關(guān)于對糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的幾點(diǎn)思考

文//劉妍杉

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關(guān)于對糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的幾點(diǎn)思考

文//劉妍杉

近年來，我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在較高水平，糧食供應(yīng)保障能力不斷增強(qiáng)。2015年，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”，為歷史罕見。與此同時，受世界經(jīng)濟(jì)整體復(fù)蘇乏力、終端消費(fèi)持續(xù)疲軟等因素的影響，國內(nèi)糧食庫存居高難下、進(jìn)口數(shù)量激增、國內(nèi)外糧食價格倒掛等問題持續(xù)存在，我國糧食階段性結(jié)構(gòu)性供需矛盾十分突出，不僅導(dǎo)致國內(nèi)糧食市場嚴(yán)重扭曲，財(cái)政負(fù)擔(dān)也日益加重。我國現(xiàn)行糧食生產(chǎn)和流通體制正在經(jīng)受巨大考驗(yàn)。

中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足，品種和質(zhì)量契合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。這為下一步糧食生產(chǎn)和流通體制改革指明了方向，糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正悄然來臨。

一、當(dāng)前我國糧食供需存在的突出問題

（一）糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三高”并存

近年來，國內(nèi)糧食產(chǎn)量連年提高，2015年達(dá)到12428.7 億斤，同比增加288.2億斤，再創(chuàng)歷史新高。由于國際糧價較低，糧食及糧食替代品進(jìn)口數(shù)量急劇增加。同時，國內(nèi)糧食消費(fèi)總量隨經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)而增速放緩，部分品種消費(fèi)量呈下降趨勢。在糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量齊增和消費(fèi)持續(xù)低迷的雙重作用下，糧食庫存屢創(chuàng)新高，糧食收儲矛盾十分突出。

（二）品種結(jié)構(gòu)供需不平衡

當(dāng)前，我國糧食供求總量基本平衡，但品種結(jié)構(gòu)不平衡矛盾非常突出，玉米和稻谷呈階段性過剩，大豆產(chǎn)需缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)分析，近幾年我國玉米、稻谷連年豐收，產(chǎn)需有余。由于價格低廉的大麥、高粱、木薯干、DDGS等玉米替代品進(jìn)口量激增，2015年高達(dá)750億斤，各種渠道進(jìn)口的低價大米數(shù)量也不斷增加，擠占了國內(nèi)市場，加劇了玉米、稻谷供求矛盾。由于大豆生產(chǎn)的比較效益下降，種植面積逐年萎縮，而消費(fèi)需求逐年擴(kuò)大，大豆進(jìn)口量持續(xù)增加，2015年高達(dá)1600億斤以上。

（三）糧食價格“三個倒掛”

全國糧食流通工作會議分析指出，當(dāng)前，我國糧食價格處于全球“高地”，呈現(xiàn)產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、原糧與成品糧、國內(nèi)市場與國際市場糧食價格“三個倒掛”的局面。據(jù)國家糧油信息中心監(jiān)測，國內(nèi)市場已連續(xù)41個月呈現(xiàn)“稻強(qiáng)米弱”“麥強(qiáng)粉弱”的狀態(tài)。2015年底，小麥、大麥、玉米三大谷物國內(nèi)外價差每噸分別為771元、745元、790元。

（四）托市政策遭遇“兩板一箱”

隨著生產(chǎn)資料、人工成本的上漲和國家糧食托市收購政策的連年實(shí)行，我國糧食托市價格遭遇成本“地板”和價格“天花板”的雙重?cái)D壓，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也已逼近“黃箱”上限，現(xiàn)行國家糧食收儲政策處于“提價扭曲市場，降價傷害農(nóng)民”的尷尬境地。糧食價格補(bǔ)貼空間有限，政策實(shí)施成本上升，邊際效用遞減。

二、推進(jìn)糧食供給側(cè)改革，破解糧食供求矛盾

多年來，我國促進(jìn)糧食經(jīng)濟(jì)增長大多單純地采用“以補(bǔ)貼刺激消費(fèi)、以配套鼓勵投資”等消費(fèi)側(cè)手段，而對糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和糧食加工產(chǎn)品供需匹配等供給問題沒有予以足夠的重視。長此以往，造成一系列不符合市場邏輯的現(xiàn)象和問題，糧食生產(chǎn)和流通的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已迫在眉睫。

（一）把調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為糧食供給側(cè)改革的首要任務(wù)

生產(chǎn)決定流通，解決糧食供給品種結(jié)構(gòu)不合理的問題，首先要從調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)這個源頭上下功夫。當(dāng)前，對于玉米、稻谷兩個階段性過剩特征明顯的糧食品種，一方面采取糧改飼、糧豆倒茬輪作和啟動耕地輪作休耕制度試點(diǎn)等途徑調(diào)減種植面積，同時鼓勵國產(chǎn)大豆種植，穩(wěn)定大豆自給率；另一方面根據(jù)市場需求引導(dǎo)農(nóng)作物生產(chǎn)，推進(jìn)種植業(yè)和畜牧業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于市場短缺的高端糧食品種，擴(kuò)大生產(chǎn)范圍，提升生產(chǎn)品質(zhì)。同時為農(nóng)民提供具有前瞻性的市場信息服務(wù)，穩(wěn)定種植和收益預(yù)期。

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式?jīng)Q定了糧食生產(chǎn)和流通的效率和可持續(xù)性。一是從追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。糧食生產(chǎn)既要重量更要重質(zhì)，只有糧食質(zhì)量上去了，形成有效供給，才能從根本上破解糧食價格“天花板”、成本“地板”以及資源環(huán)境的約束，形成競爭優(yōu)勢；二是由主要靠生產(chǎn)資料投入轉(zhuǎn)到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動者素質(zhì)上來。在糧食價格下行壓力大的情況下，降低種植成本就是增效增收，國家應(yīng)從提高種植技術(shù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供信息服務(wù)、打通物流通道等多方面給予支持，從節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)電、節(jié)油等多環(huán)節(jié)入手，降低糧食生產(chǎn)成本，提高糧食種植效益。三是由依靠拼資源拼消耗轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展上來。近年來我國土地肥力下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，過度使用農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)方式已不可持續(xù)。要加強(qiáng)糧食種植方面的專業(yè)化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，減少化肥農(nóng)藥的使用。探索建立土地休耕制度，在保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)休耕改善土地質(zhì)量，鼓勵發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，提高糧食供給品質(zhì)。

（二）把發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、化解落后產(chǎn)能作為糧食供給側(cè)改革的重要引擎

隨著我國經(jīng)濟(jì)增長和居民收入不斷增加，人們對生活品質(zhì)的要求上了新的臺階。近年來，我國居民消費(fèi)大量涌向進(jìn)口商品，其中進(jìn)口食品消費(fèi)量快速增長。分析其原因，一方面人們對于健康越來越重視，面對國內(nèi)屢次出現(xiàn)的食品安全問題，大多數(shù)消費(fèi)者開始轉(zhuǎn)向消費(fèi)進(jìn)口食品，認(rèn)為進(jìn)口食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)較高，食用更放心；另一方面我國食品在口味、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及營養(yǎng)價值等方面與國外食品整體還有一定差距，進(jìn)口食品以口味新奇、包裝精美、口感好的優(yōu)點(diǎn)，贏得了國人的認(rèn)可，即使價格相對較高，但仍是消費(fèi)者最終的選擇。不難看出，我國居民消費(fèi)能力和潛力還很大，我國食品加工行業(yè)的發(fā)展和改革空間還很大。

當(dāng)前，我國糧食和食品加工行業(yè)面臨“低端初加工產(chǎn)能過剩，精深加工產(chǎn)能不足，復(fù)制產(chǎn)品過多，創(chuàng)新產(chǎn)品不足”的局面，很難滿足消費(fèi)者日益增長的物質(zhì)和文化需要。要打破這種局面，就要抓住糧食加工這個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵樞紐，從加工轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)發(fā)力，向產(chǎn)業(yè)兩端延伸。在前端建立優(yōu)質(zhì)專用糧食生產(chǎn)基地，在中段打造具有產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢的綜合工業(yè)園區(qū)，在后端鞏固和拓展糧油產(chǎn)品消費(fèi)市場。深刻剖析居民消費(fèi)心理，把握糧油產(chǎn)品消費(fèi)趨勢，研發(fā)新的生產(chǎn)工藝。使糧油加工行業(yè)能夠適應(yīng)新的消費(fèi)需求，向市場提供適銷對路的產(chǎn)品，挖掘新的糧食消費(fèi)的增長點(diǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

與此同時，通過化解過剩產(chǎn)能來提高生產(chǎn)資料利用效率，提升產(chǎn)品供給質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)糧食加工行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。化解過剩產(chǎn)能的根本出路是創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、市場創(chuàng)新，堅(jiān)持通過市場競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。要落實(shí)全國糧食流通工作會議精神，一方面加快淘汰高耗能、低水平、粗放式的落后加工產(chǎn)能，對于長期虧損、資產(chǎn)負(fù)債率高、停產(chǎn)半停產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”，要通過兼并重組等方式進(jìn)行穩(wěn)妥處置；另一方面鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對于基礎(chǔ)實(shí)力強(qiáng)、市場前景好、管理水平較高、增長潛力大的糧食加工轉(zhuǎn)化企業(yè)，給予技術(shù)支持和資金扶持。鼓勵加工企業(yè)發(fā)展精深加工，培育品牌名牌，延長糧食加工產(chǎn)業(yè)鏈，形成大型的糧食產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

（三）把完善糧食價格形成機(jī)制和改革糧食收儲制度作為糧食供給側(cè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

多年來，國家糧食托市收儲政策一直發(fā)揮著穩(wěn)定糧食種植收益預(yù)期、保護(hù)農(nóng)民利益、保障國家糧食安全的重要作用。但隨著近年來托市價格成為市場收購價格高點(diǎn)，農(nóng)民對政策產(chǎn)生了過度依賴，形成了種糧“不看市場看政策”的局面，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)和需求相脫節(jié)，改革并完善糧食價格形成機(jī)制和收儲制度十分必要。

具體措施上，一方面，完善糧食價格形成機(jī)制和改革糧食收儲制度必須堅(jiān)持市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政策對市場價格的過度干預(yù)，還原市場經(jīng)濟(jì)下的糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和價格水平。另一方面，改變以價格保障農(nóng)民收益的現(xiàn)狀，實(shí)行“市場定價、價補(bǔ)分離”的補(bǔ)貼政策。定位好糧食生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼政策的作用，即糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼主要用來保障農(nóng)民利益，流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼應(yīng)主要突出引導(dǎo)作用，逐步退出保障作用。

三、推進(jìn)糧食供給側(cè)改革需處理好的幾個關(guān)系

（一）正確處理“保安全”和“促發(fā)展”的關(guān)系

在當(dāng)前糧食供大于需的情況下，推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革難免要采取土地休耕、調(diào)減糧食種植面積等措施。但更要意識到，一切供給側(cè)改革措施都必須以守住國家糧食安全底線為前提進(jìn)行，必須建立在保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。堅(jiān)守“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，保稻谷、小麥等口糧供應(yīng)，保耕地、保產(chǎn)能、保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

（二）正確處理“收儲制度改革”和“保護(hù)農(nóng)民利益”的關(guān)系

收儲制度的市場化改革不能以犧牲農(nóng)民利益為代價。目標(biāo)價格試點(diǎn)和“價補(bǔ)分離”制度要逐步推行，不可一蹴而就。在政策實(shí)施細(xì)節(jié)上充分考慮農(nóng)民種糧收益，引導(dǎo)農(nóng)民種植意愿，穩(wěn)定糧食種植預(yù)期，確保方案有據(jù)可行。同時加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)新的糧食市場形勢。

（三）正確處理“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的關(guān)系

推進(jìn)糧食供給側(cè)改革，前提是正確理解其含義，處理好供給側(cè)與需求側(cè)的關(guān)系。中央提出供給側(cè)改革的新思路，主要是針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的各種矛盾和問題，特別是有效供給不足、供需出現(xiàn)嚴(yán)重矛盾的現(xiàn)狀，重在轉(zhuǎn)換思路和調(diào)整方法，把過去過度側(cè)重于需求側(cè)的思路調(diào)整到更加重視供給端面臨的矛盾和問題。推進(jìn)供給側(cè)改革，并不是不考慮需求。沒有需求側(cè)的支撐，供給側(cè)改革也難以推進(jìn)。因此，在推進(jìn)糧食供給側(cè)改革的同時，還要繼續(xù)積極有序地促進(jìn)糧食合理消費(fèi)，優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，努力尋找新的糧食消費(fèi)增長點(diǎn)。糧食流通是連接供給側(cè)和需求側(cè)的橋梁，要繼續(xù)加大對糧食倉儲和物流設(shè)施的投資力度，加快糧食行業(yè)信息化建設(shè)，努力降低糧食流通成本，促進(jìn)供給與需求的有效銜接。

（作者單位：中央民族大學(xué)）