中國國家公園體制建設的探究

鄒統釬，郭曉霞

（北京第二外國語學院，北京 100024）

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中國國家公園體制建設的探究

鄒統釬，郭曉霞

（北京第二外國語學院，北京 100024）

摘 要：立足于中國自然文化遺產資源管理現狀，從國家公園廣義角度出發，通過對近20年來相關文獻的回顧，從管理機制、經營機制、財政機制、法律環境、社區參與機制5個方面分析了中國國家公園管理存在的問題。結合相關學者對國外國家公園的管理體系、規劃體系以及相關政策體系的綜述。積極響應國家關于生態文明建設，穩步推進建立國家公園管理體制，實現對國家自然和文化遺產地更有效的保護和利用的政策號召。從宏觀與微觀2個層次，著重于“條”與“塊”的體制構建，提出基于中國現有的風景名勝區體系以及保護區體系，設置發揮外部溝通交流，內部引導協調、監督等主要功能的國家公園中央垂直管理機構，并結合屬地化管理的體制模式，實現“一地一牌一機構”；在相關利益主體協調方面，主張借鑒國外的公園咨詢委員會（Park Advisory Committee，PAC）的協同共管模式。

關鍵詞：國家公園；體制構建；“條”與“塊”；協同共管

1　國家公園的概念

世界上對國家公園概念的界定，目前一致認可的是美國國家公園以及IUCN保護地體系中對國家公園的界定。王維正［1］認為關于中國國家公園的界定存在著狹義論和廣義論的爭論。狹義的國家公園指國家級風景名勝區，廣義上還包括國家級自然保護區、國家森林公園、國家濕地公園等，主要指擁有國家級稱號的自然與文化遺產（如表1所示）。本文從國家公園廣義的角度出發，討論中國國家公園體制建設。

中國風景名勝區建立的初衷與美國國家公園類似，一直以來，學者們將中國的風景名勝區與美國的國家公園進行對比［2-4］，旨在提高中國風景名勝區的管理水平，解決相關問題。同時，李景奇［4］提出，由于中國風景名勝區的過度開發，美國的國家公園管理類似于中國的自然保護區，中國的風景名勝區反而與美國的國家娛樂公園相像。

中國關于國家公園的研究主要分為3個階段：第一階段（1982—2005年），1982年風景名勝區的建立，國內的研究主要集中地介紹國外國家公園建設的情況，并將國外國家公園建設與中國風景名勝區建設相比較；第二階段（2006—2013年），2006年中國云南開始試點國家公園，學者們的研究視角開始轉向這些公園研究試點狀況等；第三階段（2013—），黨的十八屆三中全會提出建設中國國家公園體制，學者們主要聚焦于中國的國家公園體制構建的研究。

表1　國家級稱號的自然與人文遺產一覽表

2　中國國家公園管理目前存在的問題

楊銳［5］將以風景名勝區和自然保護區為主的中國自然文化遺產資源的保護現狀總結為：認識不到位、立法不到位、體制不到位、技術不到位、保護資金不到位、能力不到位和環境不到位等7個不到位。從思想意識領域到具體的措施行動，中國自然文化遺產資源保護的確仍存在一定問題。認識不到位目前得到很大改善。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。2014年8月21日，國務院發布《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》，文件中提到要“穩步推進建立國家公園管理體制，實現對國家自然和文化遺產地更有效的保護和利用”。2015 年1月20日，國家發展改革委員會聯合中編辦、國土、財政、建設、農業、水利、環保、林業、旅游、文物及法制辦12個部門聯合發布《建立國家公園體制試點方案》。這一系列動作，足以顯示國家對于自然文化遺產保護的重視，國家將生態文明建設與國家公園體制建設相聯系，也體現了國家為了建設美麗中國和實現中華民族偉大復興的堅定信念。

2.1管理機制——條塊分割、一地多標簽、多頭管理

中國在改革開放以前的計劃經濟管理體制跟前蘇聯比有一個重大不同，就是“條條塊塊”中的“塊塊”的力量更強［6］，相對于地方政府較強的行政管理，主管部門的條條管理只是行業管理與技術指導。這跟目前中國自然文化遺產管理現狀十分相像。目前，中國所采用的國家（部門）結合屬地的管理方式，不同類型的國家級公園歸不同的部門管理，管理機構采用國務院委托省政府，省政府委托市縣政府的托管式屬地化管理［7］，缺乏一個專門負責遺產資源管理的中央一級機構［8］。

以張家界為例，張家界集世界自然遺產（武陵源）、世界地質公園、國家地質公園、國家自然保護區（索溪峪）、國家森林公園（張家界）、國家風景名勝區等多名頭于一身，環境、文物、國土、林業、建設、旅游等部門以及多級人民政府都可直接干預其發展［9］。決策層的多元化導致了各類保護地的交叉甚至重疊，使得各自的優勢不能發揮，而劣勢卻往往互相加強導致行政利益沖突、管理效率降低［10］。

再以普達措國家公園為例，從“塊”狀的管理主體看，州政府是國家公園所有權的實際代表，擁有行政管轄、資源處置、經濟收益等權力。從“條”狀的管理主體來看，各級建設、林業、旅游等部門擁有國家公園的資源監護和市場管理職能。由于沒有任何機構擁有法定的、排他的管理權，各部門責權不清［11］。同一資源地被批準建立不同類型的國家公園，雖然此地價值被從不同角度給予了肯定，但這同時也意味著此地需要服從多個部門的管理，導致管理混亂［12］。

2.2經營機制——政企不分，兩權相聯

張朝枝、保繼剛等［13］提出風景名勝和保護區為主的公共資源管理，現實中很多問題是政府的管理權與經營權沒有真正分離造成的，“兩塊牌子，一套人馬”實際是右手抓經營，左手抓管理，在利益面前強調右手而忽略了左手，使得政府自身不能依法行政。

2.3財政投資嚴重不足，法律環境不容樂觀

目前，很多保護地管理機構是自收自支的事業單位，財務上自負盈虧，投入不足容易導致為追求經濟利益而對資源過度開發的現象。在法律環境方面，中國國家公園試點面臨的問題最主要的是相關法律缺失［14］。中國國家公園管理相關法律法規和協調機制滯后，立法層次偏低，缺乏專門針對國家公園這一特定類型保護地的法律管理體系，而針對單獨各個公園的法律法規也比較少。同時制定保護地相關法律法規的主體大多是行政主管部門，而不是人大等立法部門，降低了這些法律法規執行的力度［15］。王蕾和蘇楊［16］將中國國家公園試點的目前工作情況總結為“不確定”和“不規范”。

2.4相關利益者關系失衡

隨著中國自然保護地體系的發展，資源保護與周邊社區發展的矛盾突出。中國規劃建立的自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園等保護地面積都比較大，或多或少將集體林地、園地、耕地、草地和住宅用地劃入保護地范圍之內，從而影響現有居民生產生活環境。一般國家禁止開發區所在縣域多數為經濟欠發達地區［17］，如何處理好利益相關者之間平衡，尤其是資源保護和周邊社區發展的關系，處理好資源保護、旅游和扶貧關系非常重要。

李慶雷［18］提到中國大陸國家公園缺乏國外國家公園發展所依靠的權威的法律依據和科學的管理制度。因此，國家公園管理制度就成為重要而現實的研究課題。

3　國外國家公園管理經驗介紹

早在1991年，學者徐大陸就對美國、加拿大、墨西哥、英國、法國、波蘭瑞典、芬蘭、西班牙、意大利、捷克、瑞士、羅馬尼亞、冰島、德國、日本等國的國家公園管理進行了簡單介紹［19-20］。

3.1中央集權型的美國國家公園

目前，學者們對美國國家公園建設介紹的最為全面。美國國家公園實行由內政部的國家公園管理局統一管理的國家管理局、地區管理局、基層管理局三級垂直管理體系［21］。以國家公園管理局基本法（Organic Act）為基礎，各國家公園的授權（Enabling Legislation）和其他3項成文法：原野地區法（Wildness Area）、原生自然與風景河流法（Wild and Scenic River）、國家風景和歷史游路法（National Scenic and Historical Trails）為主體，以國家環境政策法、部門規章和其他相關聯邦法律為輔助構成美國國家公園的法律體系［22］。柳尚華［23］詳細介紹了美國國家公園系統及美國國家公園管理局機構及職能。張曉［24］進一步對梳理了美國國家公園系統，并就美國國家公園管理局對國家公園系統管理的主要內容進行詳細介紹。在處理保護和利用國家公園保護過程中最主要的矛盾時，美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務員的角色（steward），而不是業主（owner）的角色［25］。

美國國家公園體系發展經歷了萌芽、成長、發展、停滯與再發展、注重生態保護、教育拓展與合作6個階段［25］。李景奇［3］將美國國家公園體系建設與中國風景名勝區體系建設進行對比的過程中，闡述了美國國家公園“全國性、適宜性、可行性”的建立標準。在資源評價方面，美國國家公園資源評價標準和評審程序［26］、美國國家公園入選標準和指令性文件體系［27］、美國國家公園體系評價的步驟與內容［28］進行了詳細的介紹。

美國國家公園規劃發展經歷了物質形態規劃（master plan）、綜合行動計劃（comprehensive action plan）和決策體系（framework of decisionmaking）3個階段，形成了以法律為框架，規劃面向管理，目標引領規劃，強調公眾參與，軟硬結合的規劃決策體系特色［29］。王欣歆和吳承照［30］以總體管理規劃（GMP）為例，介紹了美國國家公園規劃的基本框架，以及遠景規劃的內容規范和流程規范，并對美國國家公園總體管理規劃做出評述，總結為：明確的規劃目標，合理的決策步驟，全面的信息獲取，有效的公眾參與。

美國國家公園之所以能成為世界自然保護工作的典范，很大程度上得益于其完備的立法體系、中央三級垂直管理體制、兼容并包的國家公園體系這3大獨具特色的國家公園體制［31］。

3.2政策體系化的加拿大國家公園

加拿大的地方自治制度和土地分權原則決定了聯邦、省、地方的保護地體系相對獨立，分權原則和地方自治制度使遺產地呈現出聯邦、省、地方的三元體系。在對自然文化遺產采取保護措施的國家中，加拿大國家公園向來被保護人士公認為最出色的。這不僅是因為加拿大地廣人稀、原始自然景觀極為豐富，更重要的是從1885年設立第一個國家公園——班夫國家公園以來，經過100多年的發展，加拿大形成了從國家公園的設立到土著人政策等一整套國家公園政策體系。加拿大國家公園的政策體系包含：以“自然地理區域”概念作為思想基礎的國家公園，確認政策和圍繞國家公園管理、區劃、保護、開發、土地利用、居民6大方面的系統而科學的國家公園管理政策［32］。在國家公園的規劃方面，加拿大在國家公園規劃類型中，以愿景為導向，以“愿景—價值—目標—戰略—項目型”的層級遞進結構，保證其作為國家公園的核心理念［33］。

3.3協作共治共管式的英國國家公園

英國國家公園始建于1951年，匹克區（Peak District）成為英國第一個國家公園。早在1949年，英國就頒布了《國家公園與鄉村進入法》，規定將那些具有代表性風景或動物群落的地區劃為國家公園，由國家公園進行保護和管理，具體由當地政府執行［34-35］。具體來講，由于英國國家公園的土地多屬私人，政府主要通過規劃管治手段對國家公園進行保護和開發管理。英國環境、食品和鄉村事務部（DEFRA）統一對英國國家公園進行宏觀管理，而獨立于政府的國家公園管理局則是國家公園的直接管理者。鄉村委員會、英格蘭自然署（主管英格蘭境內自然遺產包括國家公園的保護規劃和管理）等協助國家公園管理局來具體制定實施規劃。地方議會、社團及社區居民依法參與國家公園規劃及實施［36］。因為公園管理局沒有土地所有權，他們的主要任務是制定地方層次的公園管理規劃，為土地擁有者提供管理框架，并提供規劃審批服務，以管理公眾步行進入國家公園開放地區的權益。包括與土地所有者簽訂土地管理手續和公眾進入協議；小規模地進行適合當地需要的工業、商業和旅游開發；建立停車場、野餐區和簡易飯店、建立游客中心和出版當地導游小冊子，向游客提供封閉或限制地區的信息；舉辦自然科普培訓班等。

3.4地方自治型的德國國家公園

德國在1970年建立了第一個國家公園歸國家公園管理處管理，公園管理處隸屬于縣議會，管理經費由州政府劃撥到縣一級［24］。豐婷［37］進一步將德國國家公園管理總結為：地方自治型的國家公園管理體制，聯邦政府負責發布自然保護方面的宏觀政策、制定國家公園相關法規等工作。州政府決定自然保護工作的具體開展和執行，形成了州立環境部、地區國家公園管理辦事處、縣（市）國家公園管理辦公室三級國家公園管理機構體系，公園的建立、管理機構的設置、管理標準的制定等系列事務也都是由地區或州政府決定，州政府擁有國家公園最高管理權。莊優波［38］分析了德國國家公園體制，將其特點總結為：在處理自然與文化的關系方面，強調大尺度荒野保護，讓自然成為自然；在處理國家和地方的關系方面，聯邦搭建框架，州府自治管理；在處理部門之間、國家公園與轄區政府之間的關系方面，強調一個部門主導，多方參與協調；在處理國家公園與地方民眾的關系方面，注重區域受益，加強民眾對話。

3.5中央和地方共同管理的日本國家公園

日本的第一批國家公園于1934年產生。根據日本《自然公園法》，日本的國家公園包含自然公園中的國立公園（國家公園）與國定公園（準國家公園）［39-41］。日本的國家公園由國家環境署署長主管，自然保護委員會協管［24］。國立公園設立由國家直接管理，通過“自然環境保全審議會”（由地理、環境、歷史等專家構成）提出意見，最終由環境大臣指定［42］。國定公園由都道府縣直接管理，通過都道府縣直接提出書面申請，再由“自然環境保全審議會”進行審查，最終由環境大臣指定［43］。綜合而言，日本的國家公園系統（國家公園、準國家公園、府縣自然公園）的管理由國家環境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行，準國家公園和府縣自然公園由有關的府縣政府管理。

劉靜艷和孫楠［44］通過對國外關于國家公園研究進行系統性回顧與前瞻，提出成功的發展中國家的國家公園模式仍需要學術界更多地關注。從研究進展來看，目前問題主要集中于本地社區參與角色缺失，忽視社區經濟發展和社區居民扶貧。表2給出了部分國家公園管理模式總結匯總情況。

表2　國家公園管理模式總結匯總表

4　中國國家公園體制構建路徑

作為發展中國家的中國應探索出一種在國外管理經驗指導下的國家公園體制模式。該體制建設應將普遍性與特殊性相結合，并注意以下兩點：一是國外模式皆不宜照搬照抄，更多的是通過汲取國外國家公園管理不同模式中優秀的經驗，結合中國特有的國情，建立具有中國特色的國家公園體制；二是中國國家公園體制建設不可另起爐灶，國家公園的建設應以現有的風景名勝區體系、自然保護區體系為基礎，對以前的體制機制取其精華去其糟粕，實現揚棄。

國家公園制度的建設不是一蹴而就，它是一個循序漸進的過程。在風景名勝區管理方面，中國建立了國家建設行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區管理機構三級管理體制。國家建設行政主管部門負責全國風景名勝區的監督管理；省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區的監督管理。風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，具體負責風景名勝區的保護、利用和統一管理。目前，中國自然保護地在物種和棲息地的覆蓋面方面還存在顯著的空缺，大部分保護地面積過小并被分割，限制了保護地對物種和生態系統保護的價值，使許多重要的生態系統服務功能未能充分體現。按照現狀與發展趨勢，中國國家公園管理制度將出現3種不同的階段和與之相應的治理措施，即地方治理、綜合治理、中央集權。

4.1立根本，定使命，加強法律頂層設計

2015年1月20日，國家發改委聯合中編辦、國土、財政、建設、農業、水利、環保、林業、旅游、文物及法制辦12個部門聯合發布《建立國家公園體制試點方案》。根據黨的十八大三中全會以及《方案》解讀，中國國家公園體制建設的構建動力主要是生態文明建設，對自然、文化遺產地更加有效的保護和利用［45］。

《方案》提出國家公園建設以保障國家生態安全為目的，以實現重要國家生態資源國家所有、全民共享、世代傳承為目標。美國、加拿大等國家公園建立的3大目標是：“ 生態保護、公眾教育、游覽體驗”（protection /education /experience；PEE）［46］，PEE宗旨值得我們借鑒。在自然保護區條例和風景名勝區條例的基礎之上，提高立法層次，建立國家公園法，完善法律體系。

4.2條——中央政府垂直管理與屬地化管理相結合

筆者認為應由國家發展改革委員會牽頭，將各部委與國家公園管理相關的司處分離出來，設立國家層面上對于自然、文化遺產地實施統一保護開發的機構——國家公園中央管理機構。該機構與美國國家公園管理局有所不同，它主要扮演對外溝通交流及內部引導協調的角色，協調監督國家公園集聚區管理機構和運營機構，統一負責并制定國家公園的管理制度和履行審批監督等綜合管理工作。新機構的成立將打破原本各部門、各機構封閉而獨立的運行系統，相互融通、相互補充，在形成合力的同時，也能化解矛盾、減少浪費、提高效率［7］。李鵬［47］認為中國目前實施中央垂直管理的優勢主要體現在2個方面：一是在政府治理方面，中央政府在政治、社會、文化、環境、保護等方面起著決定性作用；二是在土地所有權方面，中國實施土地公有制，即使存在非國有，也容易轉化為國有。設立省市級國家公園集聚區管理機構，成立單獨部門對于國家公園進行管理，不再由環保、住建、林業、國土資源、海洋、文物等部門分割管理，該管理機構按照國家公園管理制度調整資金、經營、監督、社區發展機制，接受國家公園中央管理部門監督，這種屬地管理部門還對當地國家公園的立法、規劃、決策和執行有自主權和決定權。

4.3塊——相關利益者PAC協同共管

不同利益相關者關注點不同，旅游服務提供商（飯店、餐館、旅游商店）關注經濟利益；政府部門和保護組織關注資源和環境保護管理問題；地方政府、當地社區同時關注社會和經濟問題、不同程度的關注資源保護和管理問題［48］。協調好不同利益主體之間的關系，對資源保護尤為重要，尤其是保護地與當地人民之間的矛盾。同樣是公園管理者，“關注風景型”公園管理者側重環境保護和農業發展；“關注保護型”公園管理者側重環境保護和植被恢復，如果公園管理者是本地居民，他們則會將更多區域用作農業生產，可能會影響核心保護區域的價值［49］。因此，眾多利益相關者必須建立互信與協作的關系。社區參與與公園保護之間是一種雙向需求的關系，國家公園建立的目的之一就是提高本地居民的經濟收入，通過立法手段確定并在決策中引入協商機制［50］，而且低收入國家中，成功的國家公園管理依賴本地社區的參與［51］。

黃向［52］提出公園咨詢委員會（Park Advisory Committee，PAC）共管國家公園模式，是輔助國家公園中央垂直管理的非常重要的方式。該模式充分發揮非政府組織在國家公園管理中的關鍵作用，能夠實現國家公園管治的核心理念——相關利益單位的互動和達成共識。再次，統籌周邊社區協調發展，建立生態補償機制，從立法角度明確周邊鄉村生態補償機制，以及周邊社區參與。激發社區居民參與國家公園的開發管理、生態經濟創業、就業的活力，依靠生態富民提高當地農民收入水平和公共服務水平。

4.4創新經營機制與財政機制

建立“政府主導、經管分離、特許經營、多方參與”的經營機制［53］，在保證國家公園的公益性前提下，通過特許經營方式，充分調動社會各界參與國家公園保護、管理、開發和運營的積極性。試點的國家公園，其工作重點是明晰資源權屬，創新經營管理，促進社區發展。明晰資源權屬的核心是對區域內的自然生態資源進行確權，特別是對全民所有和集體所有的產權結構進行科學確定，合理分割并保護所有權、管理權和特許經營權；創新經營管理的核心是核定游覽區承載量，建立門票預約制度，保證門票價格的公益性，實行收支兩條線管理；促進社區發展的核心是要優先保障本地居民就業，完善用地補償機制，吸引社區居民參與決策。

清晰明確與生態服務功能掛鉤的多種經費機制；依國之力，以中央政府財政投入為主導和保障，以地方政府財政投入為補充，接受國內外政府、民間組織、企業和個人的資助與捐款，其他經營收入（門票以及特許經營費用）。通過招募志愿者降低人工成本。將國家公園門票收入“收支兩條線”作為手段而不是目的。采取“分類管理”的辦法，區分對待不同國家公園［46］，并且在國家公園建設的試點階段和完善階段，分先后側重不同的資金投入比重。

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Research on the Construction of National Park System in China

ZOU Tongqian，GUO Xiaoxia
（Beijing International Studies University，Beijing 100024，China）

Abstract:Based on the present situation of natural and cultural heritage resourcesmanagement in China，this paper analyzes the problems of Chinese National Parkmanagement by reviewing the relevant literature from five aspects:managementmechanism，operatingmechanism，financialmechanism，legal environment and community participationmechanism.It is a summary ofmanagement systems，planning systems and relevant policy systems of foreign national parks by relevant scholars.It is advocated to actively respond to China's construction of ecological civilization，and steadily promote the establishment of national parkmanagement system，achieving the goal of good protection and utilization of the natural and cultural heritage in China.From bothmacro andmicro levels，the scenic areas system and protection areas system are put forward，emphasizing the system construction of“chunk”and“piece”.It is suggested to set up an agency with the functions of communication，coordination，and supervision verticallymanaged by National Park to achieve“one spot，one board，one agency”，working with the localmanagement patterns.In terms of the coordination within relevant subjects，it is suggested to learn from the co-management patterns of foreign Park Advisory Committee（PAC）.

Key words:national park；management system；“chunk”and“piece”；co-management patterns

中圖分類號：G124

文獻標志碼：A

作者簡介：鄒統釬（1964-），男，教授，博士，博士生導師，主要研究方向為遺產旅游、旅游目的地管理。E-mail：ztq64@126.com.

通信作者：郭曉霞（1991-），女，碩士研究生，主要研究方向為遺產旅游。E-mail：actout123@qq.com.

基金項目：北京市教育委員會2015年長城學者培養計劃項目“中國遺產保護與旅游開發協同機制”（CIT&TCD20130302）