中期財政規劃與預算管理制度改革

任偉峰 單文濤

中期財政規劃與預算管理制度改革

任偉峰 單文濤

為深化預算管理制度改革，建立跨年度預算平衡機制，需要改變傳統年度預算，實行中期財政規劃管理。本文首先闡述中期財政規劃的基本內容，然后分析當前年度預算存在的問題和中期財政規劃的實施意義，最后提出實行中期財政規劃管理的對策建議。

預算管理制度；年度預算；中期財政規劃

中期財政規劃是我國"深化預算管理制度改革，改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制”的重要舉措之一。財政部于2015年4月3日，印發了《關于實行中央部門中期財政規劃管理的意見》（財預[2015]43號），明確中央部門中期財政規劃管理的必要性、總體思路、主要內容和組織實施辦法。中期財政規劃與部門預算相結合，將對我國的預算管理體系和部門預算編制產生重大影響。

一、中期財政規劃概述

中期財政規劃，是一種將預算收支的安排超過一個年度的財政計劃，為實現財政可持續發展，世界上眾多發達市場經濟國家和發展中國家積極探索預算制度改革，并于20世紀中后期，創立的一項改革措施，其核心理念是改變年度預算的管理體制，指導政府科學理財。據統計，目前世界上已有超過70％的國家實施了中期財政規劃。當前我國推出的中期財政規劃改革，在國際社會，又被稱為"中期預算框架”或"中期支出計劃”。在國際貨幣基金組織的《財政透明度手冊》（2007）中，對中期財政規劃的定義是：“中期預算框架，如果能得到嚴格實施，不僅可以說明維持現行政策對國家收支的影響，而且還有助于控制推出的新政策，并對一年以上的預算實施情況進行跟蹤。它為增進行政部門責任的透明度提供了依據，并為編制以結果為導向的預算奠定了必要基礎。”

作為中期預算的一種過渡性改革措施，我國推行的中期財政規劃要求，根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要，結合社會政治和經濟發展環境，考慮基期年度的社會發展情況，預測未來3～5年經濟社會的發展態勢和主要經濟技術指標，在國家的宏觀經濟政策下，進一步預測未來3～5年的財政收入和支出情況，在科學預判財政收支的基礎上，重點研究財政收支政策，分析現行收支政策問題，制定財政收入和支出改革方案，并進行綜合平衡，在保持財政主要政策相對穩定的前提下，根據國民經濟和社會發展的實際情況適時進行調整，實現中期財政規劃向中期預算的平衡過渡。

中期財政規劃規劃期的長短，以三至五年為宜，實踐中各國以制訂三年期預算收支計劃的居多，我國中期財政規劃的規劃期也是三年。簡單說，就是將預算安排的時間從一年擴展到三年，按照三年滾動方式編制規劃，每年向前延伸一年，在時間上實現滾動管理。在三年期的財政規劃中，每一年的規劃都約束指引對應年度的預算。在編制三年財政規劃時，各部門可以在預算年度執行結束后，根據國民經濟發展和財政收支預算最新情況，結合財政支出上限對后兩年規劃內容進行調整，同時添加一個新的下一年度，形成一輪新的中期規劃，使規劃內容適應實際情況的變化。

在全國范圍內實施中期財政規劃前，財政部就積極探索改革試點，在全國選擇部分地區推動制訂中期滾動預算。2009年，河北、河南焦作市、安徽蕪湖縣成為全國首批進行中期滾動預算的試點地區，在試點成功實施的基礎上，很多地方又積極開展了項目庫試點，這些試點的改革經驗，為實行中期財政規劃管理積累了寶貴經驗。

二、年度預算管理制度存在的問題

（一）與國家長期規劃結合不緊密，導致政府短期行為

財政預算源于宏觀經濟形勢，而在年度預算下，對宏觀經濟的預測僅局限于一年，使得年度預算在編制與執行中，具有一定的臨時性和隨意性，對未來可能發生的收支變化因素考慮不足，重大改革政策難以在預算中做長遠考慮，預算編制也與政府經濟社會發展中長期規劃脫節，難以避免政府的短期行為，加大了財政風險。另外，許多政府支出項目是跨年度執行的，只制訂年度預算，根本不適應跨年執行的實際情況，導致資金安排缺乏前瞻性和可持續性，尤其在經濟波動時往往難以有效發揮調控宏觀經濟的作用。

（二）預算約束力弱，影響財政支出績效

各部門在編制年度預算時，要較多考慮以往年份實際發生的支出，一旦當年預算未完成很可能會影響到部門或單位未來年度可支配的財政資源，但政府預算支出進度受到多種因素的影響，不可控的市場環境等各種不確定性因素都可能導致預算支出進度的變化，當原計劃的支出水平可能被降低時，資金使用單位或部門在年末時，通常會采取的做法是，不再根據項目支出需要合理用款，而是為完成預算進度集中花錢，導致預算資金低效率配置，削弱了政府預算的約束力和嚴肅性。如果能夠突破年度預算的局限性，在編制預算時，綜合考慮政府很多項目跨年度執行的實際情況，只要在項目執行期內完成支出進度，就不會影響到未來預算的安排，不會影響預算執行單位今后年度的可支配財政資源，那么就有望在很大程度上緩解各部門、單位在年末集中花錢的問題。

三、實行中期財政規劃的重要意義

中期財政規劃，從表面上看是將政府的收支預算從一年延長到三年，但實際上，他并不是簡單的時間上的延伸，他是為彌補年度預算存在的不足，在分析預測未來重大財政收支情況的基礎之上，結合政策目標，涵蓋更多內容，從多個角度和內容上對年度預算的補充。在中期財政規劃的三年規劃內容中，以第一年規劃的內容為基礎形成當年預算，財政規劃的后兩年內容對應以后兩個年度的預算，是在后兩年規劃的基礎上進行調整形成的。而且，后兩年的規劃是具有預算性質的規劃，必須在此基礎上進行細化調整才能轉化為當年度的預算。

中期財政規劃，結合經濟發展周期制訂財政政策，實現財政政策由當年收支平衡向跨年度平衡的轉變，在制訂三年滾動規劃時，通過充分研究規劃期內的重大財政收支，重要政策的項目目標、運行機制和評價辦法，增強中期規劃對年度預算執行的約束力，增強預算編制的嚴肅性和前瞻性，促進政府施政目標實現和提高財政資金使用績效。

四、實行中期財政規劃管理的對策建議

實行中期財政規劃，是一項復雜的系統工程，是當前我國預算管理制度改革的重點內容。科學編制中期財政規劃，既需要深化財政制度內部改革，也需要跟進外部配套措施。

（一）科學編制中期財政規劃

中期財政規劃的順利實施，必須以科學編制規劃內容為前提，以三年為周期編制中期財政規劃和部門預算中期規劃，并逐年向前滾動。在三年滾動財政規劃內容的編制中，每一年的規劃內容對應一年的財政預算，并約束指引對應年度的預算。首先根據第一年規劃內容制訂當年財政預算，在當年預算執行結束后，根據國民經濟和社會發展的最新形勢，結合財政收支的實際情況，及時調整后兩年規劃，并在此基礎上添加一年新的規劃，形成一輪新的三年財政規劃。具體在編制時，為使三年滾動規劃科學可靠，既要預判部門總體收支，又要研究影響重大的宏觀經濟政策，逐步建立起一套動態優化的調整機制。

（二）做好規劃間的銜接

三年滾動財政規劃的編制，不是毫無依據的孤立規劃，各部門在編制規劃內容前，應首先制訂部門的中長期發展規劃，明確事業領域的中長期發展目標和發展方向，財政規劃既要與社會發展及國家宏觀調控重要政策相銜接，也要與國民經濟重大財政收支項目和行業規劃指標相銜接，據此估算經費需求，編制年度預算，對規劃框架內的延續性項目要統籌考慮多個年度，提升財政預算的前瞻性；對根據國民經濟發展需要產生的新增項目，必須與規劃內容相銜接，提高預算的財政透明度，提升財政規劃對預算的約束力。

（三）積極推進相關配套改革

實施中期財政規劃，需要推動政府會計基礎制度改革，變收付實現制為權責發生制，全面反映政府的資產、負債、收入、費用等相關信息，為政府預算管理提供更為全面、豐富的財務信息，再利用這些基礎信息，測算政府運行成本，編制中期財政規劃和中期預算；加快構建財政預算管理信息系統，并提供良好的硬件和軟件支持，使中期財政規劃管理運行更為順暢。

（四）夯實規劃相關基礎工作

實行中期財政規劃，一要做好頂層制度設計，出臺中期財政規劃管理指南。根據《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）要求，財政部應及時出臺中期財政規劃管理的具體指南，各部門、地區也應積極制訂編制中期財政規劃的意見和實施方案，明確規劃編制的具體方法和程序；二是加強財政專項資金項目庫的建設和管理。在中期預算框架下，建立項目庫，對入庫項目要通過篩選、論證，完善預算審核；加強項目庫管理，做好項目的分類和清理工作，并進行項目提前儲備，逐年滾動，實現項目庫與中期規劃的信息對接、同步更新，增強財政資金使用的前瞻性和可持續性；三是修訂預算管理相關制度。中期財政規劃，是預算管理制度的偉大創新，中期財政規劃實施后，原有預算的編制方法、編制內容和編制技術都將發生重大變革，原有預算管理規章制度將不再適用，各部門或單位要調整修訂原預算管理制度，重新建立和完善預算調整機制，以適應中期財政規劃的要求。

[1]石英華.積極穩妥推行中期財政規劃管理[J].公共財政研究，2015(02).

[2]張婷婷.中期財政規劃管理與預算管理制度改革[J].經濟研究導刊，2015(19).

[3]楊志勇.我國中期財政規劃改革：基本方向與主要問題[J].中國財政，2014(11).

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