關于國家旱澇保收標準農田項目實施存在的問題與對策研究

秦慧娟 王振澤

摘 要：旱澇保收標準農田項目屬于我國實施的高標準農田建設項目之一。針對國家旱澇保收標準農田項目實施現狀與存在問題的研究，對加強后續農田基礎設施建設，改進項目管理方式，提高國家糧食綜合生產能力等具有重要意義。本文對2011年至2014年國家旱澇保收標準農田項目的實施概況、存在問題進行研究分析，闡述原因，提出了思考建議。

關鍵詞：旱澇保收；農田；項目；建設；現代農業

中圖分類號： S27 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）16-118-2

1 旱澇保收標準農田項目概況

1.1 旱澇保收標準農田項目政策出臺背景

糧食安全是關系到國計民生的大事。土地是確保糧食安全的根本。2010年，我國人均耕地面積約0.1公頃（1.5畝），不到世界平均水平的40%。而長期以來，我國農業重數量、輕質量，重效益、輕生態的粗放型發展模式，導致耕地質量變差、基礎設施薄弱等現象出現，有的甚至出現水土流失、土壤退化、生態污染嚴重等問題。根據全國農用地分等定級成果，優等地僅占全國耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。

一方面，人口不斷增加，城鎮化、工業化進程不斷加快，我國糧食消費呈剛性增長趨勢，優質耕地有逐步減少的趨勢。

另一方面，全球糧食消費增加，國際市場糧源趨緊，糧價波動變化加劇，利用國際市場調劑余缺的空間越來越小。

為著力提高糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全，必須以一定的優質耕地作為保障， 2011年開始，國家開始統籌推進旱澇保收標準農田建設。

1.2 旱澇保收標準農田項目實施現狀

據統計，2011年到2014年我國共實施旱澇保收標準農田項目144個，其中，2011年實施項目20個，2012年58個，2013年46個，2014年21個。項目主要采用政府直接投資的方式，2011年至2013年的項目，每畝投入500-800元不等；自2014年后，每畝投入1500元，其中中央投資每畝1200元、地方投資每畝不低于300元。144個項目計劃總投資13.4億元，其中中央投資9.8億元，地方配套3.6億元。計劃建設旱澇保收標準農田164.8萬畝。截止到2015年10月，2011年項目已開工18個，已完工17個，竣工驗收及移交項目13個；2012年項目已開工58個，已完工49個，竣工驗收及移交項目29個；2013年項目已開工41個，已完工20個，竣工驗收及移交項目9個；2014年項目已開工10個，均未完工。144個項目中建立運行管理機構的項目有106個，占項目總數的73.6%；建立管護制度及辦法的項目有107個，占項目總數的74.3%；落實建后管護資金的項目有66個，占項目總數的45.8%；設立標識牌的項目97個，占項目總數的67.4%。

1.3 旱澇保收標準農田項目效益情況

據144個項目實施數據統計，旱澇保收標準農田項目經濟效益顯著，項目區糧食單產實施前為442.5公斤/畝，項目實施后463.1公斤/畝，每畝單產增加20.6公斤；項目實施前農民人均純收入10704元，項目實施后12617元，人均純收入增加1913元，提高了17.9%，有效的改善了耕地質量，提高了產量效益，增加了農民收入。此外，項目社會效益方面也非常突出，項目實施前綜合機械化作業水平為53.6%，項目實施后為67%，提高13.4個百分點；項目實施前土地適度規模經營比重為28.8%，項目實施后為40%，提高11.2個百分點；項目實施前新型經營主體數量737個，項目實施后1261個，增加了71.2%，有效的改善了農業生產條件，提高了農業標準化、產業化、規模化、集約化水平，為保障糧食安全、建設美麗鄉村提供了堅實的物質基礎。關于生態效益方面，旱澇保收標準農田項目不僅通過合理耕作、秸稈還田等改善和保護了農村生態環境，而且通過合理規劃土地空間布局，改進節水灌溉設施，有效的提高了水資源利用效率，如項目實施前灌溉水利用系數為2.84，項目實施后為3.5，提高了23個百分點。

2 旱澇保收標準農田項目實施存在的問題

2.1 資金投入方面

我國旱澇保收標準農田項目的資金來源主要采用國家財政資金投入為主，地方配套資金和自籌資金為輔的形式。同時，各項目所在縣申報項目時，財政部門承諾按規定提供足額配套資金，但在項目批復后，普遍存在地方配套資金到位不足或完全不到位的現象，致使原本就不充足的項目建設資金，更顯得捉襟見肘。以實地走訪的15個項目配套資金到位看，只有2個項目全部到位，5個項目部分到位，8個項目全部沒有到位，到位率從1.6%到35%不等。

2.2 項目建設方面

2.2.1 項目建設內容變更較多

根據要求項目實施應嚴格依據國家初步設計批復內容進行建設。但我們走訪的15個項目實施過程中均有不同程度變更，即變更率達到了100%。包括降低項目建設標準、減少實施面積、減少建設任務等。

2.2.2 個別工程質量不合格

調查走訪的15個項目中，5個項目工程質量較差，問題主要出現在工程設計及實施不規范，例如：有的項目因沉砂池設計不合理，出現濾網易堵塞，沉砂效果降低等問題；有的項目施工過程中未聘請監理單位，沒有項目實施過程記錄、施工過程驗收記錄等，工程質量無法保證。項目建設質量問題盡管不是各個項目區普遍存在的問題，但由于工程質量問題關系到后續的投入使用，因此，更應引起重視。

2.3 后期管護方面

2.3.1 重要檔案資料不全

檔案資料是對項目實施過程的記錄，檔案管理的好壞，直接反映項目建設成果。農田項目由于缺乏項目管理的基本常識，造成很多項目檔案資料不全。15個項目中，有8個項目檔案資料出現不同程度的缺失，有的項目缺少招投標材料、施工圖等；有的項目缺少施工資料、監理資料等；有的項目則缺少設計變更資料、工程結算報告、竣工圖紙等。

2.3.2 財務管理不規范

規范的財務管理是對資金安全使用的保障，但在我們調查走訪的15個項目中，有11個項目存在財務管理不規范問題，占比達到73.33%。這類問題主要包括：未進行專賬管理和核算；資金撥付不合規、使用不規范；挪用項目資金，代付其他工程費用。

2.3.3 項目管護意識淡漠

農田工程由于都是公益性的，因此，很多地方存在只建不管、重建輕管的現象，另外，由于群眾保護和愛護農田設施的意識淡薄，隨意毀壞、耕占溝渠等現象也是屢見不鮮。調查走訪的15個項目中，個別項目已出現部分建設內容損壞。如2012年某項目田間灌溉管線地上部位大部分已經損毀；2011年某項目局部渠道有裂縫。

3 出現問題的原因分析

3.1 項目申報落實不到位，導致與實際情況相悖

項目相關管理辦法規定，在項目編制前期，項目建設單位應組建市場、農藝、工程、技術經濟等方面的專業人員到實地考察、收集資料，進行可行性研究報告編制。但實際操作中，由于存在各類條件限制，導致項目編制可研與實際情況有差異。

3.2 農田水利基礎設施建設資金量分散，導致建設標準低

這些年來，農業投資更偏重于投向大江大河治理等大型水利工程建設，對農田基礎設施工程傾斜力度不夠。中央多數部門都有相關的農田水利設施建設資金，但由于各個部門均在自己的領域范圍內使用，資金較為分散，無法形成合力。另外，一些地方比較忽視農田基礎設施建設，沒有納入政府工作的考核指標，存在著較為普遍的“等、靠、要”現象。

3.3 項目后期管護不完善，導致項目使用年限縮水

旱澇保收標準農田項目是加強農業基礎地位、轉變農業結構、實現農業可持續發展的必然要求。但由于各地“重建設、輕管理”的現象較為普遍，導致后期管護不到位，工程質量保證年限嚴重縮短。

第一，受益主體不明確。項目建設完成后，盡管辦理了各項移交手續，但很多沒有明確到具體的人，有的內容盡管移交到人，但因項目與承擔主體自身需求不符，導致管護積極性較低。

第二，缺乏管護資金。國家財政資金投入有限，而地方由于財政緊缺，無法足額完成配套資金，也沒有多余的財力實施后期管護工作。

第三，缺乏相應的管理辦法。目前，我國旱澇保收標準農田項目還沒有行之有效的管理措施及辦法，造成各項目區管理方法多樣、復雜且低效。

4 關于旱澇保收標準農田項目的思考與建議

4.1 提高資金投入利用率，保障項目高效實施

高標準、高水平的項目實施質量不僅能夠使項目在保證年限內得到充分有效的利用，更是旱澇保收標準農田項目可操作性、可持續性的根本。而好的工程質量，是需要足夠的資金作支撐的。因此，必須加大項目建設資金投入力度，提高資金使用效率。

首先，創新項目建設程序，增加中央財政投入比例，降低地方配套資金比例。

其次，開拓多元化融資渠道，有效吸收社會閑散資金。

另外，項目建設資金不足部分也可由新型經營主體通過自有資金或申請銀行貸款所得的自籌資金作為項目配套資金。

4.2 落實項目建設內容，提高項目整體水平

關于項目建設內容與項目實際需求不符的問題。應創新項目建設程序，鼓勵項目新型經營主體實時參與，充分表達有關項目建設的需求，既能履行監督責任，也能將項目建設內容落實到位。

關于項目建設內容變更問題。首先，提前撥付項目前期工作經費，延長項目前期工作準備時間，通過全國統一招標，確定可研編制單位短名單，實行績效滾動管理，末尾淘汰制度，對可研編制單位進行信譽管理，增強可研編制質量。其次，項目實施單位應選擇高水平、專業化設計實施隊伍，在進行項目建設內容規劃設計時，根據各個地方的資源稟賦、資源環境的承載能力等具體實際情況，制定出符合本地經濟生態農業可持續發展的規劃。

項目工程質量較差的問題。創新項目建設程序，建立設計、監理、施工單位短名單制度，可以有效約束各方單位為確保單位信用和發展認真履行職責，一方面可以積累相關單位專業化建設經驗，另一方面也能激發項目新型經營主體的監督作用。

4.3 加大后期管護力度，保障功能效益的可持續性

從目前我國項目實施的結果看，各地項目的后期管護存在很大漏洞，為了保障旱澇保收標準農田項目提高農業綜合生產能力的可持續性，必須落實好項目后期管護工作，加大管護力度。

首先，明確受益主體。項目建成后，相關管理人員應將項目移交落實到具體的人，明確受益主體的責任與義務。

其次，保障后期管護資金。一方面，地方在實施項目前，應留出部分資金用于后期管護；另一方面，可按照項目區各受益主體一定受益比例提取部分后期維護資金。同時，地方應加強土地出讓收益等對項目后期管護的投入。

最后，制定后期管護辦法。地方在制定項目后期管護辦法時，應結合當地實際情況，考慮特殊狀況，制定出行之有效的管理辦法。

另外，項目長期性、有效性更離不開廣大人民群眾，地方應加大項目的宣傳力度，引導群眾“自愿、自發、自主”的保護維護項目使用。

參 考 文 獻

[1] 王振澤，環小豐，秦慧娟，等.現代農業重大項目投資機制及融資模式研究[M].農業部工程建設服務中心課題組，2015（11）.