城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益研究*
——基于土地發展權視角

邊振興，齊　麗，劉洪斌，靳洪武，曹麗梅

(1. 沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽　110161；2. 遼寧省國土資源調查規劃局，沈陽　110039；3.阜新市土地征用整理中心，遼寧阜新　123000)

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·研究報告·

城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益研究*
——基于土地發展權視角

邊振興1※，齊麗1，劉洪斌1，靳洪武2，曹麗梅3

(1. 沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽110161；2. 遼寧省國土資源調查規劃局，沈陽110039；3.阜新市土地征用整理中心，遼寧阜新123000)

摘要目前我國城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益形成過程與數量模糊不清，農民在城鄉建設用地增減掛鉤政策實施過程中的土地權益尚未得到有效保障。文章從土地發展權視角出發，綜合考慮城鄉建設用地增減掛鉤中拆舊區與建新區土地增值收益形成過程，從土地自然增值與人工增值等方面構建了城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益測算模型，確定了增減掛鉤中拆舊區與建新區土地增值收益測算方法，并選擇遼寧省典型項目區作為樣本進行實證分析。研究結果表明：基于土地發展權理論構建的城鄉建設用地增減掛鉤土地增值收益測算模型與方法測算結果均有土地增值收益存在，且當建新區用途為商住業用地時形成的土地增值收益高于建新區為工業用地時形成的土地增值收益； 測算在增減掛鉤中形成的土地增值收益一般在600元/m2左右。在此基礎上提出政策性建議，指出應建立科學的公眾參與機制與農民利益保障監督機制，充分尊重農民意愿，從而保障農民權益。

關鍵詞城鄉建設用地增減掛鉤土地發展權土地增值收益農民權益

0引言

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作自2006年實施以來，在集約、節約利用土地方面取得了一定的成績，緩解了部分土地供需矛盾。然而在城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益模糊不清這一問題也引起了社會各界的關注[1]，國務院針對此現象提出了在城鄉建設用地增減掛鉤中要堅持把切實維護農民權益貫穿始終，并規定要將土地增值收益全部返還農村等要求。隨著土地有償使用制度的改革，我國自1988年就出現了關于土地增值收益的研究，如周誠[2]在2006年就提出了“公私兼顧論”的土地增值收益分配方式。近年來，越來越多的學者對土地增值收益分配進行實證分析[3-4]，馬賢磊、曲福田[5]研究經濟轉型期的土地征收增值收益形成機理及其分配機制，并對土地增值收益進行了測算； 朱一中、曹裕[6]分析了土地增值收益形成過程，并構建了土地增值收益分配模型； 穆向麗、姜婷等[7]就城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區的農民補償情況進行了研究，通過問卷調查，確定了土地增值收益分配比例。由于城鄉建設用地增減掛鉤工作開展時間較短，針對增減掛鉤中土地增值收益研究較少。

我國城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益測算的主要問題表現為不明確是否存在土地增值收益，以及對其形成過程模糊不清。因此，該文試圖引入土地發展權的概念，對城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益的形成機理進行分析，構建城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益測算模型與測算方法，并進行實證分析，為增減掛鉤政策進一步的實施與合理保障農民權益提供理論基礎與技術依據。

1基于土地發展權的城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益分析

1.1基于土地發展權理論的城鄉建設用地增減掛鉤內涵

土地發展權概念最早出現于20世紀40年代的英國，隨后美國與法國開始設立土地發展權。我國現在還未設立土地發展權，但學術界對其研究越來越多。土地發展權概念有廣義與狹義之分，廣義上講土地發展權是指將土地改為最佳利用方向的權利[10]。從狹義上講土地發展權是指將土地轉變為建設用地的權利，該權利是可以與土地所有權分割開來，從而單獨存在與處分的一種物權。付啟來、陳秉譜[11]將土地發展權區分為：實體發展權、基本發展權及虛擬發展權。并認為實體發展權價值應該由國家、農民與農村集體分享； 基本發展權價值應由政府擁有； 虛擬發展權價值應由農地產權人所有，以補償其對于農用地的保護。范輝[12]將土地發展權區分為建設用地發展權、農地發展權及未利用土地發展權。

城鄉建設用地增減掛鉤的核心就是土地發展權的空間轉移，主要是通過將項目拆舊區的農村宅基地復墾為耕地，將其土地開發建設的權利轉移到項目的建新區，從而實現城鄉建設用地的集約、節約利用。我國自20世紀90年代以來就有學者對于土地發展權進行了研究，但目前在法律層面對土地發展權還沒有一個明確的定義。隨著城市化的不斷發展，建設用地價格也隨之上漲，而在城鄉建設用地增減掛鉤中這部分土地增值收益往往會被忽略。因此，在“增減掛鉤”土地增值收益測算過程中引入土地發展權的概念，明確土地增值收益形成過程，是完善“增減掛鉤”制度的重要理論依據。

國土資源部明確界定“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)與擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊與土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。可以看出，城鄉建設用地增減掛鉤實質上就是將拆舊地塊的土地發展權轉移到建新地塊，通過保持土地發展權的總量不變甚至減少來達到保護耕地的目的。是將拆舊地塊的農村建設用地整理復墾形成的耕地的開發建設權利轉移到建新地塊，最終拆舊地塊復墾的耕地將被保護，其使用土地發展權受到嚴格限制，而建新地塊獲得發展權后，政府通過征用農用地來實現其發展權(圖1)。該文將土地發展權區分為農地發展權與市地發展權，農地發展權價值主要是指農地最佳用途價值扣除農地農業用途的價值與農用地轉為最佳用途成本之后的剩余部分。市地發展權則是土地在非農用途狀態基礎上繼續進行具體的非農用途開發權利，市地發展權的價格等于宗地在最終開發用途狀態下的市場價格與其在待出讓非農用途狀態下基準地價之差。

圖1　基于土地發展權的城鄉建設用地增減掛鉤內涵

1.2城鄉建設用地增減掛鉤中土地發展權轉移現狀分析

在這個過程中，政府并不是需要拆舊區農民的宅基地，而是希望通過宅基地的退出獲得在另一個地區占用土地的權利。整個過程就是政府利用行政手段獲得拆舊區的土地發展權，然后在城鎮周邊交易發展權的過程。通過土地出讓實現了宅基地的增值，但實際操作中土地價值的增值已與農民本身沒有任何關系了，農民僅僅得到宅基地價值增值中的一部分收益。政府采取行政手段對宅基地進行發展權限制，但其價值通過市場來實現，因此其土地增值收益是客觀存在的。現實中這部分增值的絕大多數成為了政府的溢價收益。現階段我國對于土地發展權利并無清晰的法律界定，對于其歸屬問題更是模糊不清，土地發展權成為公共領域內的可帶來潛在收益的模糊產權。這就直接導致在增減掛鉤中收益分配不公平，歸屬于農民的部分甚至全部宅基地發展權滯留在了“公共域”中，農民的宅基地權益不能得到保障。

1.3基于土地發展權的城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益形成機制分析

周轉指標是政府通過政策引導，使農民與農村集體將宅基地的土地發展權讓渡出來而形成的。它代表著在城鎮新增建設占用耕地的權利，它的落地伴隨著耕地轉變為國有建設用地，并經出讓獲得土地收益。而建設用地出讓價格一般遠高于落地區耕地價格，也高于拆舊區的宅基地價格，周轉指標落地使用后，國有建設用地出讓價格扣除耕地的農用價值與基礎設施費用的剩余部分為土地征用中產生的土地增值收益，即一般觀念上的新增建設用地的土地增值收益。

周轉指標對新增建設用地的土地增值收益的貢獻體現在為拆舊區承擔了耕地保護的責任，繼而獲得土地增值收益的行政許可。也就是說，沒有周轉指標，沒有耕地發展權的讓渡，地方政府就無權行使新增建設用地計劃外的土地征用，也就不會產生土地的增值。因此，對農地轉為建設用地的土地增值是拆舊區農民與農村集體將發展權讓渡帶來的用途轉換增值，包括在周轉指標落地區土地出讓金中的土地增值收益里。

2城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益模型構建與測算方法確定

2.1城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益模型構建

根據土地發展權理論，在城鄉建設用地增減掛鉤過程中土地價值的變化可區分為4個部分。

圖2　基于土地發展權的城鄉建設用地增減　　　掛鉤土地增值收益模型

(1)區位變化引起的土地增值。城鄉建設用地增減掛鉤的核心就是土地發展權的空間轉移，其中對于掛鉤制度的設計就是以掛鉤指標為載體，通過對拆舊區農村宅基地復墾出的耕地與建新區掛鉤指標的使用，實現了拆舊區農用地與建新區農用地的發展權的空間轉移，但由于地理區位的不同，城市近郊區的農用地價值與城市遠郊區農用地的價值是有差別的，并且城市近郊區的農用地價值是高于城市遠郊區的農用地價值的，因此在此過程中出現土地增值。

(2)土地用途變化造成的土地增值。這是指由于土地用途的改變引起的土地價值的增加，在城鄉建設用地增減掛鉤建新區土地征收的過程中，土地用途由農用地轉變為城市建設用地，城市建設用地的價值遠遠高出農用地農用價值，因此出現土地增值。

(3)直接投資增值。在城鄉建設用地增減掛鉤過程中，農用地被政府征收后，政府對其進行“五通一平”已達到出讓標準，在此過程中政府通過對其進行直接投資而引起土地價值的增加。

(4)市場供求性與土地稀缺性引起的土地增值。土地經過“五通一平”到土地出讓過程中由于土地本身的稀缺性與市場供需矛盾而引起土地增值。

在城鄉建設用地增減掛鉤中的土地增值可以進一步歸納為自然增值與人工增值。自然增值是由土地用途轉變、土地政策的改變、基礎設施的改善、土地的稀缺性及土地供求關系變化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地使用者或土地所有者投入勞動與資本等要素的結果，屬于直接投資增值。

2.2基于農地發展權的城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益的測算方法確定

由于周轉指標的土地增值收益是因土地發展權的轉移而帶來的。一般而言，周轉指標在發展權轉入地落地帶來的土地增值收益必定要大于在發展權轉出地落地帶來的土地增值，否則將不會產生周轉指標的交易。因此，可用周轉指標在供需兩地間的增值收益差，作為周轉指標中土地增值收益的確定依據。

對于拆舊區與建新區的土地增值收益測算主要是基于土地發展權角度，拆舊區與建新區的土地增值收益為農地發展權價值與市地發展權價值之和。農地發展權價值主要是指農地最佳用途價值扣除農地農業用途的價值與農用地轉為最佳用途成本之后的剩余部分。市地發展權則是土地在非農用途狀態基礎上繼續進行具體的非農用途開發的權利，市地發展權的價格等于宗地在最終開發用途狀態下的市場價格與其在待出讓非農用途狀態下基準地價之差。

2.2.1拆舊區土地增值的測算

城鄉建設用地增減掛鉤中的拆舊區多是些遠離城市，位于偏遠地區的農村居民點。由于在項目實際實施過程中拆舊區土地并沒有轉變為城鎮建設用地，但根據區位理論可知，這些地區如果改變其現有用途變為城鎮建設用地，其最有可能轉變為的用途是工業用地。因此，在計算城鄉建設用地增減掛鉤中拆舊區的土地增值收益時是假設如果改變拆舊區土地現有用途后，其土地轉變為的用途為工業用地。

Fc=FD+FS

(1)

FD=Fb-Fa-E

(2)

FS=F-Fb

(3)

(4)

式中，Fc表示拆舊區土地增值； FD表示拆舊區農地發展權價值； FS表示拆舊區市地發展權價值； Fb表示待出讓熟地的平均價格，其具體數值根據研究區土地實際用途的基準地價進行確定； E表示研究區對生地進行開發的基礎設施費用，根據不同地區的“五通一平”價格進行確定； Fa表示土地為農業用地時的市場價值，通過收益還原法進行求取，其中A為農用地凈收益，根據研究區主要農作物的種植面積進行加權平均來求取； ga表示農業用地利用效益的年增長率； r表示折現率，應用安全利率加上風險調整值的方法記性求取； t為農地使用剩余年期，該研究中根據農用地承包期一般為30年來將其確定為30。

2.2.2建新區土地增值的測算

城鄉建設用地增減掛鉤中建新區土地增值收益的測算方法與拆舊區土地增值收益的測算方法一樣，其區別在于建新區在城鄉建設用地增減掛鉤實際操作過程中的確發生了土地用途與土地所有權的變更。因此，對于建新區土地增值收益的測算主要是根據其在實際操作過程中轉變后的用途來確定其待出讓熟地的平均價格與土地出讓成交價格。

Fj=FD1+FS1

(5)

式中，Fj表示建新區土地增值； FD1表示建新區農地發展權價值； FS1表示建新區市地發展權價值。

2.2.3城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值的測算

在城鄉建設用地增減掛鉤實際的操作過程中，拆舊區屬于周轉指標的生產地區，建新區屬于周轉指標的使用地區，因此，整個項目的土地增值收益為建新區土地增值收益減去拆舊區土地增值收益。

Fz=Fj-Fc

(6)

3基于土地發展權的城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益實證分析

3.1樣本確定與數據來源

以遼寧省2012～2014年7個城鄉建設用地增減掛鉤項目區作為實證分析樣本，應用上述模型對其土地增值收益進行測算并分配。參數與統計變量來源于遼寧省各市2014年度統計年鑒，各市國土資源局、農經局、稅務局與房管局相關統計數據與基準地價標準，遼寧省某保險公司相關社會養老、醫療保險行業標準及其他相關數據。其中拆舊區的土地增值收益測算是通過對其進行假設來求取的，假設其改變現有的用途而轉變后的用途為工業用地； 對于建新區土地增值收益的測算是根據項目區實際情況進行求取的，由于在項目實施過程中建新區土地并不是全部用于出讓，一般情況下有一部分土地是用于建新安置，因此在測算土地增值收益時是根據其實際出讓面積與出讓價格來確定的。

表1　遼寧省各典型項目區基本特征　hm2

3.2樣本的基本特征

選擇的7個城鄉建設用地增減掛鉤項目區的樣本，分布在遼寧省不同地級市，代表不同的經濟發展水平。根據拆舊區土地權屬特征，基于該文針對保護農民土地權益的研究點，選擇樣本的拆舊區的土地利用類型均為農村宅基地。樣本建新區類型包括了安置區與建新區，安置區均為用于動遷農民的住宅用地，留用區為商住用地、工業用地及公共基礎設施用地(表1)。

3.3樣本土地增值收益測算過程

以項目區1為例，該項目區建新區規模為35.74hm2，其中安置區面積3.25hm2，留用區規模32.49hm2，留用區用途為住宅用地與基礎設施用地。對于其建新區農地發展權價值求取分為2個部分，分別是安置區農地發展權價值與留用區農地發展權價值。其中對于安置區農地發展權價值的求取是依據所處區位的工業用地基準地價扣除基礎設施費用與農用地價格乘以安置區面積進行求取的。由于留用區用途為住宅用地，對于留用區農用地發展權價值的求取是依據所處區位的住宅用地的基準地價扣除基礎設施費用與農用地價格乘以留用區面積進行求取的。同理，對于建新區市地發展權價值也是分為2個部分進行求取的，但其與上述情況不同的是，由于安置區土地屬于無償劃撥并沒有土地出讓價格，在該文中認為其出讓價格為0。因此，其計算出來的安置區市地發展權價值為負數，其與留用區市地發展權價值之和為建新區市地發展權總價值，其他項目同此計算過程。

3.4樣本土地增值收益測算結果分析

表2　遼寧省各典型項目區土地增值收益情況　萬元

由表2可以看出，項目區7形成的土地增值收益最多，項目區6形成的土地增值收益最少，其余各地區除項目區2形成的土地增值收益稍高之外，其形成的土地增值收益一般在600元/m2左右。項目區7位于沈陽，項目區6位于遼陽，沈陽市項目區形成的土地增值收益最高的原因主要是因為沈陽市經濟較之其余各項目區所在地經濟更加發達，其國內生產總值位于全省第二，且其建新區區用途全部是用于商住用地； 遼陽市燈塔市項目區形成的土地增值收益較低的原因主要是遼陽市經濟發展較慢，其國內生產總值位于全省第十位，且其建新區用途有80%以上是用于工業用地； 對7個項目區分別分析可以發現：當建新區用途為住宅用地時，建新區為住宅用地(32.49hm2)與安置區面積(3.25hm2)，項目單位面積土地增值為994.81元/m2； 建新區為住宅用地(30.19hm2)、基礎設施用地(8.94hm2)及安置區面積(5.29hm2)，項目單位面積土地增值為679.92元/m2； 建新區為全部為商業用地，項目單位面積增值分別是1877.70元/m2與628.08元/m2； 建新區為商服用地(31.26hm2)、工業用地(10.55hm2)、住宅用地(6.15hm2)、基礎設施用地(3.35hm2)，項目單位面積增值為687.41元/m2。建新區為住宅用地(6.70hm2)、工業用地(26.82hm2)、安置區面積(14.37hm2)，項目單位面積增值是212.65元/m2。說明當拆舊區為居民點用地時，建新區全部為住宅用地與商業用地的項目，單位面積土地增值數額最大。且隨著建新區中基礎設施用地、安置區用地及工業用地比例的增加，單位面積土地增值數額也隨之下降，且經濟較發達且建新區用途多用于商住用地時形成的增值收益較高，經濟不發達且建新區用途多用于工業用地時形成的土地增值收益較低。

4結論與建議

4.1結論

由于農地用途的多功能性、城鄉建設用地增減掛鉤實施過程的復雜性、增值收益來源的多樣性等原因，導致測算土地增值收益測算十分困難。現行的土地管理方式中城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益歸屬很模糊。該文基于土地發展權理論，對城鄉建設用地增減掛鉤中土地增值收益來源進行探索性分析，明晰了增減掛鉤中土地增值收益來源與構成，得出以下主要研究結論。

(1)基于土地發展權理論，城鄉建設用地增減掛鉤的核心就是土地發展權的空間轉移，主要是通過將項目拆舊區的農村宅基地復墾為耕地，將其土地開發建設的權利轉移到項目的建新區，從而實現城鄉建設用地的集約、節約利用。

(2)基于土地發展權角度，拆舊區與建新區的土地增值收益為農地發展權價值與市地發展權價值之和。農地發展權價值主要是指農地最佳用途價值扣除農地農業用途的價值與農用地轉為最佳用途成本之后的剩余部分。市地發展權則是土地在非農用途狀態基礎上繼續進行具體的非農用途開發的權利，市地發展權的價格等于宗地在最終開發用途狀態下的市場價格與其在待出讓非農用途狀態下基準地價之差。

(3)通過遼寧省樣本實證分析，可以發現在在增減掛鉤中形成的土地增值收益一般在600元/m2左右，建新區全部為住宅用地與商業用地的項目，單位面積土地增值數額最大。且隨著建新區中基礎設施用地、安置區用地及工業用地比例的增加，單位面積土地增值數額也隨之下降，且經濟較發達且建新區用途多用于商住用地時形成的增值收益較高，經濟不發達且建新區用途多用于工業用地時形成的土地增值收益較低。

4.2建議

4.2.1建立科學的公眾參與機制，充分尊重農民意愿

科學的公眾參與機制是確保農民利益的根本手段，只有賦予農民更加充分的知情權、選擇權及話語權，才能充分了解農民的意愿，保障其合法利益。

4.2.2建立嚴格的農民利益保障監督機制

與建設工程質量需要監理一樣，也需要建立嚴格的農民利益保障監督機制。(1)要健全相應的農民利益保障監督制度，明確監督內容、要求與形式； (2)應對關鍵性內容做出硬性規定，如農民簽訂的拆遷補償安置協議書，作為試點項目立項的基本前提，就在總體上為確保農民利益提供了保障。(3)要突出運行中每個工作環節所涉及農民利益的具體表現，關心農民的利益細節。

參考文獻

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ALLOCATING LAND VALUE INCREMENT OF LINKAGE OF THE INCREASE OF CITY CONSTRUCTION LAND AND THE DECREASE OF RURAL RESIDENTIAL BASE ON LAND DEVELOPMENT RIGHT

Bian Zhenxing1※，Qi Li1，Liu Hongbin1，jin Hongwu2，Cao Limei3

(1. College of Land and Enviroment,Shenyang Agricultural University, Shenyang , Liaoning 110161, China;2. The province of Liaoning land resources investigated and planning bureau, Shenyang , Liaoning 110039, China;3.Fuxin City Land Acquisition Rehabilitation Center, Fuxin, Liaoning 123000, China)

AbstractAt present, during the implement of the linkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential, the formation process and the number of land value increment are blurry. The farmer's rights and interests are not guaranteed in carrying out this policy. In this study, from the perspective of land development right, the formation of land value increment in the new built area and the disassembled old area were considered. The benefit calculation model was constructed from two aspects, i.e., artificial increment and unearned increment. The measuring and calculating method was applied to calculate the land value increment, taking the typical area of Liaoning province as an example. The result showed that there was a land increment income in the linkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential based on the theory of land development right. The land increment income was higher when the new built area was used for commercial and residential than that used for industry. The land increment income was measured 600 yuan per square meter. Finally, it suggested that it should establish a scientific mechanism for public participation and monitoring to protect the interests of farmers, and respect the wish of farmers.

Key wordslinkage of the increase of city construction land and the decrease of rural residential; land development right; land increment and income; peasant rights and interests

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160310

收稿日期：2015-03-22

作者簡介：邊振興(1974—)，男，遼寧朝陽人，副教授、碩士生導師。研究方向：土地利用規劃。Email： 261180596@qq.com *資助項目：遼寧省國土資源廳招標課題(SJHC2015第02號)

中圖分類號：F321.1； F304.8

文獻標識碼：A

文章編號：1005-9121[2016]03-0055-07