地方政府債務困境與化解

官金華

【摘要】地方政府債務在應對金融危機、推動地方經濟發展方面發揮了積極作用，但債務風險逐漸顯現。雖然河北省政府性債務總體風險可控，但由于近幾年河北省經濟增速放緩、財政收入增長乏力，導致債務增長速度較快。文章對河北省政府性債務困境進行分析，提出了債務限額分解，嚴格落實問責制度等化解措施。

【關鍵詞】地方政府債務 土地財政依賴度 債務率 債務化解

【中圖分類號】F812.7 【文獻標識碼】A

地方政府債務是地方政府為了彌補地方財政不足而借入的資金或為其他政府部門擔保而承擔的償還義務。2008年4萬億經濟刺激之后，各地方政府通過舉債加大財政投入，有效應對了金融危機，推動了地方經濟的發展，但是地方政府債務也隨之迅速增長，對于地方政府債務是否存在風險，國內外專家學者展開了激烈的討論。審計署自2010年對全國地方政府債務進行三次摸底，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務約10.88萬億元，從審計結果表明，全國地方政府債務各項風險指標均處于國際控制標準參考值范圍內，風險總體可控。當前，地方政府債務依然是困擾中央和地方的一大難題。

河北省地方政府債務現狀分析

債務規模增速有所控制。2015年12月22日，財政部在向全國人大做《關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》時指出，2014年末，全國地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，2015年地方政府債務余額限額為16萬億元。從報告中我們可以看出，2014年地方政府債務余額比2013年6月底的10.9萬億元凈增4.5萬億元，增幅高達41%左右，遠遠超過2007～2013年6月底地方政府債務24.48%的年增長幅度，除個別省份外，絕大多數地方政府債務增長迅速。2015年地方政府債務較2014年增長幅度不大，最重要的原因是2015年中央對地方政府債務采取限額管理辦法，用行政手段迫使債務金額增長趨于緩慢。河北省各級政府2013年6月底負有償還責任的債務3962.29億元，2014年底增長至5653億元，增長幅度達到42.67%，高于全國平均41%的增幅，2015年河北省政府債務余額限額為5888億元，較2014年增幅僅為4.12%。

地方政府債務對土地依賴度較高。地方政府對土地出讓收入的依賴度可以稱為土地財政依賴度，用公式表示為：土地財政依賴度=本級地方政府承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務總額/本級政府負有償還責任債務余額。根據省級政府審計部門的公開審計報告及其相關數據發現，各省級政府債務對土地出讓收入依賴度較高，依賴度最少的也有20%的債務靠賣地償還，最高的為浙江省，土地財政依賴度為66.27%，排名第一，天津排名第二，依賴度為64.56%。河北省土地償債在政府負償還責任債務中土地財政依賴度為22.13%，在全國排名較為靠后。河北省政府債務對土地財政有一定的依賴性，與其他省份相比依賴性不算高，但這并非說明河北省地方政府債務償還能力強，上圖只是表明政府承諾債務使用土地出讓收入償還。當到期政府債務不能如期償還，財政又沒有閑余資金償債時，政府往往還是依靠轉讓土地或變相轉讓土地償還債務。

債務中高成本融資占比大。市場上銀行貸款、發行債券以及財政轉貸等方式融資成本一般不超過8%，可以稱之為低成本融資；而應付未付款項、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機構借款等方式綜合融資成本一般超過10%甚至更高，尤其BT和其他應付款除支付利息外，還需支付占用成本，綜合融資成本一般在20%左右。2014年，河北省審計廳公布的政府債務審計報告顯示，銀行貸款、發行債券和國債、外債等財政轉貸占比合計為48%，而應付未付款項、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機構借款合計占比超過50%，也就是說河北省高融資成本債務占比超過50%，說明河北省融資難度較大、議價能力較弱。雖然近兩年河北省通過發行債券置換了一批高成本債務，但是總體融資成本仍然較高。

部分市、區債務風險較高。截止到2012年6月底，河北省共有6個地級市綜合債務率超過100%，包括石家莊市241%、唐山市188%、邢臺市153.2%、秦皇島市147%、衡水市135%、張家口市129%。除此之外，河北部分縣、區的綜合債務率超過了200%，分別是張家口市橋東區為308%、張家口市橋西區為290%、邢臺市橋西區為256%、邢臺市橋東區為252%、承德市雙橋區為214%。根據國際通用的風險測算標準60%計算，我省這6個地市都存在很大的債務風險。

部分投融資平臺存在風險。2013年6月底，河北省共有217家融資平臺，共融資1021.81億元，占河北省政府債務的比重達到25.79%。不可否認，地方融資平臺在地方經濟建設方面起到了極其重要的作用，但是很多投融資平臺公司管理上帶有一定的行政色彩，投融資活動由地方政府直接主導或者間接控制，任職人員是由政府指派，專業不對口，缺乏市場管理經驗，公司商業化運作程度不高，結果是部分投融資公司經營效益不佳，負債率高，財務風險較大。尤其是河北最大擔保公司河北融投控股集團有限公司破產，涉資數百億元，為政府規范投融資平臺公司管理提了一個大大的醒。

河北省政府債務風險化解的機遇與挑戰

河北省政府債務風險化解的機遇，主要有以下兩點：

第一，實施地方政府債務置換，降低融資成本。2015年，我國地方債務的置換額度達到了3.2萬億元。國家通過實施地方政府債務置換，其主要目的是規范地方政府融資行為，體現政府信用價值，降低融資成本。按2015年的平均融資成本測算，每置換1萬億元的地方政府存量債務，可為地方政府每年節約利息支出500億元左右。2015年河北省置換政府債務1185億元，有效地緩釋了存量政府債務風險。

2016年財政部發文明確繼續發行地方債置換政府存量債務，機構預計2016年置換債務金額將超過5萬億元。河北省應抓住地方政府債務置換這一機遇，爭取地方政府債務置換額度，降低地方政府債務融資成本。

第二，全國清理地方政府融資平臺，防范債務風險。2010年國務院發布通知要求加強地方融資平臺公司的管理，對公司債務進行一次全面的清理，妥善處理存量債務償還和在建項目的后續融資問題。2014年1月，中國人民銀行召開座談會，要求對地方債務風險進行全方位監測，配合地方政府和相關部門，徹底清理信用等級差、功能不清、財務不可持續的地方融資平臺公司。河北省地方融資平臺數量繁多，幾乎每個縣區都有至少一個融資平臺，同時融資平臺管理水平參差不齊，加大了河北省政府債務風險管理難度。清理地方政府融資平臺，對河北省地方政府債務風險管理而言，是一個難得的機遇，借助地方融資平臺清理，規范全省的地方政府融資活動，規避地方政府融資風險，降低政府融資成本，為全省的政府融資活動提供一個良好的發展環境。

雖然政策方面對河北省政府債務風險管理有一定的幫助，但具體到河北省的經濟發展與政府融資水平適應性問題上，還是面臨較大的挑戰。

一是經濟增速放緩和不斷增長的債務需求。在2015年11月26日舉辦的“京津冀協同發展論壇”上，河北省委常委、常務副省長楊崇勇指出，河北省經濟已經進入20多年來最困難的時期。京津冀一體化發展中，前幾年河北省因承接北京、天津等地一些工業項目，經濟增速達10%以上，但是作為重工業大省的河北，節能減排壓力巨大，2014年河北省提出了“6643工程”，即：到2017年底壓減6000萬噸的鋼鐵、6000萬噸的水泥、4000萬噸的燃煤、3000萬噸的標準重量箱平板玻璃產能，當然，還有其他節能減排措施，在此背景下，河北省經濟高速增長一去不復返。從河北省GDP的增長速度也可以說明這一問題，2012年河北省GDP的增長幅度在全國排名倒數第七，2013年倒數第六，2014年倒數第四，2015年倒數第五。受經濟增速放緩、產業結構調整、稅費改革等因素的影響，河北的財政收入增長較為乏力，與此同時，穩增長、調結構、惠民生等剛性財政支出不斷增加，河北省財政收支矛盾較為突出。河北省財政支出大于財政收入，對新增債務需求仍然較大。

2012～2015年河北省GDP總量及其增幅情況

二是地方政府債務限額管理（天花板制度）限制債務增長。2015年8月24日，全國人大常委會審議通過《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》。我國從法律層面對地方政府債務進行限額管理，嚴格限制債務增長，表明政府嚴格控制地方政府債務風險的決心。河北省2014年末政府債務余額5653億元，2015年末政府債務限額5888億元，也就是說2015年，河北省新增政府債券額度僅為235億元。地方政府債務限額管理一方面限制了政府隨意融資的沖動，降低了融資風險的發生，但另一方面，也會造成政府建設資金不足，影響當地經濟發展。甚至在政府資金無法正常償還到期債務，也無法舉借新債償還到期債務時，可能會引發償債危機，進而影響政府信用。

河北省政府債務化解的相關建議

債務限額層層分解，嚴格落實問責機制。從實踐看，限額管理可能是目前政府債務管理最為有效的一種方式，從2008年融資平臺雨后春筍般出現后，對于地方政府債務的風險防范討論就沒有停止過，國家及各級政府多次出臺政策避免債務風險，事實表明，起了一定的作用，但是由于經濟增長壓力、民生等剛性需求增加，各地方政府債務還是迅猛增長，2014年底全國地方政府債務較2013年底增長41%，這個數據足以說明債務增長的迅猛程度。同樣，大家也看到2015年地方政府債務限額比2014年增長不足4%。為使限額管理得到有效實施，還必須落實問責機制，否則限額很容易突破。各級地方政府根據國務院給本省規定的債務限額，層層分解。如何科學界定各地市縣級的地方政府債務限額，將債務限額與當地經濟社會發展水平相關聯，這將是一項較為艱巨的任務。

盤活國有資產，政府債務證券化。地方債務資金絕大部分投入到了基礎設施建設和改善民生方面，河北省占比達82%以上。也就是說地方政府債務增加的同時，地方政府資產隨之增加，這些資產大多數表現為是基礎設施和土地，屬于優質資產，這些資產已經升值或未來有較大升值空間，盤活這部分國有資產，可以增加地方政府財政收入，部分收入可以用來償還債務。盤活這部分資產的方式可以直接出售或轉讓，但是由于目前資本市場不太完善，轉讓價格不易確定，轉讓過程較為容易產生腐敗，可能會造成國有資產的流失。另一種方式是進行金融創新，將政府債務證券化，轉移和分散政府債務風險。要推廣政府債務證券化并在二級市場流通，一定要提高政府債務證券安全級別，保護投資者利益，吸引普通投資者。比如引入保險公司承擔保證責任，政府可以對風險較高的存量債務購買保險公司保險產品，進而為政府債務提供擔保，即政府針對其負債向商業保險公司購買保險產品，一旦政府無法到期按時償還債務，則保險公司有義務替代政府償還其擔保債務。也可以是政府債券持有人（主要是大型金融機構）將其持有的政府債券打包包裝，形成一種新的流通企業證券在二級資本市場流通，進而分散政府債券持有人的風險，減少政府債券的發行難度，提高發行效率。

規范投融資平臺，重構平臺債務。不可否認，地方投融資平臺在應對國際金融危機、促進地方經濟建設、改善民生等方面都作出了很大的貢獻，但是投融資平臺公司從出現那一刻起，就被披上了較濃的行政色彩，雖然平臺公司是獨立法人，但融資不是獨立行為，受制于政府各相關部門，公司負責人大多是由政府委派，缺乏市場經營和企業管理的經驗以及風險防范意識，投融資運作不規范。

現在不管學術界還是各級政府對規范投融資平臺基本達成共識，認為有必要加快對現有投融資平臺的清理和規范。對于只承擔公益性項目且無收入來源的投融資平臺公司，原存量債務和因項目建設產生的新的資金應由財政資金或發行地方政府債券解決，還可以通過吸收慈善資金以及企業社會責任基金對純公益性項目的資金進行補充，公司不再承擔融資任務；對于有穩定經營性收入的公益性項目的融資平臺公司和非公益性項目的融資平臺公司，促進其轉型發展，應推進多種形式的公私合營機制即PPP模式，同時完善投融資平臺的法人治理結構，實現商業運作，其存量債務重構重點需要解決債務償還期短于項目的建設回收期的期限錯配問題，可以通過發行長期債券，即發行類似于歐美國家的收益型政府債券來解決。

發展地方經濟，增加財政收入。不管是政府發行債券進行債務置換還是債務重構，債務終究要還的，化解地方政府債務的關鍵是增加本地區財政收入。很多學者討論進行分稅制改革、增加地方分成比例，進而增加地方財政收入，這確實是一個辦法，但是國家層面的稅收政策改革是一個大的系統性的工程，改革無時間表，現實的做法就是大力發展地方經濟，增加本級政府的財政收入。河北省憑借地理優勢，在京津冀一體化發展中尋找機遇，發展地方經濟，促使更多的國有企業上市。在土地出讓收入大幅減少的情況下，地方政府可以通過減持國有上市公司股份償還債務。目前，河北省共有12家國有上市公司，市值約75億元，上市公司數量和市值均屬全國倒數行列。在這方面河北省還有較大發展空間。

（作者為河北環境工程學院副教授；本文系河北省軟科學研究計劃項目系列研究成果之一，項目編號：15456229D）

責編 /張蕾