安徽省耕地后備資源調查評價成果分析研究

劉偉　鹿平

摘要 以安徽省2012年度土地調查數據庫作為評價底圖，以全省可開墾土地和可復墾采礦用地作為評價對象，采用“限制性”因子法做宜耕性評價。結果表明，安徽省耕地后備資源總量有112 353.13 hm2，主要體征是總量少、分布不均，主要地類是內陸灘涂和其他荒草地。耕地后備資源開發利用的限制性因素有土地規劃、開發成本、生態環境和圖斑破碎度。研究結果可為安徽省耕地后備資源合理開發利用提供依據。

關鍵詞 耕地后備資源；現狀分析；限制性因素；安徽省

中圖分類號 S29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-231-03

Abstract With database of 2012 land use status as evaluation base map， arable land and reclamation mining land in Anhui Province as evaluation object， the suitability for cultivation was evaluated using restrictive factor method. The results showed that reserved farmland resource in Anhui Province is 112 353.13 hm2， the main features are less total amount and uneven distribution， the main land types are in land beach and desert grassland. Land planning， development cost， ecological environment and degree of fragmentation are the major limiting factors for the development of reserved farmland resource for cultivation. The results can provide reference for the rational exploitation and utilization of farmland reserve resources in Anhui Province.

Key words Farmland reserve resources； Situation analysis； Restrictive factor； Anhui Province

耕地后備資源是落實耕地占補平衡政策的基礎，是科學實施節約集約用地的重要支撐，是編制規劃和合理利用與保護國土資源的依據，是完善國家自然資源管理的保障[1]。安徽省新一輪耕地后備資源調查評價成果數據顯示，全省耕地后備資源總量112 353.13 hm2，其中可開墾未利用地99 999.12 hm2，可復墾工礦廢棄地12 354.01 hm2。安徽與江浙滬等經濟發達地區相鄰，承接了長三角地區的產業轉移任務，新增建設用地需求量大，擠占耕地風險大，但又不能突破全省的耕地紅線，不能超規劃減少耕地保有量，不能超指標新增建設用地規模，同時還要完成耕地占補平衡任務。既要控制新增建設用地總量，也要新增建設用地少占耕地，減少低效農村建設用地并復墾為耕地，開墾未利用地和復墾工礦廢棄地。科學合理、有序地開發利用耕地后備資源對保障安徽省經濟發展和保護耕地的“兩難”問題具有重要意義。

筆者利用安徽省耕地后備資源調查評價成果，根據耕地后備資源開發利用的限制性因素和方式，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的最佳利用原則，將宜耕性未利用地和工礦廢棄地開發成耕地，用于完成補充耕地任務；將宜建性未利用地和工礦廢棄地開發成建設用地，實現了新增建設用地并少占用耕地，也就減輕了耕地補充任務；將宜生性未利用地和工礦廢棄地開發成生態用地，改善生態環境，促進生態文明建設。

1 安徽省耕地后備資源調查評價成果

1.1 調查評價對象 此次安徽省耕地后備資源調查內容分為可開墾土地和可復墾采礦用地兩大類。可開墾土地主要是自然形成的尚未開墾的未利用地，也包括因生產建設或自然災害損毀等造成的廢棄的未利用地，主要涉及2012年度土地調查數據庫中的其他草地（043）、內陸灘涂（116）、鹽堿地（124）、沼澤地（125）、沙地（126）、裸地（127）6個二級地類，安徽省無沿海灘涂地類（043）。可復墾采礦用地是指廢棄的采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地，主要涉及2012年度土地調查數據庫中的采礦用地（204）。

1.2 劃分評價區 參照《農用地分等規程》全國標準耕作制度分區，安徽省行政區域內包括3個標準耕作制度分區，由北往南依次是黃淮海區、長江中下游區、江南區。黃淮海區內有宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市全境和蚌埠市的固鎮縣、五河縣、懷遠縣，共24個區縣；長江中下游區有滁州市、六安市、合肥市、馬鞍山市、蕪湖市、銅陵市、安慶市全境和淮南市的大通區、田家庵區、謝家集區、八公山區、潘集區，蚌埠市的龍子湖區、蚌山區、禹會區、淮上區，共63區縣；江南區有宣城市、黃山市和池州市，共18個區縣；合計105個區縣。3個評價區的評價因子基本一致。

1.3 調查評價因子 評價指標涉及生態環境、立地條件、氣候條件、區位指標等4 個方面，具體包括生態條件、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤污染狀況、排水條件、土層厚度和母質條件、地形坡度、鹽漬化程度、土壤質地、土壤pH、耕作便利度等11 個評價指標[2]。

1.4 宜耕性評價 此次耕地后備資源調查評價的原則有綜合性原則、生產與生態安全性原則、限制與易獲得性原則、主導與針對性原則和便利性原則。評價方法整體工作按照內業為主、外業為輔，定性定量相結合，采取主導因素“限制性因子”評價法，確定每一評價單元的宜耕性。通過內外業調查，將收集到的指標資料分別勾劃形成各種評價指標專題圖，再經過數字化，利用GIS 技術疊加獲取評價單元的相關評價指標的評價結果[2]。采取“限制性因子”評價法，對評價單元進行評價。評價單元參評指標中，有任何指標項為不宜耕條件的，該評價單元劃分為不宜耕，其余為耕地后備資源[3]。

1.5 調查評價成果分析 最新一輪耕地后備資源調查評價結構顯示，安徽省耕地后備資源總量112 353.13 hm2，其中可開墾未利用地99 999.12 hm2，可復墾工礦廢棄地12 354.01 hm2。各地市耕地后備資源類型結構見表1。

從地市來看，六安市耕地后備資源總量最大，共24 759.02 hm2；淮北市耕地后備資源總量最小，共252.80 hm2。依據各地市耕地后備資源總量占全省的比例，可以劃分3檔，第一檔是六安市、安慶市、宿州市和滁州市，所占比例超過10%，第二檔是是宣城市、阜陽市、池州市、蕪湖市、亳州市，合肥市，所占比例介于10%至3%，第三檔是銅陵市、馬鞍山市、淮南市、黃山市、淮北市，所占比例3%以下。各地市可開發未利用地排名和耕地后備資源總量排名相差不大，六安市所占比例最高，為23.02%，淮北市所占比例最低，為0.22%。

各地市可開墾工礦廢棄地排名和耕地后備資源總量排名有較大變化，差異更明顯。阜陽市可開墾工礦廢棄地總量最大，共1 852.20 hm2；淮北市可開墾工礦廢棄地依然最小，共35.18 hm2。依據各地市耕地后備資源總量占全省的比例，可以劃分3檔，第一檔是阜陽市、六安市、亳州市、宣城市，所占比例超過10%，第二檔是是合肥市、宿州市、安慶市、安慶市和馬鞍山市，所占比例為3%～10%，第三檔是滁州市、蚌埠市、淮南市、銅陵市、池州市、黃山市和淮北市，所占比例為3%以下。

從地類來看（表2），全省耕地后備資源地類主要是其他草地、內陸灘涂，類型較為單一。可開墾內陸灘涂耕地后備資源比例最大，占到53.26%，超過全部耕地后備資源總量的一半，可開墾鹽堿地比例最少，僅占0.02%。

總體而言，全省耕地后備資源相對匱乏，耕地后備資源類型較單一，16個地市耕地后備資源分布差異大，六安市耕地后備資源總量最大，阜陽市可開墾工礦廢棄地最豐富，淮北市和黃山市的后備資源接近枯竭。

2 耕地后備資源調查成果分析應用

2.1 技術路線 分析安徽省耕地后備資源調查評價成果，結合GIS等現代信息處理技術手段對數據進行深入分析挖掘，全面分析耕地后備資源現狀，并對耕地后備資源開發利用的限制條件進行分析，得出耕地后備資源調查評價成果的開發利用方式和實現途徑。具體技術路線見圖1。

2.2 耕地后備資源開發限制性因素 目前評價成果是宜耕后備資源，理論上都適宜耕作，但容易受土地規劃、開墾復墾成本、生態環境和圖斑程度等限制，部分耕地后備資源難以開墾成為耕地，結合“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的原則，綜合考慮耕地后備資源的開發利用方式。

2.2.1 土地利用總體規劃。土地利用總體規劃將國土空間劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。該輪耕地后備資源宜耕性評價指標不涉及土地利用總體規劃，如果耕地后備資源圖斑坐落在有條件建設區、建設用地區和生態環境安全控制區，該圖斑的土地開墾或復墾就不符合規劃。

2.2.2 土地開發成本。單位面積投資開發成本是耕地后備資源開發利用最重要的可行性因素之一。當投資成本超過了收益成本，項目的可行性就很難成就。依據《安徽省補充耕地指標交易管理暫行辦法》，以耕地指標交易的成交價可以反推耕地開墾成本。從2015年安徽省補充耕地指標交易結果來看，不同區域的耕地開墾成本相差不大，但不同地類的耕地開墾成本相差較大，旱地的開墾費用是42.0萬元/hm2，水澆地的開墾費用是52.5 萬元/hm2，水田的開墾費用是75.0萬元/hm2。當耕地后備資源圖斑的土地開墾成本高于同地類的耕地指標交易價格，從一定程度能反映出該土地開發項目在經濟上不可行。

2.2.3 生態環境耕。耕地后備資源開發容易誘發生態環境問題。部分地區為了實現耕地占補平衡，采用開墾濕地、毀林造田、侵占河床、開墾草原等方式增加耕地，不僅嚴重破壞了生態系統結構和功能，造成水土流失、土壤沙化、土地利用破碎化等；而且新增耕地質量不高，難以持續耕種，容易退耕，造成極大浪費[4]。

2.2.4 圖斑破碎度。安徽省耕地后備資源僅占全省土地總面積的0.71%，圖斑數多，圖斑平均面積小，耕地后備資源圖斑與耕地的相似度差，周邊地類多為林地、河流等，圖斑破碎度高，不易集中連片開發利用。以蒙城縣為例，該縣屬于皖北平原區，耕地后備資源圖斑相對集中。據2014年該縣新增耕地項目明細表，全縣新增耕地項目平均規模8.72 hm2，平均新增耕地面積5.53 hm2。新增耕地面積最大的項目新增13.128 7 hm2，新增耕地面積最小的項目新增僅0.490 2 hm2。

2.3 耕地后備資源開發利用方式

2.3.1 未利用地開發利用。未利用地型的耕地后備資源可以開發利用為農用地、建設用地和生態用地；其中農用地型開發可以細分為耕地、園地、林地、水產養殖用地和設施農用地（圖2）。將宜耕性的未利用地可開墾成耕地，充分挖掘耕地補充潛力，拓寬耕地補充渠道，可以緩解耕地占補平衡的壓力；將宜建性的未利用地開發成建設用地，能有效地減少工業發展和城市建設對優質耕地的占用，緩解用地供需矛盾，可起到切實保護耕地特別是優質基本農田的作用。

2.3.2 工礦廢棄地開發利用。工礦廢棄地型的耕地后備資源可以開發利用為農用地、生態用地（圖3）。水土條件較好工礦廢棄地，通過土地復墾、城鄉建設用地增減掛鉤來解決耕地占補平衡問題；對于遠離城鎮，坡度較大或面積較小的礦地，以環境治理為抓手，恢復和改善生態環境。

3 結論

安徽省耕地后備資源的主要特點總量少、分布不均衡、類型單一，有的市、縣接近枯竭，屬于全國耕地后備資源很有限、建設用地占用耕地補充難度很大的4個省份之一，實現耕地數量和質量占補平衡的難度很大。

耕地后備資源開發利用要按照經濟效益、社會效益和生態效益三者統一的原則，適度開墾復墾，用于落實耕地占補平衡任務、耕地保有量考核和基本農田調整補劃；工礦廢棄地復墾置換出的建新地塊可用于工礦發展、基礎設施和民生工程。這樣既能嚴格保護耕地、緩解占補平衡壓力，又保障了穩經濟增長帶來的建設項目用地需求，優化了土地利用格局，真正做到切實保護耕地和合理利用土地資源。

參考文獻

[1]帥春雨.耕地后備資源調查評價分析：以正安縣為例[J].安徽農業科學，2015，43（22）：258-260.

[2]全國耕地后備資源調查評價技術規定[Z].2014.

[3]全國耕地后備資源調查評價技術方案[Z].2014.

[4]高星，吳克寧.新常態下耕地后備資源開發利用思考[J].中國土地，2015（7）：33-34.