷到峨山后改為種植西紅柿、黃瓜等蔬菜，從心理上抗拒搬遷。

二是對補償補助存在很高的期望，希望通過搬遷一次性致富，而現實與期望產生落差造成強烈心理失衡。另一方面對政策的不理解和片面理解也是導致移民上訪的又一誘因。由于受到文化水平和知識結構的影響，移民對于政策的理解往往從字面上解讀，經常斷章取義，極易聽信謠言和蠱惑，從而認為政策不合理，期望通過上訪改變政策。再一方面，搬遷后社會關系重構，移民生活無法盡快融入當地，遇到生活困難，就會有很深的失落感和無助感，外遷移民上訪大多屬于這一類。

4 解決水庫移民穩定信訪問題的對策和建議

4.1 移民政策法規體系的完善

在充分認識我國所處的社會發展階段，認真總結幾十年來水電移民工作的實踐，結合移民工作的規律，盡快建立健全全國統一的移民政策、法律法規和相關的技術標準，使得水電移民工作全過程有法可依、有章可循，提高全社會對其重要性的認識，從法律制度上為妥善處理移民問題提供保障。加強移民政策制定參與的廣泛性。移民安置政策（包括移民界定、安置方式、補償標準等）的制定應充分征求移民意見，并加強政策宣傳，保證移民的知情權，讓移民完全理解相關政策。加強政策的穩定性和調整的及時性，這就要求政策出臺要有一定的預見性，盡量減少調整的頻次，加快調整的速度。過去一個政策的調整，從同意調整到實施基本要論證一年。

4.2 提高移民安置規劃的科學性

科學編制移民安置規劃是做好移民工作的核心。堅持國家移民政策，以人為本，實事求是，與時俱進，把移民利益放在首位，是科學編制移民安置規劃的關鍵。規劃設計的深度和質量直接影響移民搬遷安置的順利實施和移民工作的效果，必須從三個方面做好工作：

一是認真清查建設征地實物指標，這是規劃設計的基礎，也是對移民進行補償補助的基本依據，一定要做到“客觀公正、公開透明、全面準確”。

二是科學制定移民安置規劃方案。在全面分析庫區、移民安置區基金社會情況和資源環境承載能力的基礎上進行設計，兼顧相關規劃，做到“因地制宜、有利生產、方便生活”，將促進移民搬得出、穩得住、逐步能致富為最終工作目標。

三是廣泛征求移民群眾意見。讓移民參與規劃設計工作，有效減少規劃設計脫離實際的風險，特別是涉及移民群眾切身利益的事項，必須做到公平、公正、公開，要建立移民申訴及反饋機制，對移民群眾提出異議的事項應及時檢查，不準確的要及時修正，檢查無誤的要及時解釋。

4.3 提高基層移民管理工作的水平，創新社會管理方式

移民工作中很多問題的產生和復雜化主要是在操作層面，所以移民干部對政策的理解和解決移民訴求的方式方法非常重要。特別是鄉鎮村組干部，對移民順利搬遷安置和構建和諧庫區起到關鍵作用。

一是加強法制建設，在縣級移民部門設立專門的法律援助機構，一方面可以宣傳解釋政策，幫助移民解決涉法問題，另一方面引導移民走法律程序來解決訴求，避免移民受不法分子蠱惑。

二是省市縣級移民部門定期組織各級移民干部特別是鄉鎮移民干部培訓，除宣講相關政策法規，也可請有豐富一線工作經驗的移民干部，將移民訴求編成案例，進行“現身說法”式授課，加強移民干部對問題的認知、預判和解決能力。這樣工作中能做到政策理解透測、對移民訴求解答準確、對問題處理恰當，將矛盾和問題消化在基層，樹立政府的公信力。

三是創新社會管理。利用移民信息系統完善移民的檔案管理，在移民安置鄉鎮嘗試由綜治、司法、民政等部門成立矛盾糾紛排解小組開展大接訪，大排查，保障移民訴求渠道的暢通，營造良好發展環境和生產生活環境。

4.4 做好移民慈善事業和后期產業發展扶持，構建和諧穩定庫區

項目業主要積極履行社會責任，搭建共享水利發電的平臺，為促進庫區和諧穩定和移民安穩致富作出更多貢獻。三峽集團提出的“四個一”水電開發理念，（即建好一座電站，帶動一方經濟，改善一片環境，致富一批移民）就是這一思想最好踐行實證。溪洛渡水電站建設期間和蓄水發電以后，項目業主創新移民工作模式，投入大量資金從事公益慈善事業，通過大病救助、貧困助學、民生保障、和諧庫區建設四大行動，對移民思想上進行安撫、生活上給予幫助，有效解決移民貧困戶的實際問題，加強社區村落的文化教育醫療事業改善，促進移民與安置地居民的融合，為移民安居樂業奠定了良好基礎。下一步將嘗試搭建工程效益分享平臺，在電站收益中提取一定比例的資金，發展移民產業后期扶持項目，最終實現移民安穩致富。這一系列暖心行動，都對加強移民對政府和業主的信任，有效處理矛盾糾紛，化解群訪風險起到了積極作用。

參 考 文 獻

[1] 劉輝，陳純靜，劉丹丹.水庫移民信訪原因及對策[J].人民長江，2007（12）.

[2] 杜勇，余文學，趙姚陽.水電移民沖突的制度經濟學探討[J].人民黃河，2013（03）.

[3] 鄭瑞強.西部水電移民群體性事件發生與防控[J].水利發展研究，2010（05）.

[4] 解懷穎，施國慶.水電移民問題有解[J].高科技與產業化，2009（12）.