信托公司參與PPP項目的可行路徑探討

2016-07-11 03:59:05孫輝

中國市場 2016年26期

孫輝

摘要：采用PPP模式的項目都應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。主要為城市基礎設施及公共服務領域的定價機制透明、有穩定現金流的項目。從項目所在行業來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目。PPP項目的運作模式包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）等。信托公司在PPP項目中的風險防范有政府信用的風險評估與PPP項目合作伙伴的選擇等。從PPP產業投資基金的主要模式、金融機構參與PPP的還款來源、PPP模式下產業投資基金的退出方式、PPP模式下產業投資基金的風險考量四個方面對信托公司參與PPP項目的可行路徑進行了探討。

關鍵詞：PPP；信托；社會資本；政府引導母基金結構；產業投資基金

DOI：10-13939/j-cnki-zgsc-2016-26-032

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership），即政府與社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式，旨在鼓勵民營資本參與政府基礎建設項目，自2014年9月國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱“43號文”）之后，中央多部委陸續發文推進PPP模式落地。

目前PPP模式存在多種問題，要解決這些問題需要專業咨詢機構提供全面的咨詢服務，包括項目規劃、社會資本甄選、合作談判等。咨詢機構的參與可最大限度地保證項目規范、專業地運作。但在實際咨詢過程中，隨著對PPP模式的不斷探索與實踐，咨詢機構遇到了許多新的問題和挑戰，不同的領域和項目類型也需要不同的思路，咨詢機構在實際操作過程中積極尋求解決方案，并積累了寶貴經驗。

二、如何選取PPP項目

根據發改委與財政部的指導文件，適合采用PPP模式的項目一般具有投資規模較大、未來現金流穩定、市場化程度較高等特點，主要集中在城市地下管廊、軌道交通、供熱供水等以政府為主導，需要由使用者付費的經營性項目上。由于存在穩定的項目收益，其往往對社會資本具有一定的吸引力（詳見表1）。

PPP項目定位有兩個關鍵原則：一是公眾性；二是收益穩定。然而，如此多類型紛繁復雜、地域各有特色的PPP項目，什么類型的PPP項目更適合信托公司。就此問題，本文總結了以下三個關鍵點。

第一，盡量選取政府付費和可行性缺口補助的PPP項目。從項目付費主體角度來看，我國PPP項目可劃分為三類：一是使用者付費，即經營型項目，這類項目提供的公共品或服務完全由消費用戶自身購買付費，其比較適合運用市場化方式運營。二是政府付費，即公益型項目，這類項目提供的公共品與服務完全由政府來購買付費。三是可行性缺口補助，即準經營型項目，消費者付費金額不足以覆蓋項目公司的成本與合理收益，需要政府通過財政補貼、稅收優惠、資本注入等方式給予補助。目前適合信托公司投資的項目主要是政府付費與可行性缺口補助類項目。

第二，著重評估政府的財政實力與信用水平。對于政府付費與可行性缺口補助項目來說，政府均需要按時支付項目補貼，財政實力的高低直接影響政府能否按照合同約定履行該義務。信用水平則不僅為了防止政府存在違約的情況，還可以保證PPP項目的推進效率，因為一般來說，信用水平越低的政府對PPP的認識越不到位。

第三，關注合作伙伴的執行能力。合作伙伴項目推進力度與執行能力的高低直接影響項目的進度，信托公司需提前對其進行考察。

三、社會資本參與PPP項目的操作流程

社會資本參與PPP項目的操作流程分為以下三個方面。

（一）PPP項目操作流程

PPP模式的本質是一種融資模式，關鍵是政府與社會資本如何實現優勢互補，PPP項目一般包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行與項目移交五個階段（詳見圖1）

（二）PPP項目運行方式及適用類型

PPP項目的運作模式包括委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）等（詳見圖1）。

（三）信托公司作為社會資本參與PPP項目的操作流程

PPP項目的設計和運作過程中環節眾多，過程繁復，參與方眾多，需要使用科學的決策工具，也需要專業機構在特定環節上提供技術支持。本文以信托公司作為社會資本為例，對PPP項目的操作流程進行說明（詳見圖2）。

第一，政府向實施機構授權，隨后實施機構開始制定PPP實施方案，并制定社會資本的預審條件。其中，實施機構是指政府或其指定的有關職能部門或事業單位。

第二，政府審批實施機構所提交的社會資本預審條件通過后，發布《社會資本資格預審公告》，正式啟動社會資本采購流程。計劃參與該PPP項目的信托公司應在公告發布后遞交相關材料。

第三，實施機構制定的PPP實施方案，必須通過物有所值評價與財政承受能力評估。一是物有所值評價：用來解決是否采用PPP模式的問題，分為定性評價和定量評價，通過將PPP模式與傳統模式相比較，判斷哪一種模式具備更大優勢，若使用PPP模式是否物有所值。二是財政承受能力評估：用來識別財政風險論證，考量財政持續提供資金支持的能力。

第四，政府公布通過社會資本資格預審的名單。

第五，政府批準實施機構提交的PPP實施方案，發布社會資本競爭性磋商采購公告。若信托公司在資格預審通過的名單中，則應遞交正式的響應文件即標書；政府將邀請多個領域專家對各家提交的標書進行打分；得分最高者進入競爭性磋商。競爭性磋商指的是評審小組與得分最高的社會資本談判，如果達成一致則中標，若不能達成一致，則進行第二輪談判，以此類推。在競爭性磋商中，可能面臨的問題是信息的重復溝通。作為社會資本來說，已經與政府進行過充分溝通；然而專家由于不是政府工作人員，會從他們各自的領域提出各類問題，這些問題可能已與政府溝通過或不甚關鍵的問題。因此這一環節會略顯煩瑣。

第六，競爭性磋商達成一致后確定為預中標，將進入公示期，公示期不少于5個工作日。

第七，公示期結束后，若無異議則確認獲得中標資格。中標結果將在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公告。若信托公司中標成功，則將簽署全套法律文件：PPP項目特許經營協議、合資合同、公司章程、運營維護績效指標及各類保函及其他支撐性文件等。

第八，簽署PPP合同。PPP合同的簽約主體是政府的實施機構和項目公司，而不是社會資本本身。以信托公司作為社會資本參與PPP為例，在PPP合同簽署環節是由信托公司及其他社會資本共同組建的項目公司與項目實施機構簽署合同。PPP合同的核心是授予項目公司特許經營權，使項目公司獲得政府財政補貼。

四、PPP項目中的收益保障

繼2014年底財政部評審確立全國30個PPP示范項目之后，2015年財政部又出臺了針對示范項目的法規，其明確禁止采用BT模式做PPP項目，并對補償回購與保底承諾等變相債務融資模式進行了限制。在這些行政法規的約束下，作為社會資本參與PPP項目，信托公司保證自身收益的方式主要有如下兩種。

第一，股權回購。財政部出臺的文件主要限制變相融資，只要沒有在合同中提前明確收益，股權回購就不能被看作變相融資，故以不明確固定收益的股權回購方式退出是可行的。

第二，等額本金支付。等額本金支付方式意味著最終的資產與股權都可以看作商品進行交易。信托公司作為社會資本參與PPP項目時，如何保證收益實際上是尋求一個確定的收益。收入端是政府的補貼，根據預算法和財政部對PPP模式有關推廣問題的通過，政府在特許經營期內的全部支付義務是可納入財政預算的，因此項目收入可按一定的百分比計算得出；若在項目公司的成本端將成本轉嫁給合作伙伴或者有實力的第三方，則收入與成本均為固定，從而收益也能夠被確定。此外，還需設定補貼調節機制，比如在PPP項目過程中，水電、人工漲價則相應的政府補貼也需上調。

五、信托公司在PPP項目中的風險防范

信托公司采用PPP模式參與基礎設施建設也面臨一定的風險。

（一）政府信用的風險評估

在PPP模式中，特許經營權、購買協議、定價等方面處理不當均會造成一定的項目風險，因此控制PPP項目風險的核心是評估政府的信用與履約意愿。

我國政府在公用和基建等領域一直處于主導地位，較社會資本更易出現違約問題。過去我國PPP項目的失敗案例中，絕大多數均由于政府未能履行合同約定，從而導致合作方利益受到損失。比如：在青島威立雅污水處理項目中，地方政府單方面要求重新談判，以試圖降低簽約合同中的承諾價格；在長春匯津污水處理廠項目中，地方政府廢除合同約定的管理辦法，導致施工機構拖欠合作單位污水處理費，最終項目失敗。所以，完善PPP操作層面的法律法規，明確政府的功能與職責邊界尤為重要，特別是如何降低政府發生違約的概率，保障社會資本的安全。

信托公司需謹慎判斷地方政府的契約精神，弄清關于PPP出臺的相關政策法規，了解地方政府的財政預算管理制度。

（二）PPP項目合作伙伴的選擇

信托公司參與PPP項目的主要優勢體現在資金募集與運作上，劣勢體現在項目運營與管理上。若無第三方合作伙伴，PPP項目的建設運營及經營需依賴地方政府的誠信及地方國企的管理能力，信托公司在商業談判與運營期監管會處于相對弱勢地位。如果引入具備PPP項目建設及運營經驗的社會資本作為合作伙伴，既便于與政府的商務談判，也可保障項目順利建設，降低運營風險。

建議信托公司與具有基礎設施建設或運營經驗的公司（特別是具有PPP項目成功案例的公司）聯合開展PPP業務。

六、信托公司參與PPP項目的可行路徑探討

最新數據表明集合信托對基礎產業的配置比例有所提高：2015年7月，基礎產業信托共募集資金205-84億元，環比增長11-68%，大幅的增長率顯示基礎產業信托發展頗具生機，信托業參與PPP模式下基礎設施建設的前景可期。信托公司和PPP的結合，除了前文論述的信托公司作為社會資本參與PPP項目外，中信信托金融實驗室預測，2016年PPP項目資產證券化活躍度將顯著升級，有望成為重要融資渠道之一。這主要源于PPP項目具備長期穩定的現金流。然而資產證券化操作復雜、綜合費用高有可能沖抵其低成本優勢，在一定程度上影響資產證券化項目的操作。另一種可探討路徑是信托公司與地方政府發起產業投資基金參與PPP。本文以此模式為例，進一步探討其中的可行性方案。

（一）PPP產業投資基金的主要模式

PPP模式下的產業投資基金，一般對納入地方政府PPP框架中的項目公司進行股權投資，具體的項目規劃、建設、運營由項目公司負責完成，項目公司獲得政府給予的某段時期內的特許經營權，目前在我國根據基金發起人的不同，可將PPP產業投資基金分為三種模式。

第一，省政府發起產業投資基金模式。該模式由省政府出資設立引導基金，以此吸引社會資本進入，共同成立產業發展母基金。省級下屬地方政府向上申報項目，經審核通過后，由母基金做優先級，地方財政出資做劣后級，承擔項目主要風險，杠桿比例因省而異，一般情況下地方政府會承擔隱形擔保。比如，以河南省某銀豫資城鎮化發展基金（母基金）為例，其基金架構如圖3所示。

第二，金融機構與地方政府發起產業投資基金模式。該模式由地方國企與金融機構共同合作成立有限合伙基金，后者作為LP優先級，前者作為LP的次級，GP一般由金融機構選擇的股權投資公司擔任，金融機構在整個結構中充當主導角色。比如，以興業基金全資子公司與廈門市政府成立的有限合伙企業為例，其基金架構如圖4所示。

第三，實業資本發起產業投資基金模式。該模式由具有建設運營能力的企業出資與政府、金融機構共同成立有限合伙基金。以某建設企業發起成立的城鎮產業基金為例，其基金架構如圖5所示。

不同發起方式的產業投資基金模式各有長處，也均有弊端，下面本文將就三種模式的優缺點進行比較（詳見表3）。

（二）金融機構參與PPP的還款來源

根據PPP項目類型的差異，產業投資基金的還款來源也會存在較大差異。針對經營型項目，還款來源主要基于項目自身的運營收益，在保證約定質量的前提下，由使用者付費來支持還款；針對準經營型項目，使用者交付費用不足以覆蓋社會資本投資收益的缺口部分，政府通過財政補貼彌補可行性缺口；針對公益型項目，由于產生的收入很少，還款來源主要來自政府購買或直接補貼（詳見圖6）。

（三）PPP模式下產業投資基金的退出方式

產業投資基金的期限一般遠遠短于PPP項目的運營周期，其退出過程有如下三種方式。

第一，項目清算。在產業投資基金的資金進入PPP項目之后，當項目公司完成階段性工作時，通過減少注冊資本等清算方式，償還產業投資基金的收益，進而實現退出。

第二，股權回購或轉讓。當項目公司完成階段性工作時，由政府或開發運營公司進行股權回購，或者轉讓給其他投資者。

第三，資產證券化。當項目運作成熟時，通過將項目公司注入上市公司、基于未來收益發行資產證券化產品等方式，實現產業基金的退出。

參考文獻：

[1]崔俊蘭-PPP模式在普通公路融資中的應用研究[J].中國工程咨詢，2015（10）-

[2]劉紹娟-PPP模式在林業生態工程建設項目中的應用探討[J].林業建設，2015（6）-

[3]王艷麗-我國公路建設PPP模式的應用探究[J].財經界（學術版），2015（24）-

[4]林蓉-專利運營的PPP模式應用探索[J].當代經濟，2015（36）-

[5]仇曉光，閆艷-我國政府和社會資本合作（PPP）立法模式研究[J].現代國企研究，2015（20）-

[6]馬毅鵬，喬根平-對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J].水利經濟，2016（1）-