推進江蘇省國有糧食企業改革的思考

文/李彥光

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推進江蘇省國有糧食企業改革的思考

文/李彥光

2015年9月13日，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式公布后，9月24日，國務院再次發布《關于國有企業混合所有制經濟的意見》。國有糧食企業如何提高應對生存和競爭的壓力，如何在市場化條件下確保宏觀調控的能力，國有糧食企業改革之路如何走，將是當下應該思考的重點。

一、關于改革方向的選擇

近三年來，在江蘇省政府《關于深化地方國有糧食企業改革的意見》的指導下，各地制定了適合自身發展的改革方案，通過對國有糧食企業兼并重組和土地產權改革，產權結構更加明晰和優化，資產質量和管理效益明顯提升。但應看到，全省國有糧食企業改革始終處在修修補補、加加減減的階段，大部分企業都離不開政策這根拐棍，生存能力還沒有從根本上解決，生存的環境比過去挑戰性更強。從這輪國企混合所有制改革看，糧食行業雖被列入國家九大重點領域之一，也被列為六大國資主導類企業，但從分類情況來看，糧食應屬商業類，但在商業類混改中區分了競爭性行業國企混改和主業處于重要行業和關鍵領域的混改，而糧食的戰略性、基礎性和商貿性特性，決定了糧食改革的分層性，擔負國家儲備任務的企業，在混改中要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股，而作為儲備外的國有糧食企業就要全面推向市場化，就要全面應對市場化的沖擊。當前全省國有糧食企業改革如何選擇改革方向顯得尤為重要。

1.改革的認知

一是要正確認識改革的定位。“管企業”向“管資本”轉變是本輪全國國企改革的最大特點，這是國資監管思維的一大變化和進步，表明國有資產監管機構將更多地扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原來“管人、管事、管資產”的管理風格將會改變，不再過多干預企業經營，而是主要關注國有企業增值保值、做強做大做優，強調國有資本功能的放大。國有糧食企業同樣面臨著國有資本配置體制改革和國有企業管理體制的改革。從全省國有糧食企業的改革實踐來看，無論是管理體制還是資本配置體制都嚴重制約著發展的活力，特別是市縣國有糧食企業，職能部門既是管理者又是經營者， 大部分縣域國有企業嚴格來說都沒有實行公司制，都沒有建立產權治理結構。當前管理體制改革和市場化機制運行應是國有糧食企業改革的首要目標，循序漸進的向以管資本為主的資產監管機構職能轉變，糧食職能部門作為國有糧食資產監管機構要改變監管思路，要適應大環境，組建國有資本投資、運營公司，這是實現“管資本”的重要組織形式，要將過去的“糧食職能部門——國有糧食企業”的兩層管理結構轉變為“職能部門—— 國有資本投資、運營公司——國有糧食企業”的三層管理結構。二是要正確認識國有和民營糧企的關系。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。這涉及對國有企業與民營企業關系的認識。國有糧食企業實現體制改革，離不開民營糧食企業的體制轉型，民營企業在某種程度上是國有企業的一面鏡子，互為依存，既不能“國進民退”，也不能“國退民進”，真正改革的目標是雙贏。當然在市場經濟發育并不成熟的今天，國有企業和民營企業在政策環境和資源環境上的非對稱性和非均衡性客觀存在，實行雙贏的改革目標還需要一個過程。國有糧食企業既要大膽實行混改，又不要盲目追求混改，要做就要質量高一點、好一點。 而且，最重要的是要防止國有資產流失，所以要有序進行，對于適宜推進混合所有制改革的國有企業，要充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因企施策、分類施策，宜控則控、宜參則參， 既要讓企業改得充滿活力，適應市場化變革，又要堅持底線思維、安全思維。三是要正確認識產權明晰的作用。沒有產權界定，就談不上市場經濟。產權是所有制的核心，是健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的基礎。本輪全國國企改革重點是建立國有資本投資、運營公司，并將其作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。糧食作為特殊行業，非均衡經濟是一種普遍現象，除了市場的不完善外，還缺乏市場主體。雖然近年來省政府出臺了79號文件，明確糧食職能部門擔當國有糧食資產出資人的角色，但在產權制度改革方面一直徘徊不前；雖然也引進了股份制，但股份的結構仍在國有資本中游走，產權看似明晰實則不清，市場主體也嚴重缺位。

2.改革的狀態

通過改革實踐，各地通過對國有糧食企業兼并重組和土地產權改革，基本形成集團總公司或購銷總公司+分公司（子公司）等法人治理模式，產權結構更加明晰和優化，資產質量和管理效益明顯提升，全省國有糧食企業按照三年改革目標穩步推進，取得了明顯成效。 一是在經營模式上，推動分散經營向規模經營轉變。多年來，以租賃、承包等分散型、過渡性經營的方式逐步改變，更多地采取撤并、股份制、托管等形式調整企業布局結構，通過建立總公司（集團）+子公司（分公司）經營管理模式，減少企業數量，擴大企業體量，提高企業質量。通過這輪改革，90%以上達到改革目標。二是在資源整合上，推動局部調整向區域重組轉變。各地積極推動國有糧食企業實施兼并重組，優化要素資源配置，培育優勢企業，組建糧食集團。蘇州市和沭陽縣組建糧食集團，實現規模化和集團化經營。南京市優化資產布局，實施強強聯合，組建了總資產達11億元的南京糧食集團。截至2015年8月底，全省國有糧食購銷企業通過改革已減至789家，較改革前減少了397家，兼并重組率達66.5%。三是在經營方式上，推動購銷經營向產業化經營轉變。充分利用資源條件，采取資本合作、經營合作、組織創新等途徑，建立生產基地，延伸產業鏈，發展現代糧食服務業態等，改變購銷經營單一發展模式，按照“種植、收購、儲存、加工、供應、服務”的產業發展思路，加強產業鏈間的系統融合力，強化產業間發展的關聯力，同時拓展延伸邊緣產業，真正實現糧食產業化經營。寶應縣組建了總資產達7.7億元江蘇寶糧控股集團有限公司，形成了糧食種植、購儲、加工、運輸四大類五家全資子公司產業構架，建立了內部產權關系及主營業務明晰的現代企業制度。四是在管理方式上，推動松散管理向制度管理轉變。經營管理是企業發展的生命線，要健全企業內部各項規章制度，提升企業標準化、規范化水平，明晰人權事權，分清什么該管，什么不該管，該管的就要管好，不該管的就要放權。寶應縣糧食局通過組建寶糧控股集團，實行政企分開，建立現代企業制度，理順了行政、資產管理、經營的關系。五是在頂層設計上，推動單一模式向多維模式轉變。關于“寶應模式”。寶應縣國有糧食購銷企業10年改革發展，從“臃腫”到“瘦身”再到“強身”，成為全省縣域國有糧食購銷企業改革發展的一面鏡子，也是全省糧食流通產業轉型升級的一個典型，充分體現了寶應糧食人的精神和意志品質，體現了企業帶頭人的智慧和膽識。 關于“沭陽模式”。沭陽縣更多強調企業管理者思維觀念和發展理念。2012年總公司著手擬定和完善深化國有糧食購銷企業改革方案，組建沭陽縣糧食集團公司，2014年實現集團化運營，在更高層次上重新整合優化資源，真正實現產業轉型升級。關于“靖江模式”。靖江利用港口形成集聚效應，利用電子網絡形成交易平臺等，大力推進糧食服務業的發展，大膽探索混合所有經營模式，這種不靠拐仗靠市場、靠創新、靠經營理念，是實現糧食流通產業化經營一個很好的模式，也是新一輪改革的標注符，對全省改革起到推動和借鑒作用。關于“沛縣模式”。在沛縣地方政府強有力支持下，從發展著眼，圍繞做強做大國有或國有控股骨干糧食企業、建立現代企業制度目標，實現以資產帶動資本、以資本帶動效益，提高規模經營能力進行了富有創造性的改革。關于“張家港模式”。蘇南地區是主銷區，企業的改革發展應緊緊圍繞企業改革發展與應急保供的有效結合。張家港雖然沒有走集團化規模化改革之路，但通過做強做大一個購銷總公司，同樣可以取得經濟效益和安全保供雙贏的局面。

3.改革的難點

一是糧食市場化改革盡管已進行了十多年，但因循守舊、墨守成規，“守攤子、等政策、靠支持”等計劃經濟思維觀念在一些主管部門及企業仍然存在，這種思維慣性將影響發展質量。二是隨著工業化和城鎮化發展，糧食經濟在區域經濟社會發展中的比重將被進一步擠壓，糧食購銷企業的發展基礎將受到進一步影響，發展的空間受限。三是糧食產業發展諸元低水平的重復沒有得到有效的控制，市場、資源和環境還比較薄弱，將影響發展速度和層次。四是國有糧食購銷企業在政策的拐棍下生活得沒有激情和改革的勇氣，政策這把雙刃劍，既能讓企業活下去，又讓企業活得沒滋沒味，依賴政策談改革往往是紙上談兵，政策往往是嚴重制約企業改革發展的大阻力，國有糧食企業如果沒有先死而后生的精神和勇氣，將難以有突破和發展。

二、關于改革路徑的選擇

目前的國有企業改革，是改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司；完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管；健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。對于國有糧食企業來說，要按照國有企業通用的走法是很難走下去的，需要有一個循序漸進的過程。

1.公司制是生存之路

公司制是實現國有糧食企業戰略性調整和改組的重要工具。從全省國有糧食企業來看，特別是縣域國有糧食企業普遍采用民營企業、家族企業的管理模式，政企難以分割，即使實行股份制，建立了董事會，也是“一把手經營”，縣域企業董事會、監事會也就是局長辦公會，出資者和經營者往往都是“內部人”，基本不存在有限責任的問題。所以國有糧食企業當前改革的重點是如何實行真正意義上的公司制，沒有公司制就談不上法人治理結構，更不要說建立現代企業制度。縣域國有糧食企業實行公司制是當前改革的首要和短期目標，也屬于低層次改革目標，即管理體制改革。

2.法人治理是必經之路

完善法人治理結構對國有糧食企業來說還有一個比較長的過程，特別是縣域國有糧食企業，雖然也采用了公司即法人的治理制度，但難以形成企業法人治理結構，即使實行公司制的大型國有糧食集團企業，法人治理結構也存在不健全、不完善等問題，領導體制、決策過程、管理制度、管理方法、經營機制仍留有過去國有企業弊端。一是產權主體多元化進展緩慢。國有股“一股獨大”，使國有企業產權制度改革難以真正到位，企業內部缺乏多元利益主體的制衡。二是國有資產管理體制不完善。這些企業雖然建立了股東大會、董事會、監事會，但仍由國資絕對控股，由此而建立的法人治理結構往往難以規范。三是法人治理結構中角色與職責不對稱。董事長是國有企業的法定代表人，董事長、總經理、監事由上級任命，且董事會與經理層職務交叉重疊，使法人治理的權力制衡難以形成。四是黨組織與法人治理結構的關系不明確。企業黨委會、董事會、經營管理層班子都是原班人馬，直接參與企業的決策和經營。這種公司權力的高度重合，有悖于現代企業制度的要求。

3.現代企業制度是轉型之路

從現代企業制度的內涵來說，當前國有糧食企業要建立現代企業制度還有不少的差距。 一是國有糧食企業資產的實物邊界和價值邊界不清晰。多年來，糧食職能機構沒有切實代表行使所有者職能，承擔起相應的出資者責任。為解決這一問題，2013年江蘇省政府辦公廳下發的《關于深化地方國有糧食企業改革的意見》，首次界定和明確糧食職能部門承擔國有糧食企業出資人的職責，但在實際操作中還有諸多的矛盾和困難。二是現代企業制度基本是空中樓閣。現代企業制度是建立在有限責任公司和股份有限公司基礎之上的，而國有糧食企業特別是縣域國有糧食企業，大部分都沒有實行真正意義上的公司制，即使實行了股份制企業也是名不副實。企業不實行公司制，建立現代企業制度也就是空中樓閣。目前，國有糧食企業最大缺失就是在資源配置和資本化運作方面缺少科學完備的管理制度和行之有效的運行機制，要建立現代企業制度需要花大力氣，實現企業產權制度、企業組織制度的改革，并要加強企業的經營管理。

4.混合所有制是突破之路

比起其他所有制形式，以股份制為主要形式的混合所有制更能適應國有糧食企業的發展，在推動國有企業建立混合所有制形式的改革中，應打破傳統觀念的束縛，敢于突破，一切以有利于企業的發展為根本衡量標準。首先，要適應市場化改革，必須走混合所有制之路。國有糧食企業經濟比較效益低，行業的科技化水平弱，資本的活化能力普遍低下，改革發展總在低層次上徘徊，建立混合所有制可以很好地解決糧食產業資本和邊緣產業交叉產業資本的融合，同時可以引進企業先進的管理經驗和技術，充分調動國有企業的積極性，從根本上確保企業提高效率和競爭力。其次，要解決國有糧食企業的排他性，混合所有制是其必然選擇。打破國有糧食企業的排他性和政策指向性，建立國有資本、民營資本、個人資本在內的多元化投資主體，建立規范的現代企業制度和市場化的運作機制，強化國有產權的流動、資源重組和優化，有效放大國有資本對其他資本的輻射功能，提高國有糧食經濟的控制力、影響力和帶動力，才能真正體現國有糧食企業在宏觀調控中的主體地位。再次，要激活資本活力和資源配置效率，實現混合所有制是其重要手段。國有糧食企業的物質資本、人力資本、文化資本和政策資本都是存量的資產，這些資產只有通過并購重組和實現混合所有制改革才能真正推向市場，使其按照資本配置的自然法則在行業內優化組合，沉淀的資產才會重新釋放資本的活力，才能更好地改善資源配置效率，實現國有糧食經濟和市場經濟的兼容，同時使生產諸要素得以充分流動，從根本上促進國有糧食企業產權結構和產業結構的優化和升級，真正走集團化、規模化和集約化的發展方向。

三、關于改革環境的選擇

當前縣域國有糧食購銷企業大部分還在吃政策飯，小富即安的思想和慣性依然存在。十八大后深化改革，對糧食企業而言，真正的糧食市場化會很快到來，最低收購價政策和儲備政策肯定會發生大的變化，國有糧食購銷企業放下拐仗能否生存，這是檢驗改革成敗的關鍵。

1.適應改革環境

國有糧食企業當前面臨四大關口。一是發展和轉型。這是改變粗放經濟的格局、解決利益結構的不協調，解決經濟發展的節奏和方法的關鍵。糧食流通行業不僅粗放，而且低端，計劃經濟的慣性，政策因素的潛移默化，使很多思維觀念固化，對新一輪發展和轉型都提出了新的考驗，國有糧食企業的改革發展要適應這種大環境，要實現由管理體制改革向資本配置體制改革轉型，由單一產權結構向投資主體多元轉型，由行政領導管理向法人治理結構轉型，由資產資源型經營向資本化運營轉型，由粗放低端生產要素向管理和技術優勢要素轉型，由傳統單一購銷模式向產業化方向轉型，由政策依賴型向提升內生動力轉型。二是政府和市場。國有糧食企業的改革是一個復雜的系統工程，需要市場和政府共同擔當。在國有糧食企業實行混合所有制，也就意味著糧食行業的真正市場化，讓更多具有競爭力的民營資本參與到市場競爭中來。要堅持市場化改革方向，同時要堅守糧食安全這根底線，防止國有資產流失這根紅線，處理好市場化運作和宏觀調控的關系、政企分開和政府監管的關系、企業活力和控制力影響力的關系。政府“有形的手”只有有效配合市場“無形的手”發揮作用，才能保證市場經濟健康發展。三是空間和行為。江蘇省國有糧食企業通過土地歸屬的確權和變更，通過企業的兼并和重組，企業發展的質量得到了提升，發展空間和行為得到了進一步釋放。但應看到，在改革實路過程中，出現了“國進民退”現象。未來應淡化國企、民企等不同所有制經濟之間在制度和政策上的差別，儲備政策、收購政策不再是國有企業一家獨有，非國有企業一樣可以分享這種政策資源。實行混合所有制，打破壟斷、放寬準入、開放市場、鼓勵競爭這個關口是需要邁過的。當然，要通過這個關口，還需要各種配套改革跟進和相互適應。四是政策和激情。當前糧食業改革發展面臨民營企業有激情沒有政策，國有企業有政策沒有激情，兩者各打各的鼓，這本身就是一種內耗。如何讓這種政策和激情很好的融合，這是糧食企業當前急需要做的事情。加強混合所有制改革勢在必行，糧食安全是全體糧食企業的責任。

2.轉變發展觀念

一是活化政策驅動，增強內生動力。流通產業轉型升級是靠企業這個主體來實現的，只有企業做強做大才能集聚轉型升級的內生動力，才能實現真正意義的轉型升級。當前國有糧食企業的改革發展多是利用政府政策刺激和外部注射的方式來實現的。這種依賴政府政策是產業結構，不僅驅動效率低，而且滋生了發展的阻力。市場經濟條件下，要改變政策福利化，需要把政策投資的注意力和重點放在基礎設施建設上，逐步把政策從普惠扶持向重點扶持轉變，引入非國有企業競爭機制，加快改革拓寬民間投資領域和空間，真正讓國有企業“身強體壯”，民營企業蓬勃發展。二是活化資本驅動，提升產業效率。國有糧食購銷企業十年改革發展，雖然發展路徑因環境不同而有所變化，但發展方式一直處在資源整合和資產經營層次，對資本考慮很少。資本通過與企業核心競爭力的結合，能迅速提升企業規模優勢加快企業發展進程。從本質上看，國有糧食購銷企業的改革發展，就是資本圍繞糧食流通產業化實踐的過程。我國農業進入了資本時代，糧食產業化也應有資本來推動。三是活化價值驅動，增強服務功能。長期以來，國有糧食購銷企業的改革發展都把價值管理單純化為效益或利潤管理，形成單純的效益中心論、效益優先論，形成了“價格—數量型”競爭模式。在新一輪改革發展中，要不斷提升國有糧食購銷企業的社會價值發現功能，通過服務保障的轉型升級提升產業鏈和價值鏈層次，形成價值創造和掌控能力；要不斷提升產業化協作層級，以規模化、集約化為依托，積極嵌入糧食產業鏈和供應鏈，對糧油深加工采用全利用、改造利用和綜合利用，加快創立價值鏈新優勢；要不斷提升糧食物流園區產業化水平，以科技化商業化為核心，加快糧食物流園向科技產業園轉型，提高核心競爭力；要不斷提升國有糧食購銷企業兼并重組的速度和民營企業在股份合作中的比重，增強在糧食產業分工中的影響力和控制力；要不斷引進行業外的各類高層次人才，改變自我繁殖自我升級的單一人才發展模式，提升科技生產力。四是活化制度創新，實現轉型升級。當前，江蘇省國有糧食購銷企業政企難以順暢，人權事權難以分離，企業主要是通過領軍型人物或行政領導制定相關規定來實施經營管理。這些規定不具有內合力和結構力，往往因某個人的影響而決定企業的成敗。制度創新是個循序漸進動態發展的過程，制度只有形成運行機制才具有管理力，只有具備科學管理機制，才能真正實現“制度治理”。要建立企業動態科學決策機制、企業管理評估機制、總經理管理培訓機、企業經營風險防范機制、企業文化運行機制、企業引進和人才激勵機制等。

（作者單位：江蘇省糧食局）