民族鄉經濟發展困境及解決措施

牛志民

民族鄉經濟發展困境及解決措施

牛志民

民族鄉是民族區域自治制度的補充，在保障民族平等、維護社會穩定等方面有著重要作用。但民族鄉面臨經濟結構單一、財政收支緊張、傳統文化保護不力等問題。為更好發揮民族鄉的作用，建議加大對民族鄉的財政支持、人力支持、文化教育支持、民族品牌支持，保障少數民族權益，完善我國民族區域自治制度，推進我國基層民主政治制度改革，確保政治文化與經濟發展相互協調、相互促進，逐步完善我國的政治制度，達成依法治國理念，為道路自信、理論自信和制度自信提供基礎。

民族鄉；經濟發展；困境；建議

民族鄉是以一個或者幾個少數民族聚集地為區域范圍建立的我國基層行政區域單位。對比一般鄉鎮而言，民族鄉對實現民族平等、民族團結和共同繁榮具有重要意義：

第一，有助于保障民族鄉內少數民族合法權益，確保散居少數民族與聚居少數民族享有同樣權利。民族鄉作為民族區域自治制度必要補充，在設立、發展及其理論基礎上，都與民族區域自治地方相類似，加強了對少數民族權益保障；第二，有助于貫徹落實中國共產黨和國家的民族理論、民族政策。中國共產黨和國家的民族理論、民族政策是少數民族地區管理的指南。“堅持民族平等、民族團結和各民族共同繁榮”是我國基本政策，以建立社會主義平等、團結、互助的新型民族關系。民族鄉可以確保少數民族當家作主，并建立和諧團結的新型社會主義民族關系；第三，完善民族法律規定，健全我國民族法律體系。民族區域自治是我國解決民族問題的獨特性政治制度，既是我國社會主義法律體系的重要組成部分，也是對國際法律體系的重大貢獻。

雖然《民族鄉行政工作條例》賦予民族鄉諸多權利，但這些權利缺乏外延性界定，也沒有保障性規定和措施，導致上述權利空化、泛化，不具有可操作性。從而導致民族鄉的諸多政策傾斜和優惠待遇無法貫徹落實。

一、民族鄉經濟的主要問題

（一）產業經構單

產業結構是反映經濟發展狀況的關鍵指標。大部分民族鄉產業結構單一，作為農業的第一產業比重大，作為工業的第二產業和作為服務業的第三產業發展滯緩。特別是伴隨城鎮化發展，地區規劃范圍過小、缺乏持續性、缺乏科學性合理性，導致民族鄉鎮的經濟發展不穩定，區域布局不合理，產業結構重復，特色項目不突出，缺乏后續發展能力。資源性民族鄉在資源開發過程中，沒有將資源和可持續發展有效結合起來，都增大產業結構風險。

（二）財政收支入不敷出

民族鄉財政困難制約民族鄉各項事業發展，也難以發揮民族鄉的作用。財政困難主要表現在財政收入來源單一，民族鄉作為一級地方行政區域，其管轄范圍內的鄉鎮所有制企業不多，即便存在鄉鎮所有制企業，因缺乏現代管理技術和科學設備設施，其效益整體不高。所以財政撥款、無息貸款等非營利性收入成為主要來源?！肮べY欠發普遍化，財政赤字規模擴大化，實際債務負擔沉重，財政風險日漸膨脹?！?/p>

（三）特色文化保護開發不力

民族鄉特色文化特別是帶有民族風情的風俗習慣宗教禮儀，其經濟效益和社會價值開發尚不到位，處于簡單、低層次、小規模的重復模仿階段。如吉林省部分少數民族鄉在本民族發展歷史中的文化特色、品牌傳承地位十分突出，主體少數民族在民族鄉內居住時間多達100多年，梨樹縣葉赫滿族鄉就走出兩位聲名顯赫的皇后：輔佐努爾哈赤打天下的孝慈高皇后即清皇太極的母親；頗受爭議并影響中國近現代發展的慈禧太后。到吉林旅游者了解梨樹縣葉赫滿族鄉的卻人不多。這與民族鄉設立初衷——因地制宜地發展經濟相去甚遠?！叭鄙倬哂忻褡逄厣漠a品，在已開發的旅游項目中缺乏民族特色的優勢，一些鄉對自身民族文化的認識不足，沒有把它作為一項資源財富來加以開發和利用，更沒有做好繼承、改造、提高的工作?！?/p>

民族鄉的上述經濟發展困境，與民族鄉自身地位位置等自然情況有直接關系，但民族政策無法貫徹落實，也是導致其困境的重要原因。在加快民族融合與促進民族團結的當下，我們應促進民族鄉快速發展：

二、加快民族鄉經濟發展的措施

（一）加大民族鄉重視程度

民族鄉設立的目的在于保障少數民族平等權和促進民族團結。民族鄉經濟不能得到長足發展，自然難以實現其設立初衷。而設立目標不明確導致不重視民族鄉

的情形。單純從市場經濟角度而言，民族鄉與一般鄉鎮經濟發展引導組織作用相同，但這種作用僅僅是民族鄉作用中的一種，還肩負政治、文化、道德義務，不同民族在共同管理決策中實現民族團結、經濟繁榮。特別是在我國經濟發展進入新常態、面臨兩個陷阱、反恐等多項艱巨任務的狀況下，民族鄉工作開展程度不僅決定我國經濟發展，還可能決定民族團結甚至國家安危。所以，我們必須高度重視民族鄉的重要價值，將各項民族政策徹底貫徹落實。

（二）建立國家、省（區市）各負其責的經濟幫助機制

現有的省級政府經濟幫助在社會發展和推動少數民族經濟進步方面曾起過一定作用，有力推動民族鄉經濟發展。但這種省級負責幫扶的模式也存在巨大隱患，幫助行為演變為簡單的經濟援助，在經濟掛帥的行政考評指標體系中，民族工作簡化為不出事就沒事的狀況。缺乏必要合理的長遠規劃，幫扶工作整體性、協同性不強，沒有帶動民族鄉和諧健康發展。特別是伴隨市場經濟發展，省級計劃、財政、稅收、投資、金融等經濟體制改革逐步深入，原有民族鄉優惠政策缺乏與市場經濟配套的措施，部分優惠措施已經喪失其實施的社會經濟基礎和政治基礎，民族鄉待遇與一般鄉鎮待遇幾乎沒有差異。“馬山、上林縣編制財政預算時都沒有給民族鄉安排機動財力，與其他一般鄉鎮沒有什么區別?！边@也正是?。▍^市）對民族鄉不予以重視的原因。民族鄉在實現自我治理、自力更生的前提下，仍舊面臨經濟結構單一、財政緊張、發展基礎薄弱等現實問題。民族鄉大都經濟基礎薄弱，比較貧困，地處交通不便、信息閉塞的邊遠山區，自然環境惡劣，交通、通訊、電力、醫療衛生、教育文化等設施缺乏，甚至有的民族鄉民眾生活在貧困線以下。這就要求我們在進行頂層設計時，將民族鄉的優惠政策和經濟幫助落到實處，而不是由省級財政自行進行補助，因?。▍^市）政策制定缺乏宏觀的民族平等和民族團結戰略視野，只要維護社會基本穩定前提下，更容易將資金投放到能產生更多經濟效益的領域和地區，從而忽視民族平等發展的機會。

就倫理價值追求而言，一方面國家政策需要按照經濟規律行事，因市場經濟的發展成為當下社會進步的主流；但另一方面國家政策也必須在市場效率面前進行公正平衡，給落后的、需要保護的民族或地區提供必要可能合理的幫助，從而彌補省（區市）簡單經濟利益考核的不足。所以從國家經濟發展而言，給予民族鄉必要的優惠政策及直接經濟資助，是必要合理的。實現政策性的經濟幫助到法律規定的經濟幫助、國家省（區市）共同分擔責任的經濟幫助機制。只有如此，才能真正實現民族鄉設立的初衷，糾正地方單一經濟衡量標準不足，“把主要精力放在當地經濟調節、社會管理和公共服務上，把發展經濟的職能交給社會、交給企業、交給群眾、交給民間組織，這樣當地政府的職能才能歸位?！痹趪覍用嬖O立民族鄉專項發展資金，納入國家預算，從經濟預算和財政支持角度加大對民族鄉投入，改變省級及以下行政部門忽視少數民族鄉的態度。

（三）民族鄉文化傳承保護與經濟發展有機結合起來

民族經濟的特色性還沒有發揮出來。民族鄉文化發展應本著維持特色、發展優勢的原則，在進行市場開發利用的同時，加大保護力度。我們應在民族鄉逐步融入市場經濟的進程中，對其特色文化和經濟生產進行保護。對具有特色的文化產品和內容，國家應提供資金進行傳承和發掘，大力支持申請非物質文化遺產，文化保護與市場經濟發展良好結合起來，將旅游、工藝品等經濟項目納入文化元素，對符合國家知識產權保護范圍的納入知識產權保護范圍，提高國家對特色文化的保護力度。特別是在少數民族語言文字方面，如赫哲族語言就瀕臨消失，國家應組織專門人員進行傳承?！氨Ｗo傳承優秀民族傳統文化，是新型城鎮化建設對歷史的責任。”甚至有時可能需要短暫犧牲其經濟發展的目標保護文化的特色。按照越是民族的越是世界的原理，少數民族文化的特殊性保持過程就是對其文化傳承認可的過程，而這種過程也是對其文化經濟價值有序開發的過程，只有認識到文化的特殊性，并對這種特殊性進行保護性開發，我們才能確保不涸澤而漁，不殺雞取卵。否則，可能“使鄂倫春人在生活中追逐經濟利益的同時，在精神上卻陷入了無所適從的困境，鄂倫春人開始變得茫然、困惑，在文化上徹底成為了邊緣人。”從而將少數民族的特色文化和市場經濟有機結合起來，發揮其最大價值，在保護中開發，在開發中利用，最終提高少數民族特色文化的獨特作用。

（四）培養選拔少數民族干部

我們還必須認識到，培養少數民族干部不僅僅是民族平等的要求，還是促進民族團結融合的需要。民族關系團結融合是一個長期發展的過程，其中最重要的因素是人，起關鍵帶頭作用的恰恰是少數民族干部，少數民族干部綜合素質是決定民族事業和民族關系發展的核心指標。少數民族干部與漢族干部在共同完成管理服務職能過程中，不斷接觸交往，可以提高少數民族科技水平和管理能力。培養少數民族干部，加大少數民族對本民族本地區事務的參與決策程度，提高其民主意識，加強自治能力建設，為地區經濟建設和民族事務發展提供更廣闊的平臺。特別是加強自治能力建設方面，民族鄉此項任務長期處于停滯半停滯狀態，少數民族干部的選拔使用缺乏長遠的規劃性和實效性，無法帶動少數民族

群眾參與決策管理，決策過程及結果的科學性合理性無法得到保障，對社會基層穩定和發展都帶來不良影響。因此，我們應立足加強自治能力建設，以系統科學選拔少數民族干部為途徑，實現民族鄉鎮的團結穩定。

（五）完善民族鄉執法監督機制

不僅應明確監督主體，還應將這種法律監督主體的層級提高，由設立民族鄉地方機關進行監督顯然已經無法滿足民族鄉鎮發展的需要，而對民族鄉社會文化發展和社會進步以及政治作用幾乎沒有考核，即使考核也更多從維護社會穩定的角度出發?，F有民族鄉沒有監督機制，民族鄉內各個主體責任規定也不明確，即便沒有達到善治的標準也不予處分。因此，必須明確監督機構的監督內容，強化民族鄉執法的責任追究制度。同時加大社會監督和輿論監督，還權于民，還政于民，健全民族鄉執行政策的外部監督環境，推動民族鄉自治權行使的科學性合法性。要求國家部委特別是民族事務委員會從國家長久發展和社會進步角度，承擔起民族鄉法律法規政策執行的主體責任，對違反民族鄉法律法規的行為進行相應懲處。同時，還應明確違法的責任。現有《民族鄉行政工作條例》缺乏對違反民族鄉執法的責任種類和責任內容，出現違法沒有后果的現象。即便有少數民族要求追究違法者的責任，但因法律責任規定不明不清，無法對違法者進行懲處。在規定監督主體和明確責任的同時，還應對監督方式方法途徑進行明確，對監督者的行為進行立法規定，從而將民族鄉鎮的監督行為也納入法律規定，切實貫徹依法治國理念，將民族鄉鎮納入法律規范的軌道。

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（作者單位：中央民族大學法學院）