新疆特克斯縣草原生態補償政策實施成效與對策*①

王曉明

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新疆特克斯縣草原生態補償政策實施成效與對策*①

王曉明

（中共新疆區委黨校經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

摘要：草原生態補償是國家和自治區自2011年起，在部分生態退化和生態敏感區草原實施的一項生態建設保護政策，旨在通過禁牧、草畜平衡與經濟補償相結合，促進草原生態逐步實現良性循環。新疆特克斯縣作為新疆伊昭盆地重要的牧業生產大縣和生態文明建設區，草原生態補償政策實施效果及后續政策調整方向具有重要的研究價值。在詳細實地調研基礎上，在全面分析草原生態補償政策實施后特克斯縣草原生態、牧業和牧民經濟狀況的變化和趨勢的前提下，提出相關政策建議。

關鍵詞：特克斯縣草原生態補償政策對策

草原生態補償是國家和自治區自2011年起，在部分生態退化和生態敏感區草原實施的一項生態建設保護政策，旨在通過禁牧、草畜平衡與經濟補償相結合，促進草原生態逐步實現良性循環。作為新疆伊昭盆地重要的牧業生產大縣和生態文明建設區，新疆特克斯縣草原生態補償政策實施效果在政策實施區域具有一定典型意義。

一、特克斯縣經濟發展與生態環境現狀

1.特克斯縣自然地理現狀。特克斯縣位于新疆西部，行政隸屬新疆伊犁哈薩克自治州，地理上處于天山西部南天山北麓西部、特昭盆地東段。縣城距伊寧市119km，距烏魯木齊市815km。東北部與鞏留縣相交，東南部與和靜縣相連，南部與拜城縣相接，西部與昭蘇縣相鄰，西北部與察布查爾錫伯自治縣相依。

縣城坐落在特克斯河北岸，地勢比較平坦。特克斯縣地貌可分為高山帶、中山帶、低山帶及丘陵帶和河谷盆地洪積平原五個主要類型。

2.特克斯縣經濟社會發展現狀。特克斯縣全縣總面積8 352km2，縣轄3鎮（特克斯鎮、喬拉克鐵熱克鎮、喀拉達拉鎮）、5鄉（闊克鐵熱克柯爾克孜族鄉、闊克蘇鄉、喀拉托海鄉、呼吉爾特蒙古鄉、齊勒烏澤克鄉）、1場（馬場），60個行政村和7個生產連隊。轄區內駐有新疆生產建設兵團農四師78團、天西林業局特克斯林場、托斯曼牧場、薩爾闊布牧場、克孜勒布拉克牧場、喀拉達拉牧場等7個行政單位。

2014年末全縣總人口為175 293人，比上年增加765人，其中：非農業人口49 240人，農業人口為126 053人；少數民族人口139 575人，占總人口的79.62%；全縣人口出生率15.34‰，自然增長率13.19%。

2014年完成生產總值22.85億元，同比增長10%。其中，第一產業10.07億元，比上年增長4.9%；第二產業3.47億元，比上年增長14.8%；其中：工業增加值2.12億元，比上年增長16.1%；第三產業9.31億元，比上年增長12.3%；人均生產總值13 038元。財政一般預算收入1.9億元，同比增長16.64%；固定資產投資完成24.65億元，比上年增長16.3%；社會消費品零售總額達到8.51億元，比上年增長10.5%；城鎮居民可支配收入達到17 801元，比上年增長11%；農牧民人均年收入增加650元，達到10 116元。

3.特克斯縣生態環境質量現狀。縣城目前沒有開展例行大氣監測，縣城近五年的建設項目環境質量報告表明非采暖季縣城環境空氣質量現狀總體良好，但局部地方受施工揚塵影響出現TSP 或PM10超標。

特克斯境內特克斯河共有2個省控斷面：科布大橋和龍口大橋（其中龍口大橋為2005年設置，科布大橋斷面為2009年設置），水質目標均為Ⅲ類，主要功能為飲用水源保護區。根據歷年水質監測數據，2個監測斷面均達到地表水功能目標水質要求，各項水質監測項目均達到國家地表水環境質量Ⅲ類標準，其中大部分達到Ⅱ類標準，水質優。

2005至今特克斯河各監測斷面全年均值皆能達到地表水功能目標水質要求，各項水質監測項目均可達到國家地表水環境質量Ⅲ類標準，其中大部分達到Ⅱ類標準，水質優。

從年際變化上看，水質總體表現出穩定趨好的狀態。特克斯縣以山區為主，降水充沛，水系發達；土壤類型主要有冰沼土、高山草甸土、山地灰褐色森林土、黑鈣土、潮土、草甸土、栗鈣土等。豐沛的降水和肥沃的土壤使特克斯縣森林和草原較為繁茂，且有較為豐富的植被資源，天然植物種約有41科、137屬、197種。

根據土地覆蓋生態分類體系建立的原則與依據，按照土地覆蓋生態分類方案，特克斯縣生態系統類型可劃分為森林生態系統、草地生態系統、灌木生態系統、濕地生態系統、農業生態系統、城市生態系統和無植被區等7個生態系統大類、18個生態二級類。綜合研究表明，特克斯縣生態環境質量總體穩定。區域植被覆蓋指數高，生物多樣性豐富，生態系統穩定。

4.特克斯縣生態環境質量存在問題。根據調查分析，特克斯縣主要存在以下生態環境問題：

其一，水土流失。隨著縣域公路等基礎設施建設及礦山、水土、水電資源的開發，由于缺乏科學的規劃和必要的治理及自然因素的影響，水土流失日益加重，截止2013年底，全縣水土流失面積1.8km2，每年輸入河流的泥沙量750噸左右。

由于特克斯河上游無控制性的調蓄水庫來消減洪峰，特克斯河兩岸長期受洪水危害，鄉里的流域范圍未修建任何防洪性工程設施，目前僅有防洪工程措施為縣城段北岸1 000m防洪堤和南岸700m鉛絲籠壩，堤防工程簡陋，堤防抗洪能力差，河道防御標準低。2002年到2006年北岸防洪堤建成之前特克斯縣城段特克斯河向北岸侵蝕了近50m，使土地面積減少了約250畝，有50戶約200人居民被迫進行了搬遷。

其二，草地退化。目前全縣有40%以上的天然草地嚴重退化，產草量下降。據統計，特克斯縣在二十世紀80年代春秋草場的產草量為134公斤/畝，夏草場產草量為165～435公斤/畝；90年代春秋草場的產草量為121公斤/畝，夏草場產草量為135～395公斤/畝；2009年春秋草場的產草量降為85公斤/畝，夏草場產草量為125～165公斤/畝，草場蓋度54～78%。

造成草地退化的主要原因是由于牧區人口大幅度增加帶來畜牧頭數的過度增長，草原無法得到休養生息。據統計，特克斯縣牲畜存欄數由1980年的45.89萬頭只增加到2014年的72.94萬頭只，牲畜存欄數在草地面積無明顯變化的情況下增長了60%。

其三，濕地功能遭到破壞。隨著特克斯縣人口的急劇增加和經濟的發展，農業用地加速擴展，造成了濕地資源的過度開發和利用，使得特克斯縣濕地面積逐年縮減，濕地功能遭到一定程度的破壞。

長期以來，特克斯縣種植業的總產量主要靠擴大耕地面積來維持，耕地面積從1949年的0.82×104hm2增加到2011年的3.27×104hm2。農業開墾的主要地區集中于特克斯河及其支流兩岸，這樣就導致河流兩岸的沼澤濕地不斷減少。同時，由于平原區農業用水量的增加，改變了天然濕地水文過程，沼澤濕地中來水量減少，使濕地面積不斷萎縮。沿河農業開發在濕地快速萎縮的同時，對濕地景觀產生巨大的影響，濕地景觀不斷破碎化，生物多樣性逐漸降低。尤其是河谷林的大量破壞，河岸帶植被生態功能急劇下降，一些重要的物種棲息地遭受破壞。突出表現為濕地景觀片斷化，野生動物失去庇護。

二、特克斯縣草原生態補償實施情況

近三年來，特克斯縣以草原生態保護補助獎勵機制為契機，加大生態保護和建設力度，引導現代畜牧業生產方式轉變，草原恢復和牧民增收獲得成效。

2011～2013年中央和自治區各級財政共撥付草原生態保護補助獎勵資金5 174.25萬元。草原生態補償實施范圍包括水源涵養區草原禁牧補助面積7.5萬畝，退牧還草禁牧區飼料糧補助20萬畝，退牧還草休牧區外草畜平衡面積525萬畝，牧民生產資料綜合補貼6 721戶，牧草良種補貼10.12萬畝。

草原生態補償實施后的變化主要有四個方面：

1.草原生態恢復效果明顯。特克斯縣積極響應并落實好國家草原生態保護補助獎勵政策，2011年全縣562.6萬畝草場納入項目區，涉及6721戶牧民。

根據補助獎勵機制政策要求，按照禁牧區全線禁牧、草畜平衡區限量養殖的方式，按比例逐年壓減牲畜數量，從2011～2013年全縣減畜31.4萬頭只，草場負荷減輕，植被生產力恢復，生態效果明顯。禁牧區牧草平均高度從2011年的20cm提高到2013年的48cm，畝產草量從364kg提高到576kg，提高58%。

2.牧民實際收入逐年增加。為補償因牲畜飼養數量減少產生的損失，政府對納入生態保護補償項目區的牧民，按照水源涵養禁牧區和草畜平衡區每畝分別享受50元和1.5元的補貼標準，發放獎補資金。

同時，縣鄉政府引導牧民轉變生產經營方式，鼓勵集中舍飼育肥養殖，不斷提高畜牧業的專業化、規劃化、組織化、產業化水平。實施禁牧后，牧民逐步轉變生產經營方式，每只羊可增收120元左右，收入不減反增。2013年畜牧業為全縣農牧民人均收入的貢獻為3 970元，較上年增加750元。

3.牧民在草原生態補償實施后生產逐步轉型。

牧民禁牧后生計失去依托，特克斯縣扶持發展后續產業，建設養殖小區，幫助牧戶、合作社從事牲畜舍飼養殖、集中育肥，州財政投入資金1 000萬元、縣鄉投入資金4 200萬元，已建成馬、牛、羊規范化養殖小區8個。

針對以牧為主、農牧結合、草原面積占比高的發展實際，特克斯縣以游牧民定居工程為契機，落實游牧民定居點配套設施建設和產業發展資金，促進游牧民定居興業。截至2013年，特克斯縣已定居游牧民4 330戶，占到全縣牧戶總數的56%。

對草原生態嚴重退化的喀拉峻草原，除禁牧限牧外，還撥出專款修建草場圍欄，劃出466畝草場，投資300余萬元，新建擁有30座氈房的牧家樂經營基地，把牧民組織起來成立牧家樂旅游合作社，由合作社對牧民進行統一管理、統一經營、統一分紅。

4.生態建設取得成效。“十二五”前3年，特克斯縣實施生態建設和環境保護項目20個，完成禁牧區圍欄建設112公里，“三北”防護林工程造林2.9萬畝、森林撫育工程3萬畝；實施30類118項民生工程，教育、醫療衛生、城鄉居民住房、城鎮基礎設施等得到了極大改善；持續開展了“生態環境集中整治年”活動。

三、特克斯縣草原生態補償政策實施存在的相關問題

1.現有草原生態補償標準仍偏低，牧民直接享受的國家政策補貼明顯不足。現行的草原生態補償標準偏低。草原生態補償資金主要來源于中央財政，補償標準與牧民生活的需求相比遠遠不足。在調研中，牧民普遍反映現有補償標準過低，且補償標準和具體的發放辦法不夠細致合理，特別是沒有照顧到不同區域的自然地理環境、經濟社會發展水平的差異。

草原生態補償政策實行階段性禁牧和草畜平衡，使牧民大都選擇適當減少牲畜飼養數量，同時飼養成本增加，對牧民近期的經濟收益造成一定的影響。生態環境保護過程中，實際利益的付出者如果無法獲得足夠經濟補償，合理要求得不到滿足，政策目標與現實情況運行脫節，導致生態補償政策無法完全發揮其應有的效果。

同時，禁牧、草畜平衡補獎標準與生態環境目標類似的退耕還林政策補貼相比要低得多。國家退耕還林第一期（2000～2008年）退耕還林每年每畝補貼160元（內含20元的生活補助費）；第二期（2009～2016年）退耕還林每年每畝補貼90元（內含20元的生活補助費），但現行草原生態補償政策牧民全年禁牧僅有5.5元的補貼（水源涵養區每年每畝50元）。

草原生態補償政策給予的草畜平衡獎勵也很難滿足牧民維持收入或增加收入的需要，牧民大都認為百分之百嚴格保證草畜平衡可能使家庭收入下降。在草原生態補償政策的草畜平衡標準下，多數牧民面臨著減畜壓力，而獎勵資金又無法完全補償其因減畜造成的收入減少，牧民收入自然會下降。

牧草良種補貼也面臨同樣困境，特克斯縣大多現有牧民耕種的飼草料地土質較差且遠離水源，提高牧草產量必須依靠人工灌溉，僅水費每年每畝就要數十元，加上低溫和旱災年份牧草補播及田間管理和收獲時的農機費，牧民很難從中受益甚至難以承受。由于牧草人工種植成本高收益低，特克斯縣及周邊縣市原劃定的人工飼草料地棄種或出租改種經濟作物并不罕見。

與此同時，與農民相比牧民所享受到的國家政策補貼相對較少。相對于各級政府在農區實施的水利等農業基礎設施建設，牧區的同類投入偏少，水利道路等基礎設施失修老化損壞嚴重；為保證糧食安全，提高農民種糧積極性，財政對糧食生產有多種形式的補貼，而牧民享受到國家的補助政策較少，部分牧民收入低，生活困難。

2.應與草原生態補償措施配套的社會保障制度不完善。受草原畜牧業先天弱質特點制約，草原生態補償政策實施之前牧民增收致富的途徑單一，放牧并出售牲畜和畜產品是牧民幾乎絕大部分收入來源。近年來，隨著物價上漲，牧民基本生活必需品和教育醫療等生活開支越來越高，迫使部分牧民缺乏參與草原生態保護的積極性，而是從經濟理性出發，為了獲得更多收入超載養畜甚至違反政策偷牧，影響草原生態補償制度的實施。

與此同時，牧區社會建設的基本資源、基礎設施、專業技術人員的投入長期欠賬；加上牧區大多地處偏遠、交通不便、氣候寒冷，自然條件相對農區和城鎮差；牧民受牧業生產條件限制，居住分散，牧民定居點無法覆蓋全部牧業生產區域，客觀上不利于需要集中建設的學校、醫院等教育、醫療衛生等設施的配套，但更主要的是政府對有關社會保障方面的投入嚴重不足。

因此，草原生態補償措施持續實施，需要給予牧民醫療、養老、教育等方面的更高水平的保障和扶助，使牧民有經濟能力合理權衡草原保護和牧業生產。

四、特克斯縣繼續實施草原生態補償的相關對策建議

1.幫助牧民轉變觀念。建立并有效實施草原生態補償政策，離不開牧民的主體性參與。傳統游牧逐水草而居是特克斯縣牧民習慣的生產生活方式。不管是草原傳統文化還是牧業生產實踐中，牧民都不缺乏對保護草原重要性和草原退化現實的認識，但是絕大多數的牧民在調研中都表示草地退化是自然原因造成的，不愿把草原退化和超載過牧等生產方式聯系在一起，這既有不自覺地避免責任的自我保護，也有草原資源產權界定不夠嚴格明確帶來的經濟動因，這阻礙了牧民主動積極的參與禁牧和減畜，不利于草原生態補償的持續實施，還需要進一步加強宣傳引導。

2.提高草原生態補償標準，提供多種形式的補償。必須逐步研究并制定科學的草原生態補償獎勵補償標準測算辦法，并階段性的計算公布實施以牧民實際生產成本及收益為基礎的補償標準，精細化管理。延長禁牧、休牧補貼年限、提高補償金額。鼓勵減牧或禁牧牧民把資源和精力轉向高質量飼草料種植，并推動實施對種草戶給予種草補助（可參照國家糧食生產良種補貼和生產資料綜合補貼標準），因為實際上飼草轉化而成的食物可看作是糧食的重要補充。擴大草原病蟲草害生物治理規模，提高草原鼠蟲害每畝防治補助標準和牧區草原毒害草防除補助。

除了現金和實物補償，草原生態補償政策還可以逐步試點并推廣技術和智力補償、政策補償等。從目前草原生態補償政策的實施效果看，現金和實物補償可以保障牧民的基本生活，但這兩種補償短期還無法形成長久有效的自我內生機制，被補償者難以通過補償提高可持續發展的能力。采用多種補償方式，可以在促進生態建設的同時，提高牧民的自我發展能力。

技術補償方面，除一些先進適用的農牧業生產技術的推廣，還包括一些對已定居牧民種植業的技術支持，對牧民增收效果是很明顯的。智力補償方面，通過各種培訓，逐步增強牧民使用新的農牧業生產技術和進行生產經營的能力，同時要把重點之一放在年輕勞動力二三產業勞動技能培訓上，提高牧區富余勞動力的就業能力，促進牧區勞動力順利轉移，推動牧業和牧區的全面進步。

此外，制定補償標準應和草原保護效果相結合，根據草地生態監測結果動態調整補貼標準，結合草場條件和質量的不同，采用差異化補償標準，還要考慮物價上漲因素，逐年調高單位面積補貼標準。

3.草原生態補償政策實施與配套產業發展結合。草原生態補償政策不是權宜之計，這項政策不僅是為了在保護草原生態的同時維持牧民的基本生活，更為重要的是以生態補償政策實施為契機，促進牧區乃至全疆農牧業產業結構的調整，提高牧業牧區和牧民自我發展的能力，加快牧區生產和社會的全面進步。

在調研中我們發現，減畜會使部分牧民經濟收入發生實際的損失。而當前以現金和實物為主要方式的補償，無法從根本上解決草原退化牧民增收困難的問題。在草原生態補償政策實施的同時，集約、高效利用牧區資源，幫扶牧民提高收入才能收到好的效果。

［參考文獻］

［1］王英平.對促進新疆草原畜牧業發展的建議［J］.新疆畜牧業，2013（02）.

責任編輯：張新友

中圖分類號：F307.3.45

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.24

*本文系2013年國家社科基金青年項目“新疆草原生態補償及其成效調查研究”（13CMZ044）階段性成果