探討統一監管下編制區級國有資本經營預算

王 軍

探討統一監管下編制區級國有資本經營預算

王 軍

統一監管是國有企業改革的重要舉措，國有企業資本經營預算又是國家以出資人的身份對企業資本收益進行分配而發生的各項收支的預算。統一監管下地方國有企業資本經營預算的編制，體現了國企改革發展的新階段，不僅關系到政府改善國有經濟布局的總體規劃，也增強了國有企業社會責任。

統一監管；區級；國有資本經營預算

一、編制國有資本經營預算的意義

早在1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，《決定》中首次提出“建立國有資產經營預算”。國有資本經營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。建立國有資本經營預算編制制度，對于增強政府的調控能力，完善國有企業收入分配制度，推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，具有劃時代意義。到了2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善國有資本經營預算制度”，并具體指出“提高國有資本收益上繳公共財政比例2020年到30％”，要將更多國有企業創造的利潤用于保障和改善民生。這是國有企業不斷深化改革、完善國有經濟布局、強化國有企業社會責任的重大舉措，是堅持社會主義發展和完善基本經濟制度的客觀要求，也充分體現了國有資本經營預算編制的重要性。通過編制國有資本經營預算，合理的分配及使用國有資本收益，增強政府的宏觀調控能力，推進國有企業改革發展和經濟轉型升級。

二、統一監管下編制區級國有資本經營預算的目的

經營性國有資產實行集中統一監管是國企改革發展的需要。在2009年出臺的《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》中就明確指出“積極探索經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑”。地方政府，尤其是區縣級政府，對各類經營性國有資產實行集中統一監管，有利于調整優化地方國有經濟布局結構，提高企業國有資產配置效率。不僅要建立以管資本為主的國有資本管理制度，還要以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。在統一監管的大背景下，按照財政部下發《關于推動地方開展試編國有資本經營預算工作的意見》要求，絕大多數地方政府陸續出臺了實施國有資本經營預算的意見或辦法，部分區縣也逐步從制定單一的“收益收繳管理辦法”，再到2014 -2015年制定具體、完善的“國有資本經營預算辦法”，辦法中涵蓋了“管理-預算-收繳-支出”等各項具體內容。目前區級國有資本經營預算編制的體系也按照統一監管的要求，將以前直接監管的單位擴大到委托監管的單位，體現了“大國資”、“統一監管”體系的要求，形成覆蓋全面、權責明確、規范高效的國資監督、管理和營運新格局，實現國有資產保值增值。在實行集中統一監管下國有資本經營預算編制規定也日趨完善，彰顯國企改革的發展，從而也對國企的監管提出更高的要求，需要不斷按照改革的要求解決面臨的問題。

三、統一監管下編制區級國有資本經營預算中遇到問題及解決

（一）監管單位對納入統一監管的認識模糊。事業單位所辦企業由于歷史原因，企業的管理還是按照行政模式，收支還是并入主管部門管理，沒有脫鉤或自負盈虧。主管部門面臨是否需要納入統一監管？納入監管后國有資本經營預算和政府公共財政預算如何銜接？納入統一監管后的委托監管企業如何管理等問題。為了加強統一監管，在產權管理上，2011 -2013年省市國資委曾將納入政府出資監管的國企進行了系統登記并頒發了產權登記證書；2013年至今，省市財政部門就事業單位出資所辦企業進行了產權登記，進一步加強了國企監管。到了區縣級，因部門改革的需要，財政監管部門和國資管理部門很多進行了合并，直接納入區縣財政部門，對所轄國企進行統一監管。將政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，逐步推進統一監管、管辦分離。按照國有資產集約化管理要求，遵循行業相近、產業相關的路徑，推進企業國有資產匯集整合，發揮國有資產集成效應。體現相對獨立，相互銜接。各相關部門做好委托監管國有資產基礎工作，及時將統一基礎管理信息納入區國資統一平臺，確保納入委托監管企業資產的完整性、人員的穩定性、財務的真實性、經營的連續性。各主管部門要督促所屬企業及時辦理產權變動和出資人變更登記等相關手續，理順出資關系。

（二）監管單位下屬國企對編制國有資本經營預算的政策理解不到位。長期以來，區級國有企業國資監管主體分散，存在監管政策不統一、基礎信息不完整、協同發展不充分；部分國有企業仍存在政府管辦一體情形，沒有編制國有資本經營預算，無法發揮國有資源的規模優勢和集聚效應。部分國企每年只是按照主管部門的要求做內部審計，未進行過清產核資，對于企業財務情況沒有進行過國有資產統計和財務會計決算，形成了不透明和不規范管理，國有資本無法發揮經濟和社會效應。在實行統一監管下，編制國有資本經營預算要堅持收支平衡，量力而行。預算編制應實事求是，預算支出根據預算收入規模編制，不列赤字，綜合平衡。國有資本經營預算支出既要實現資金投入的經濟效益和國有資本保值增值，又要兼顧國有企業經營、解決歷史遺留問題和企業改革發展。

（三）加強統一監管下推進企業預算編制工作。企業都納入了統一監管或委托監管，做好監管企業的管理工作，進一步推進企業國有資本經營預算編制是目前急需解決的問題。首先是要依法管理，要以出資為限、監管以法定為據，大力推進依法監管。在做好事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的同時，更多運用法治化、市場化監管方式。要通過公司治理履行出資人職責，加強公司章程管理，規范董事會運作，嚴格選派和管理股東代表和董事、監事。建立健全國有資本經營目標考核評價體系，完善激勵約束機制，落實國有資本保值增值責任。其次是要建立健全國有企業財務預算審議、運營狀況監測分析和財務決算審核基礎管理制度，加強對國有企業清產核資、資產評估、產權流轉、國有資本收益管理，健全國有資本投資制度，逐步提高國有資本回報。

（四）統一監管下編制區級國有資本經營預算的特點。對于部分區級企業來說，改制后剩下的企業規模小，經營范圍窄，歷史遺留問題多，債務負擔較重。企業經營經濟增長點比較單一，部分企業受國家政策性因素，造成總體效益增長幅度有限，容易出現增收不增利現象，國有資本經營預算形成“無米之炊”。面對這種情況，監管部門在履行出資人職責時，要統一區屬經營性國有資產統計、產權、考核等基礎管理，統一國有資產全覆蓋、規范化、科學化的監管政策制度體系，為形成區域性優勢企業創造條件。

四、統一監管下完善國有資本經營預算編制及發展方向探索

（一）探索制定符合行業特點的監管方式，提高國有資源配置效率和經營收益，促進企業可持續發展的前提下，新納入統一監管的企業編制國有資本經營預算可實行過渡期方式。在確保企業平穩過渡中，實行逐級匯總，委托監管單位審核，再到直接監管備案的方式。實現國有資本經營預算的編制、收益的上繳、支出的規劃緊密關聯的直接監管方式，形成權利、義務和責任相統一的管理體制。對國有資產納入統一監管范圍的企業，不論國有資產監管關系與監管方式變化與否，各部門、各企業要確保企業正常生產經營有序開展，共同努力，確保社會和諧穩定。

（二）探索完善國有資本經營預算編制的途徑。首先，國有資本經營預算制度的發展進程中可以看出完善編制的重要性。從2007年頒布的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》中明確地方國有企業由地方國資委決定上繳制度；再到2010年下發《關于推動地方開展試編國有資本經營預算工作的意見》，大部分省市都出臺了實施國有資本經營預算的意見或辦法，多數地區開始編制國有資本經營預算，部分延伸到市縣級。伴隨著改革深入開展，國有資本經營預算編制要越發重視理論分析，強調實際應用，定性與定量分析并重，要結合企業自身情況制定出一套完整的編制及控制體系。其次，國有資本經營預算編制理論需要多元化發展。企業經營日趨多樣化，經營業務呈現多種方式。適應企業的發展，企業預算的編制已經開始與統計學、管理學等眾多理論相結合，更加科學化和合理化，使得利用多樣化的工具編制預算管理的技術越來越完善。

（三）國有資本經營預算編制發展方向的探索。首先要不斷加強國有資本經營預算編制的管理。要強化樹立管理理念、培養管理文化，建立機制，制定相關政策，對發現問題進行跟蹤調查，定期對日常的工作進行審查。其次是國有資本經營預算編制技術的提升。在增強經驗判斷、加大對資料與記錄的分析的基礎上，不斷提高風險控制與識別的科學性。三是合理確定利潤收繳比例，進一步提高上繳公共財政比例。進一步加大對國資收益的統籌力度，根據重點產業發展和經濟規劃發展布局，統籌用于支持我區企業改革、債務償還和歷史遺留問題解決，更重要的是國有企業有義務承擔相應社會責任，“取之于民，用之于民”，將企業創造的收益更多用于保障和改善民生。

[1]張艷.十八屆三中全會《決定》與深化國有企業改革的路徑選擇.中國集體經濟，2015年1期.

[2]林江斌，葉勝榮.關于構建福建國有資本經營預算制度的思考.華人時刊（下旬刊），2012年2期.

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