輿論監督模式創新與傳媒公共性
——基于溫州市民監督團的探討

簡　婷　徐衛華

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輿論監督模式創新與傳媒公共性
——基于溫州市民監督團的探討

簡婷徐衛華

摘要：文章以溫州市民監督團作為研究對象，對溫州市級新聞媒體在輿論監督的模式創新方面所做的嘗試進行了剖析，提出市民監督團將輿論監督作為政府治理機制，促進了公眾與政府之間的協作與信任；將輿論監督作為市民參與機制，為公民參與社會管理提供了管道；將輿論監督作為傳媒公共性機制，展現了公民主體地位的回歸，為我國輿論監督的實踐創新提供了有益的借鑒。

關鍵詞：輿論監督；溫州市民監督團；模式創新

徐衛華，男，副教授，新聞傳播學博士。(溫州大學人文學院，浙江溫州，325035)

輿論監督又稱為新聞輿論監督，是指新聞工作者和新聞傳媒代表社會公眾，采取事實披露和意見言說的形式，對社會公共事務進行監督。輿論監督作為新聞傳媒的重要功能，一直是新聞傳播學領域研究的重大課題之一。中國學術文獻網絡出版總庫檢索結果顯示，1987年以來，以“輿論監督”為題名的論文多達5591篇，且論文數量逐年增加，持續成為學界和業界共同關注的熱點。

除了經驗總結材料之外，輿論監督的學術研究主要從以下幾個方面展開：其一，輿論監督的本體問題。學者們嘗試界定“輿論監督”的概念，探討其主體、性質、功能等問題，為輿論監督研究奠定了基礎；其二，輿論監督的制度研究。學者們檢視輿論監督的話語變遷和制度演進，關注輿論監督的制度建設問題；其三，輿論監督與民主政治。學者們試圖勾聯輿論監督與法制社會、民主政治的關系，同時探究了“媒介審判”、“人肉搜索”等新課題，拓展了輿論監督的研究范圍。可以說，輿論監督研究取得了豐碩的成果，形成了一套較為系統的理論體系，對輿論監督實踐給予了一定的支持。

從實踐來看，“輿論監督在上世紀末達到一個小高峰后開始進入‘下行周期’，一度滑入谷底并困境重重”。[1]其中新聞尋租、新聞敲詐等現象妨礙了新聞傳媒正常發揮監視環境的作用，嚴重地損害了新聞傳媒的公信力。輿論監督迫切需要探索出一條適應中國國情的新模式。

溫州市民監督團正是一次大膽的嘗試。2010年12月溫州日報報業集團面向全社會發起招募，成立城市綠化千人監督團。該團后更名為報業破難攻堅市民監督團，與2011年5月溫州廣電傳媒集團組建的廣電市民監督團合稱為溫州市民監督團。至2012年底，市民監督團先后招募了包括人大代表、政協委員、機關干部、單位員工、社區干部、律師、私營企業主、大學生、熱心網友在內的六千多名志愿者，在報業和廣電兩大市本級的基礎上，成立了42個監督分團和分隊，圍繞政府中心工作，開展市民監督活動535次，督促解決問題500多個，有效地推動了溫州城市建設與管理等民生熱點問題的解決。基于此，筆者以溫州市民監督團為對象，結合定性與定量的研究方法，對溫州市民監督團的模式創新進行了剖析，為新聞媒體的輿論監督實踐提供參考和借鑒。

一、作為政府治理的創新機制

溫州市民監督團圍繞溫州市委市政府的中心工作，同時回應市民的重大關切，針對市域內的重大問題，建設性地開展輿論監督活動，成為政府治理的創新機制。

改革開放之初，溫州先聲奪人，以敢闖敢干的溫州人精神，創造了舉世矚目的“溫州模式”。但是，近十年來，隨著經濟發展方式的轉變，溫州經濟風光不再，城市環境、金融秩序等方面的問題日漸暴露，嚴重地影響了溫州社會發展，也引發了廣大市民的不滿。為了推動溫州的經濟轉型與社會發展，2010年12月開始，溫州市委、市政府大刀闊斧、大張旗鼓地推行改革，提出“三生融合、幸福溫州”，并啟動了“六城聯創”、“去疤栽花”、“拆違建綠”、“互看互學”、“互學互比”等一系列活動。這些不僅是政府的中心工作，同時也是廣大市民的民生問題，因此不僅需要各責任部門通力協作，更需要社會力量的積極參與。

溫州市民監督團正是在這樣的背景下誕生的。根據《溫州市市民監督團管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，市民監督團的宗旨是“堅持以科學發展觀為指導，按照市委、市政府的總體部署，落實‘六督聯查’機制，把群眾監督和輿論監督緊密結合起來，著力構建大督查格局，形成大督查合力，營造強大輿論聲勢，推動市委、市政府各項重大決策、重要項目的落實，促進我市經濟轉型發展，為建設‘三生融合，幸福溫州’提供強有力的輿論支持”。而市民監督團的監督重點則是：“(一)對‘2012破難攻堅大行動’中的項目建設攻堅、振興實體經濟‘畝產論英雄’、土地開發提速、以城中村為突破口推進農房集聚改造、拆違美化、市區交通暢通工程、歷史遺留問題化解等七個專項行動開展監督；(二)對‘六城聯創’工作的實施和進展情況開展監督；(三)對2011年‘互看互學’、‘互學互比’活動中各縣(市、區)、功能區、各市直部門單位承諾的‘十大工程項目’或‘重點工程項目’的實施和進展情況開展監督；(四)對社會反映強烈的熱點、難點問題進行監督。”

為了全面地展示溫州市民監督團的工作內容，筆者曾以“市民監督團”、“監督團”為關鍵詞，逐一查閱了2010年12月1日至2013年12月31日溫州日報報業集團旗下的四報(即《溫州日報》《溫州晚報》《溫州都市報》《溫州商報》)，共找到相關樣本147份。其中，新聞報道共108份，占總樣本量的74%。*除新聞報道外，其余的39份樣本分別為宣傳、通告、倡議，分別占比14%、8%、5%。從內容來看，市民監督團所開展的活動主要涉及植被綠化、工程進度、環境衛生、違建拆除、道路出行、交通生活秩序以及食品安全等7個主題。(見表1)

表1　溫州市民監督團相關報道的主題構成

首先，上述報道中，涉及植被綠化的占25.93%，環境衛生占21.30%，兩者相加達到47.23%。城市綠化和環境衛生問題，一直是溫州城市建設的突出問題，也是溫州市民反映比較強烈的問題。2010年12月，溫州市政府發布市區公園綠地建設分布圖，明確提出6個月內在城市建成區內新增綠地282公頃，一場聲勢浩大的“綠色戰役”全面打響。為此，市民監督團高度關注植被綠化和環境衛生，以輿論監督形式，推動了綠化和環境工作的開展。

其次，由于溫州城市基礎設施建設相對滯后，根據《溫州市城市總體規劃(2012—2030年)綱要》，近年來溫州開始啟動了較大規模的城市建設與改造，一些大型城建工程及其配套項目紛紛上馬。但是由于各種原因，一些涉及民生的重大工程進展緩慢，甚至出現了非正常停滯，引發了市民的議論和不滿。因此，市民監督團主動回應市民關切，23.15%的輿論監督活動涉及城市基礎設施建設，重點曝光道路橋梁等城市建設過程中出現的“攔路虎”、“絆腳石”，以推動相關建設單位和責任部門高效地開展工作。

同時，2011年4月25日，溫州市委、市政府啟動了“城市轉型發展破難攻堅大行動”，溫州違章建筑拆除工作開展得如火如荼，因此，13.89%的新聞報道涉及違建拆除。此外，對于道路出行、交通生活秩序、食品安全等市民關切的社會生活中的重大問題，新聞報道也都給予了回應。

現代公共管理學認為，在經濟轉軌與社會轉型的背景下，政府不能再沿用過去的“統治”，而必須轉而采取“治理”模式。“治理”與“統治”的不同在于，一是治理的主體不限于社會的公共機構，而既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作；二是治理的權力運行不再總是自上而下的，而是主要通過合作、協商、伙伴關系，確立和認同共同的目標等方式實施對公共事務的管理，因此是一個上下互動的過程。[2]

在社會轉型期背景下，黨和政府推進中心工作的方法，除了傳統的體制內動員、組織內動員之外，還必須廣泛地動員社會力量，才能更好地凝聚民意，實現對公共事務的有效治理。從溫州市民監督團的實踐來看，地方黨委和政府主動運用新聞輿論監督，圍繞中心工作，回應公眾的重大關切，動員民眾、凝聚民意，把新聞傳媒作為公眾參與城市建設與管理的治理平臺，將自下而上的公眾參與和自上而下的政府管理相互結合，促進了公眾與政府之間的協作與信任，使輿論監督成為政府治理機制的重要組成部分。

二、作為市民參與機制

香港中文大學王紹光教授曾對政府治理能力進行國際比較，發現中國的“政府效能”和“政治穩定”水平比大多數國家略勝一籌，但“監管質量”、“法治”與“腐敗控制”則有較大提升空間，表現最弱的則是“民眾參與”。根據世界銀行公布的數據，1996—2010年間，我國民眾參與國家治理方面不僅水平較低，并且呈下降趨勢。[3]如何創造公民的政治參與，提高公民參與水平，尤其是公民對政府的具體行政事務的參與和監督，[4]是擺在中國各級政府面前的重要課題。

改革開放之初，溫州民眾從“前店后廠”的家庭作坊起步，創造了“小商品、大市場”的“溫州模式”。如今，溫州面臨社會與經濟轉型的關鍵時期，更需要發揮溫州民眾的智慧與力量。市民是城市的主人，是城市發展成果的創造者和享受者，也應該是城市建設管理活動的參與者。因此，市民監督團通過招募志愿者的形式，廣泛地吸收了各界市民參與城市建設與管理，成為市民參與的重要管道。

根據《辦法》的規定，溫州市民監督團成員招募條件為：“(一)熱愛溫州城市、關注溫州發展、熱心公益事業；(二)遵守市民監督團規章制度，積極參與監督行動，正確行使監督權，既為老百姓說話，又能客觀公正看待問題，并就問題提出建設性意見；(三)具有一定的口頭和文字表達能力；(四)年齡在18周歲以上。”同時，市民監督團成員招募程序為：“(一)公開刊登(播)招募信息；(二)填表報名；(三)資格審查；(四)發放監督證。”這種招募制度有效地提高了市民參與的意愿，使市民監督團具有廣泛的代表性。

與此同時，為了更好地開展輿論監督活動，溫州市民監督團搭建起獨特的組織架構。以報業市民監督團為例，溫州市民監督團采取嫁接方式建立骨干隊伍，即與16個志愿者團體直接對接，通過集體報名(要求每個團體至少10名成員)的方式，組建了16個市民監督團分團。同時，將此16個分團編為五組，分別與集團下屬“四報一網”直接對接，并安排專人(包括部門主任和記者)對口聯系，有組織地開展輿論監督活動。(詳見圖1)

圖1　溫州(報業)市民監督團組織架構

公民有效地參與公共事務，至少要具備兩個條件：一是公民本身具有參與公共事務的意愿和能力，二是穩定的參與管道以及有效的引導和管理機制。溫州市民監督團充分利用溫州社會組織發達的特點，直接與活躍的志愿者團體合作。這些志愿者團體的成員，具有多年的社會服務經驗，具有高度的社會責任感和參與社會事務的能力。這保證了市民監督團隊伍的穩定性以及活動的有效開展。在此基礎上，市民監督團被分編成組，對應于指定新聞傳媒和指定記者，從而形成了市民監督團活動小分隊。在輿論監督過程中，市民與記者相互合作，相互制衡。市民可以直接參與輿論監督活動，同時市民參與也受到新聞傳媒(記者)的引導和制衡，以確保輿論監督在合理的邊界以及建設性的框架內進行。

總之，溫州市民監督團是公眾事務性參與的創新機制，通過公民的自組織形式，凝聚社會力量，為公民參與政治創造管道，并將公民政治參與組織化、制度化、常規化；同時，這種建設性、合作性的政治參與，自下而上地維護著政黨政治的合法性和穩定性，因而可以獲得政府的信任與支持。通過這種機制，輿論監督不僅可以有效地推動黨委和政府的中心工作，而且有利于建立和維護政府與公眾之間的信任與互動關系。

三、作為傳媒公共性機制

傳媒的公共性是指“傳媒作為社會公器服務于公共利益而形成與表達的實踐邏輯”。[5]“在目前中國‘一元體制、二元運行’的公有制傳媒體制下”，“由于政治權力和市場權力的剛性和強勢，傳媒在政治權力所限定的框架內追逐經濟效益，三方力量博弈的結果自然是公共性理念的淪喪。”[6]這種公共性的淪喪，突出地表現為公眾作為輿論監督的第一主體[7]地位旁落，造成了傳媒監督力量的膨脹與異化。

溫州市民監督團則通過對線索征集—選題確立—活動開展—新聞報道四個主要環節引入公民參與，確保輿論監督符合公共利益，并重建新聞傳媒的公共性。首先，從線索征集來說，市民監督團不僅開通熱線接受來電投訴和舉報，而且以六千多名市民監督團成員為觸角，密切關注社會熱點，以確保市民監督團的活動及時回應社會的重大關切；其次，從選題確立來看，市民監督團采取了自下而上的基本模式，即在熱線電話征集選題的基礎上，分團或分隊初選選題，報業、廣電集團復審選題，并上報市委宣傳部審核，形成了黨政主管部門與市民之間的互動與合作；再次，從活動開展來看，每次監督活動由記者帶隊，十余名市民監督員參與，到現場對事實進行調查取證，并由市民監督員出面質詢。記者—市民—監督對象三者之間形成了相互制衡的關系，一方面既減輕了記者開展輿論監督時可能承受的壓力，保護輿論監督免受權力或暴力的干擾與侵害，另一方面記者與市民也相互監督，確保輿論監督活動符合公共利益；最后，從新聞報道來看，雖然記者是報道的寫作主體，但相關報道通常以市民的輿論監督活動為主體內容，市民成為消息、通訊、言論等報道中的主角，同時市民的意見也常常公開表達，出現在諸如 “讀者來電”、“現場監督”、“部門解釋”、“市民聲音”等新聞欄目版塊之中，充分地體現出了市民的主體地位。(詳見圖2)

圖2　溫州市民監督團公共性機制

在筆者看來，從某種意義上說，溫州市民監督團是一次重建傳媒公共性的“公共新聞運動”。上世紀末在美國興起的“公共新聞運動”，是西方新聞界在重新審視傳媒的作用、傳媒與公眾之間的關系等問題的基礎上，重建傳媒公共性的實踐與理論探索。[8]“公共新聞”以報道內容與報道方式的雙重“公共性”為特征，即包括報道對象是與公共利益相關的事件或問題，以及報道方式為“公眾參與方式”。[9]雖然具體的語境不同，但圍繞傳媒公共性問題，溫州市民監督團與“公共新聞運動”呈現出驚人的相似之處：其一，關注“市民心聲”、“共同關心”的社區問題；其二，鼓勵公民參與社會事務和新聞報道活動；其三，傳媒作為組織者的身份參與社區事務，以實現傳媒良好的愿望或解決某個社會問題；其四，傳媒引導公眾達成共識負有特殊的責任或優勢，因此傳媒有責任發動討論，促進社會和諧；[10]其五，以協商、交流而非沖突的方式建構事實，使版面或節目成為各種聲音交流的平臺。[11]由此，溫州市民監督團作為傳媒公共性的創新機制，展現了公民主體地位的非對抗性回歸。

總之，溫州市民監督團作為政府治理、公民參與、傳媒公共性的創新機制，推動了黨和政府、傳媒、公眾三者之間的協作與互動。因此，溫州市民監督團榮獲“2015年度中國政府創新優秀實踐”稱號。

四、結語

在輿論監督遭遇困境的背景下，溫州市民監督團基于溫州的歷史傳統和現實條件，對輿論監督的模式創新作出了有益的嘗試。雖然溫州市民監督團未必完美，也未必能夠簡單地復制和移植，但其表現出來的三個特點，可以為我國輿論監督的模式創新提供借鑒：

其一，輿論監督的導向性。在社會加速轉型的背景下，社會結構分層以及由此而形成的社會輿論多元化，導致了主流輿論影響力的下降。尤其是伴隨著互聯網的發展，各種輿論在網上相互疊加，民間和官方的兩個輿論場呈現出分離態勢，加劇了社會矛盾和風險，嚴重地影響了社會整合。因此，輿論監督應該主動回應社會公眾的重大關切，通過市民、新聞傳媒與黨委和政府的良性互動，在重大問題上與黨委和政府保持高度一致，積極引導社會公共輿論，合理釋放不良情緒，糾正、消弭那些小道消息、不實言論，強化新聞傳媒的輿論引導功能，提升主流輿論對社會的影響力。

其二，輿論監督的建設性。在社會矛盾日益凸顯的背景下，新聞媒體開展輿論監督要富于建設性，要站在黨和人民的立場上，從改進工作、解決問題、扶正祛邪、激濁揚清、維護穩定、服務大局出發，密切配合黨和政府的中心工作，將社會輿論向積極的方面引導，力求好的結果。也就是說，輿論監督應該以解決問題作為出發點和落腳點，發現群眾反響強烈的重大問題。客觀、系統地檢視這些問題形成的復雜原因，在黨委和政府的支持下，積極協調各方力量解決這些問題。這不僅可以推動黨委和政府的中心工作，而且可以更好地促進社會和諧。

其三，輿論監督的參與性。“在中國，輿論監督涉及到執政黨和政府、媒體、公眾三者之間的關系，三者之間的關系在理論上是統一的”，“三者之間的利益在本質上是一致的，他們統一于人民的利益”。只不過，“在不同的社會語境中，在不同的時間和空間上，輿論監督涉及黨和政府、媒體和公眾三者的關系存在著不平衡。”[12]輿論監督應該搭建起協作和互動的制度性橋梁，使公眾有機會參與社會公共事務管理，更好地實現公民的知情權、參與權、表達權、監督權，最終達到黨和政府、新聞傳媒、公眾之間關系的平衡。

參考文獻：

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[12]張濤甫，童兵. 當代中國新聞輿論監督的動力分析[J]. 現代傳播, 2007(3): 38-40.

〔責任編輯：詹小路〕

基金項目：2010年湖南省哲學社會科學基金項目“廣告行業自治研究”(2010YBB237)，2010年湖南省高等學校科學研究項目“和諧社會視閾下的廣告行業自治研究”(10C0921)，2011年中國博士后科學基金項目資助“國家與社會的合作與互動：廣告行業自治研究”(20110491251)的研究成果之一。

作者簡介：簡婷，女，講師，歷史學博士。(中共溫州市委黨校科研處，浙江溫州，325038)

中圖分類號：G206.2

文獻標識碼：A

文章編號：1008-6552(2016)03-0048-06