新疆喀什市社區治理發展情況和模式及現實困境*①

周春花

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新疆喀什市社區治理發展情況和模式及現實困境*①

周春花

（中共喀什地委黨校 新疆喀什 844000）

摘要：新疆喀什地區社區建設始于本世紀初，社區治理也在緩慢發展，目前喀什地區社區治理是以政府主導下進行的，但這也帶來了社區治理發展中的困境。要實現喀什社區真正的治理就要從明確權責、完善社區選舉、完善社區多元的資金來源渠道、提高居民參與社區治理的積極性以及培育和發展社區社會組織等方面入手，不斷創新社區服務。

關鍵詞：新疆 喀什 社區治理 困境

20世紀90年代，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，社會上出現了大量自由流動的人員和資源，過去的“單位人”也開始向“社區人”轉變，以前的單位體制和街居體制管理社會基層已經不能適應變化的社會，在這種情況下全國各地開始探索新型的社區治理方式。新疆因經濟發展比全國落后，因此在社區治理方面也落后于全國。

一、喀什市多民族社區治理發展情況及模式

1.喀什市社區治理發展情況。新疆的社區治理探索相較全國要晚一些。喀什地區社區建設始于2001年，截止2014年底，喀什地區共建立了4個街道，158個社區和2 296個村委會。社區治理也在緩慢開展中，與全疆發展較快地區相比，還比較落后，這也與喀什地區特殊的社會情況有關。一是喀什地區人口眾多，民族以維吾爾族為主，宗教信仰以伊斯蘭教為主。總人口448.82萬人，維吾爾族412.54萬人，占91.92%：漢族29.69萬人，占6.62%；其他民族6.59萬人，占1.46%，是新疆主要的維吾爾族聚居區。①二是喀什地區整體工業發展滯后，所以農業是主要的就業方式，社區人口占比不高。至2014年全地區社區轄居民23.03萬戶，76.86萬人占總人口的17.12%。三是社區工作者隊伍建設方面，全地區社區工作人員達到2 198人，其中國家干部1 165名（行政編制563名，事業編制602名），公益性崗位602名，聘用人員436名，雖然喀什市社區建設方面存在著發展不足等問題，但從總體上看，社區治理工作格局已經初步形成。社區基礎設施建設方面，也已經初步建成社區辦事大廳、社區活動室、社區圖書館等基本設施。目前至2014年全地區社區辦公服務設施面積在400㎡以下的7個，占4.43%；400～1 000㎡的53個，占33.54%。

2.喀什市社區治理模式。目前喀什地區的社區治理模式是政府主導的社區治理模式。首先，從社區的管理領導系統看，各社區由街道辦事處和喀什市委市政府領導開展工作，社區對任何事都沒有決定權，這其中包括人員的聘用和基本的工作，都需要向上級申請，工作任務由政府安排，由上級決定。其次，從社區經費來源上看，社區陣地建設和開展活動的經費主要由政府撥款。喀什地區各縣市根據實際情況每年由組織部下撥工作經費10萬、15萬、20萬元不等，以保證各縣市社區開展日常活動。此外社區沒有其他收入來源。第三，社區與轄區內的單位共駐共建也是在地委的推動下進行的。第四，參與社區事務的居民多是在社區的要求下參與，極少有人主動參與社區事務和社區活動。

以喀什市多來特巴格路社區為例。它的上級直接領導單位是恰薩街道辦事處，間接領導還有市委市政府各部門。該社區工作分三類，第一類是固定工作，如計生、社保低保、養老優撫、維穩巡邏等街道安排的工作。第二類是經常性工作，開證明、報送材料。如證明居民在本小區居住，家庭貧困等情況。又如報送黨建情況材料，報送精神文明建設情況材料等等。第三類是各種臨時性工作。如市林業局要對棗樹病蟲害進行清理，林業局統計了轄區棗樹情況，然后要求社區人員到現場伐樹。

共駐共建方面，按照地區要求，對口幫扶多來特巴格路社區的企業是喀什地區煙草專賣局、新疆地礦局第二地質大隊和第三水文大隊等三個自治區直屬企業，每年社區向他們上報一個年度要開展活動的情況或是要為民辦的實事，給出預算，三個企業會在企業預算中列出。到目前為止該社區的共駐共建單位主要幫助社區做了修繕社區道路、捐贈圖書等，此外，轄區內的單位主要是每月在社區的安排下開一次黨建會議，有時他們也會應社區的要求給予一定幫助，今年主要是幫助社區建了兩間彩鋼板房，作為社區“三民”工作隊的食堂。社區與派出所的合作情況是，派出所派駐到各小區有社區警務室，大的小區配備2到3名民警，小的小區配備1名民警，如果小區內發生糾紛等情況可以直接報告民警，或是通過110報警，或通過社區報告民警。目前該社區只有“老年協會”一個社會組織，參與的人數在270人左右，該社會組織主要是以健身為主要活動，有時也會在小區內巡邏。

二、當前制約喀什市社區治理發展的困境

1.社區行政化色彩濃厚，工作被動。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對社區的定位，社區應該是在政府與居民之間的橋梁，把法律法規等宣傳下去，讓居民了解，并且協助做好維穩工作，向上級反映群眾的情況。但在具體調研中發現，喀什市社區工作人員只滿足于向上級匯報工作，向下下發文件，事事“請教”上級，處處要上級指示，而對群眾走訪或群眾反映的問題不太熱心，究其原因主要有：一是社區居委會的主任本應該通過競選，為大多數居民認可產生的，而喀什市的社區主任多是市政府委任，而他們的前途不在于居民的認可，而在于上級的認可，所以也就造成了他們更愿意服從上級安排的事務，對居民的困難缺乏服務意識。二是社區工作人員，大多出于生計來社區工作，很少有為了理想和興趣。另外他們工作好壞的標準在與上級的滿意，與聯系群眾無關，因此他們也安于完成上級安排的工作，缺乏主動性。三是事與權不對等，人員不足和人員素質等問題，最終導致社區行政化色彩濃厚，工作被動。

2.居民對社區的認同感不強。居民對社區的認同感，一方面取決于社區黨組織的凝聚力以及社區開展的文化活動；另一方面取決于居民的經濟水平和對生活質量要求的提高。

從喀什地區近些年的經濟發展來看，相比全疆全國的發展，喀什仍屬于貧困落后地區，但與上世紀八九十年代和本世紀初，經濟發展水平已經有了很大提高，各族居民的生活水平得到快速提高，同時居民參與社區治理的意識在不斷提高，主要表現在：一是人們對社區治理參與的積極性提高了；二是人們對小區內發生的事情關注度更高了；三是人民更樂于參與社區組織的文化活動。但目前還是存在著很多問題，如多數群眾參與社區事務被動。參與社區文娛活動的主要是退休人員和老年人，年輕居民較少。

喀什市的社區多數沒有業主委員會，而且發揮的作用也很有限。喀什市居民參與社區活動的具體情況可以通過調查問卷反映出來，如表1、表2和表3。②

表1　社區居民對“您對參加社區的事務感興趣嗎？”選項調查問卷統計結果一覽表

從表1看，對社區事務非常感興趣的只有15.91%，這說明很多群眾開始意識到參與社區事務的意義。但有72.73%以上（選B和C）的群眾對參與社區事務有所顧慮。還有11.36%的人對社區事務不感興趣，或者不愿參與。同時我們會發現漢族居民參與的積極性略低于少數民族居民，在發放問卷時，有個別漢族居民表示，社區里都是少數民族同志，不愿到社區辦事，這可能是漢族居民參與的積極性低于少數民族居民的一個原因。

表2　社區居民對“您向社區反映過問題嗎？”選項調查問卷統計結果一覽表

從表2看，有56.95%的居民沒有向社區反映過問題，這說明大多數居民遇到困難時不會向社區，或者說在大多數居民看來社區缺乏解決問題的能力。有18.61%的居民反映過問題沒有解決，這說明社區自身存在的問題，阻礙了居民對社區的認同感。有9.32%的居民反映的問題大部分解決。有15.12%的居民反映的問題全部解決。總的說來社區工作還需要繼續完善，與居民的要求還有一段距離。

表3　社區居民對“您參與過社區組織的文娛活動嗎？愿意參與嗎？”選項調查問卷統計結果一覽表

社區的文化活動是提高社區在居民中認可度的重要方式，也是社區與居民聯系的一個重要窗口，從表3看，有39.4%的居民表示參加過，并且愿意參加社區組織的文娛活動。有40.9%的沒有居民參加過社區組織的文娛活動，并且愿意參加。另外還有19.7%的居民沒有參與過，也不愿意參與社區組織的文娛活動。從中我們可以看出，大多數居民是希望社區多組織一些文娛活動，大家也愿意參加。

綜合以上問卷調查，我們可以感覺到，隨著生活條件的改善，生活水平的提高，喀什市各族居民對參與社區治理的意識在不斷提高的過程中。人們對社區有向往，有歸屬感的需求，對社區開展的各種文娛活動也樂于參與，但也存在著社區服務跟不上居民需求的問題。

居民對社區缺乏歸屬感，究其原因：一是目前居住在社區的居民多是外來人員、兵團退休人員、城鎮化建設過程中無地失地農民等，大半生在外打拼，習慣了農村生活，還未融入城市生活。二是社區行政化色彩濃厚導致對居民的管理服務不足，造成居民對社區的認識不足，缺乏歸屬感。

三、喀什市社區治理創新之路

1.明確社區職責。社區存在的事務繁多，人員和經費不足等問題都是由于社區缺乏獨立的身份，職責不明確，加上社區處于城市的基層，而目前喀什市的基層問題最多，如生產安全，流動人口管理，社會穩定等，因此各部門都需要一個基層的抓手來完成各自的任務，而社區的定位和職責并不明確，地位不高，自然就成為各部門安排任務的首選。因此社區的事務繁忙，人員不足，經費不足也就很正常了。要解決社區存在的這些問題首先就要明確社區的獨立法人資格，區分社區的職責和政府相關部門的職責。

按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，社區居民委員會的主要任務是宣傳和協助政府相關部門及向相關部門反映情況等職責，這樣我們就可以將社區的職責劃分為三類：第一類是社區的本職工作，如開展社區文體活動、美化社區環境、組織人員進行社區志愿服務、向有關部門反映居民的意見等。第二類就是委托辦理的事務。如受政府或相關職能部門要求報送精神文明建設、社區黨建、流動人口等情況材料。應當明確相關部門與社區的責權，并簽訂協議，提供必要的辦公經費及業務培訓。第三類是協助和配合其他單位或組織完成的工作，如福利保障、落實計劃生育等。應保障社區應有的自主決策權、建議權、拒絕權、監督權。這樣才能保障社區在工作中有權、有責，權責一致，調動社區工作人員工作的積極性。

2.逐步完善社區選舉和多元的資金渠道。社區居民的歸屬感和認同感，來自對社區主要負責人的了解和信任，來自社區黨組織的凝聚力。因此社區要得到居民的認同，社區書記和社區工作人員的選擇是非常重要的。首先，要健全社區相關制度，明確社區書記和工作人員的產生辦法。如社區書記和工作人員是如何產生的？是委任還是選舉？為什么這樣做？這些都需要有具體的規定。同時還要明確，社區擁有哪些自治權、如何逐步實現等。

財權是社區進行各項事務所必需的，它也是社區擁有獨立地位的前提。因此，社區的財權必須在法律上給予保障。目前喀什市社區發展的資金主要由政府財政負擔，今后在相當長的一段時間內，政府依然是社區資金的主要支持者。但需要明確的是要逐漸放手社區，給予社區一定的自治權，讓社區能憑借自身力量，拓寬社區資金來源。

3.提高居民參與社區治理的積極性。在發放問卷的過程中筆者發現，很多社區居民對于社區作用、社區的職責等都不清楚。有相當一部分居民不愿意參加社區開展活動的原因，竟然是生怕被“坑”，以社會上的商業營銷來看待。因此要提高居民參與社區治理的積極性就要從加強宣傳著手。首先社區需要在宣傳上下功夫，一是要加強居民對社區的了解。使居民了解到社區與居民的生活息息相關，關系居民切身利益，社區才能變成所有居民共同的家。二是在宣傳的形式和手段上下功夫。通過加強微博、微信等網絡宣傳手段，宣傳社區功能、社區內部建設與管理，了解社區未來發展目標，感知社區周邊的人和事以及社區最新動態等。其次要讓居民真正認可社區還要在社區選舉上下功夫，努力實現社區選舉程序的公平、公正、透明，讓居民切實感受到意見得到了尊重，從而增強社區的凝聚力和號召力。再次，要增強社區的吸引力。針對不同人群開辦不同的講座，如針對青少年的科學技術輔導、針對家庭主婦的烹飪技巧及夫妻婆媳相處之道的課程、針對老年人的養生保健講座等。為了吸引更多居民參與社區文化活動，要著重在加強文化活動的吸引力上下功夫，也要在豐富文化活動的方法和手段上下功夫，使文化活動真正源于群眾，反映群眾的心聲，提高群眾的參與性。

4.培育和發展社區社會組織。文明社會的一個重要標志就是社區社會組織的發達。喀什市發展社區社會組織，不僅有利于社區居民自我管理自我服務意識的增強，而且對于公民意識的培育，居民歸屬感的增強等都起著非常重要的作用。但就目前喀什市社區社會組織發展的情況來看，存在著數量少、缺少凝聚力和缺乏資金及人員的事實，這就需要政府在社會組織建設上給予大力扶持，幫扶社區社會組織發展，使其能夠獨立運轉。應當說社區社會組織的發展對于加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與的社會管理局面有著重要意義。

總體來看，喀什地區社會治理還處于起步階段，社區治理面臨著經濟、體制、社會、民族等多種因素制約，存在社會組織、駐區單位、居民的參與積極性不高等問題。要真正實現多方共同治理還是需要各方共同努力，協調一致，切實負起責任，才能使喀什各民族居民都熱心參與到社區治理中來。

［注釋］

①數據來源于喀什地區2014年國民經濟和社會發展統計公報。

②問卷結果來自本課題。對社區工作人員共發放問卷110份，收回106份。漢文18份，維文88份。覆蓋喀什市的14個社區。（喀什市社區工作人員90%以上為少數民族，因此維文調查表多一些，在做統計時，民漢未作區分。）這14個社區在地理位置、居民情況上具有一定代表性，可以反映出喀什市社區發展建設的情況。對社區居民，共發放問卷100份，收回91份。漢文37份，維文54份。覆蓋喀什市的11個社區的居民。

［參考文獻］

［1］新疆年鑒2013.人口與就業［Z］.烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

［2］喀什市年鑒2013.鄉、鎮、街道辦事處建設［Z］.烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

責任編輯：李月明

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.13

*本文系①自治區社科規劃辦重點課題“新疆多民族城鎮社區治理研究”（項目編號13ASH019）的部分成果